RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

CONCEPTO 220179323 DE 2017

(Agosto 23)

2310460

Bogotá D.C.

Doctora

NURY ASTRID BLOISE CARRASCAL

Subdirectora General Jurídica

Instituto de Desarrollo Urbano- IDU

Calle 22 No. 6-27 o Calle 20 No. 9-20

Ciudad

Asunto: Solicitud de concepto. Viabilidad jurídica de aplicación o modificación del Decreto Distrital 227 de 2015. Radicados: 1-2016-94344, 2-2016-93103 y 1-2017-12658.

Radicado: 2-2017-9323

Respetada Doctora Bloise:

Hemos recibido el oficio de la referencia, mediante el cual el Instituto de Desarrollo Urbano - IDU, solicita la emisión de concepto jurídico frente a la aplicabilidad o no del Decreto Distrital 227 de 2015, respecto a la situación del predio denominado Vereditas, o en caso de no ser aplicable, si dicho Decreto puede ser susceptible de modificación para incluir el citado predio. 

En cumplimiento del artículo 34 del Decreto Distrital 654 de 2011, el IDU acompañó su solicitud, con la siguiente posición jurídica:

“(…) En la búsqueda de una regulación para el reasentamiento de personas o grupos sociales que hayan ocupado de hecho grupos fiscales, públicos, de protección ambiental o recuperación ecológica y ante la inexistencia de la normatividad que permitiera a este segmento de la población, la administración Distrital expidió el Decreto 227 de 2015. Este Decretó adoptó un programa de acompañamiento Integral para la mitigación del impacto social que se desprende de las acciones que se tomen para la recuperación de los bienes o predios arriba mencionados, fundamentado en el hecho cierto de que el Distrito no tenía al momento de su expedición disposiciones normativas que contemplaran el reasentamiento de este segmento de la población, por lo cual no se podía atender legalmente una solución adecuada. La norma que nos ocupa, permite que los beneficiarios sean personas que hayan ocupado el inmueble única y exclusivamente para vivienda, que lo hayan poseído quieta, regular y pacíficamente por el lapso de tiempo no inferior a cinco años, que no tengan propiedad o posesión de otros inmuebles y que la ocupación no se haya efectuado por medio de actos violentos.

Frente a la petición de la Subcomisión de Reasentamiento de elevar Consulta a la Secretaría Jurídica de la Alcaldía Mayor de Bogotá, respecto de la aplicabilidad del decreto 227 de 2015 al predio denominado Vereditas y adquirido por el IDU pala (sic) la ALO o su modificación para incluir el predio, consideramos:

Con la promulgación del Decreto 227 de 2015, la Alcaldía de Bogotá logró adoptar un programa de Acompañamiento integral para un tema determinado y frente al cual había hasta ese momento ausencia de la normatividad que soportara actuaciones gubernamentales frente a los concretos hechos de ocupación de hecho y consecuente recuperación de bienes fiscales, de uso público, espacio público u objeto de recuperación ecológica o preservación ambiental. Dentro del marco de la norma que estamos mirando no solo se adoptó el programa sino su ámbito, exclusiones y postulaciones, entre otros aspectos reglados tales como la creación de la Comisión intersectorial, su Secretaría Técnica, miembros, sesiones, objeto, funciones y recursos presupuestales. Este Decreto PRIORIZO unos proyectos para que fueran “objeto de análisis por parte de la Subcomisión con el fin determinar su viabilidad de ingresar al programa, para ser atendidos por las entidades competentes, conforme a estudios ya adelantados sobre los mismos”. 

Consideramos que la Administración Distrital al expedir una norma marco de Adopción de Acompañamiento Integral al sector de la población al que nos hemos venido refiriendo, aprovecho su expedición para utilizar estudios que ya habían sido adelantados, respecto de los predios que potencialmente podían ingresar al programa y por ello dichos asentamientos fueron señalados y determinados puntualmente. Así las cosas, no es aplicable el decreto 227 de 2015 a la situación del predio Vereditas al momento de su expedición, independientemente del hecho cierto de que dicho predio fue ocupado desde el año 2012, no se tenían los estudios adelantados o si se tenían no fueron presentados para ser atendidos por las autoridades competentes para determinar la viabilidad de ingreso al programa, que nacía normativamente, del segmento población que ocupaba el predio Vereditas.

No obstante, existe un mecanismo ágil, legalmente viable y estructuralmente ágil para priorizar una solución al caso concreto del predio Vereditas y es la expedición de un nuevo Decreto de la Alcaldía de Bogotá, mediante el cual se Modifique y Adicione el artículo 7° del Decreto 227 de 2015, Proyectos Priorizados para atender de manera pronta y en atención a la imperiosa necesidad de su restitución para la construcción de la ALO, según lo manifiesta la Dirección de Predios del IDU.

Posición de la Secretaría Distrital de Movilidad frente a la solicitud de concepto.

Una vez recibida la solicitud del Instituto de Desarrollo Urbano, se procedió a oficiar a la Secretaría Distrital de Movilidad, mediante comunicación con radicado No. 2-2016-93103 del 18 de noviembre de 2016, atendiendo su condición de cabeza de sector.

Al respecto, mediante oficio radicado No. 1-2017-12658 del 1 de agosto de 2017, dicha Secretaría manifestó que “(…) Hecho el estudio de los antecedentes enunciados y teniendo en cuenta las reuniones sostenidas, mesas de trabajo con las Entidades interesadas (Secretarías Jurídica, Gobierno, Hábitat, Instituto de Desarrollo Urbano- IDU y Caja de Vivienda Popular), la Secretaría Distrital de Movilidad frente a los interrogantes sobre la aplicabilidad o no del Decreto 227 de 2015 considera que esta norma no le es aplicable al caso del predio Vereditas por cuanto las circunstancias fácticas y jurídicas que rodearon la expedición de la norma no son las mismas frente a que nos encontramos en este predio.

El artículo 3 del Decreto 227 de 2015 señala:

“Artículo 3°-. Exclusiones del Programa. No serán objeto de atención por el programa contemplado en el presente Decreto, las familias que presenten alguna de las siguientes condiciones:

1. Haber ejercido la ocupación quieta, pacífica e ininterrumpida durante un periodo inferior a cinco (5) años, contados a partir de la fecha de expedición del presente decreto.

2. Quienes cumplan los requisitos para la aplicación de la Ley 1001 de 2005.

3. Quienes ocupen predios con fines diferentes a vivienda.

4. Quienes sean propietarios o poseedores de algún bien inmueble en el territorio nacional, excepto que este haga parte de los señalados en las Leyes 387 de 1997 y 1448 de 2011 y decretos reglamentarios, o inmuebles ubicados en el área objeto de recuperación.

5. Haber hecho parte de proyectos en los que la Administración Distrital haya intervenido con políticas distritales y/o nacionales de vivienda.

6. Quienes hayan obtenido la ocupación por fuerza o violencia en cualquier tiempo.

Parágrafo. En el Marco Técnico que apruebe la Subcomisión, se determinarán social y técnicamente los eventos en los cuales a pesar de estar en alguna de las exclusiones señaladas en el presente artículo, puedan plantearse estrategias y alternativas dentro del Programa de Mitigación del Impacto Social que incluyan, la atención prioritaria de las diferentes entidades que hacen parte del Programa, además de la relocalización transitoria y la promoción de soluciones habitacionales.

De acuerdo a este artículo, se excluye del programa de atención establecido en el Decreto 227 de 2015 numeral 1 las familias que hayan ejercido la ocupación quieta, pacifica e ininterrumpida durante un periodo inferior a 5 años contados a partir de la expedición del decreto, de esto se deduce que la ocupación debió empezar a darse antes del año 2010. En este orden de ideas, se colige que dicha condición no le es aplicable al predio Vereditas cuyas ocupaciones empezaron a darse en el año 2012, según información dada en las reuniones y mesas de trabajo con las diferentes Entidades, y también por la información proporcionada por el IDU quien puso en conocimiento de la Alcaldía Local de Kennedy la ocupación ilegal del predio mediante querella con radicado No. 2012-082-013-791-2 del 23 de octubre de 2012, concluyendo de esta manera que el Decreto 227 de 2015 no le aplica al caso del predio Vereditas.

En cuanto a la recomendación dada por el IDU de modificar y adicionar el artículo 7 del Decreto 227 de 2015, el cual priorizó los proyectos del Parque Ecológico Distrital de Montaña Entre Nubes, Ronda del Rio Bogotá “Palmitas”, el Predio Arboleda Santa Teresita y los predios que actualmente ocupa el Conjunto Hospitalario - Hospital San Juan de Dios - Instituto Materno Infantil en Liquidación, para dentro de este grupo de proyectos priorizados, con la modificación y adición que se haga del Decreto poder incluir en este grupo, las ocupaciones del predio Vereditas.

La Secretaría Distrital de Movilidad no comparte esta recomendación por cuanto esos estudios no se le hicieron y no le son aplicables al predio Vereditas como ya se ha mencionado a lo largo de este concepto, el Decreto 227 de 2015 se basó en estudios técnicos adelantados respecto de los predios determinados y que se encuentran señalados en el artículo 7 de la norma ibídem, que crearon la necesidad de expedición de la norma, estudios que como se mencionó permitieron establecer unos criterios para poder focalizar a la población beneficiaria.

El modificar el artículo 7 de decreto 227 de 2015, para incluir el predio Vereditas, significaría cambiar también cambiar el artículo 3, el cual nos habla de los criterios de exclusión del programa contemplado en norma, en especial frente al tema del tiempo de la ocupación y desde cuándo comenzó a ejercerse, por cuanto el caso de Vereditas no cumple con la condición de haberse ejercido la ocupación quieta, pacifica e ininterrumpida durante un periodo superior a 5 años contados a partir de la expedición del decreto (2015), es decir la ocupación empezó a darse antes del año 2010 y como se (sic) bien explicó anteriormente la ocupación del predio Vereditas comenzó en el año 2012.

Con lo expuesto anteriormente si se modifica el artículo 3 del Decreto 227 de 2015 reduciendo el tiempo de ocupación, la Administración incurriría en un riesgo muy grande por cuanto se abriría una puerta para que ocupantes ilegales se filtren y le exijan al gobierno distrital los beneficios contemplados en este Decreto”.

Caso concreto.

Expuestos los antecedentes del caso y la posición jurídica de la Secretaría Distrital de Movilidad y del Instituto de Desarrollo Urbano - IDU, esta Subsecretaría se permite realizar las siguientes precisiones:

De la aplicabilidad del Decreto Distrital 227 de 2015.

El Decreto Distrital 227 de 2015 “Por medio del cual se adopta el programa de Acompañamiento Integral para Mitigación del Impacto Social Derivado de las acciones de recuperación de bienes fiscales, uso público, espacio público u objeto de recuperación ecológica o preservación ambiental y se dictan otras disposiciones”, tiene por objeto adoptar un conjunto de estrategias y actividades interinstitucionales dirigidas a reinsertar al tejido social a la población ocupante de predios donde se adelanten acciones de recuperación de bienes fiscales, de uso público, espacio público o preservación ambiental.

Para lograr su objeto, el citado acto administrativo dispuso, entre otros, una serie de criterios de aplicación del programa, así como de exclusión al mismo. Frente a estos últimos, el artículo 3 dispuso lo siguiente:

“Artículo 3°-. Exclusiones del Programa. No serán objeto de atención por el programa contemplado en el presente Decreto, las familias que presenten alguna de las siguientes condiciones:

1. Haber ejercido la ocupación quieta, pacífica e ininterrumpida durante un periodo inferior a cinco (5) años, contados a partir de la fecha de expedición del presente decreto.

2. Quienes cumplan los requisitos para la aplicación de la Ley 1001 de 2005.

3. Quienes ocupen predios con fines diferentes a vivienda.

4. Quienes sean propietarios o poseedores de algún bien inmueble en el territorio nacional, excepto que este haga parte de los señalados en las Leyes 387 de 1997 y 1448 de 2011 y decretos reglamentarios, o inmuebles ubicados en el área objeto de recuperación.

5. Haber hecho parte de proyectos en los que la Administración Distrital haya intervenido con políticas distritales y/o nacionales de vivienda.

6. Quienes hayan obtenido la ocupación por fuerza o violencia en cualquier tiempo.

(…)”.

Lo anterior, significa que, para acceder al Programa de Acompañamiento Integral para Mitigación del Impacto Social derivado de las acciones de recuperación de bienes fiscales, uso público, espacio público u objeto de recuperación ecológica o preservación ambiental, no es suficiente haber llevado a cabo la ocupación de alguno de los bienes previstos en el acto administrativo, sino que es necesario que dicha ocupación se haya ejercido de manera quieta, pacífica e ininterrumpida en un periodo no inferior a 5 años, sin violencia, exclusivamente para el uso de vivienda y que no se haya sido beneficiario de ningún programa de vivienda. 

Ahora bien, frente a la eventual aplicación del Decreto Distrital 227 de 2015 al predio denominado Vereditas, este Despacho observa que la misma no resulta viable, como quiera que la ocupación de dicho predio se dio en el año 2012, según información suministrada por el IDU, circunstancia que, de plano, no hace posible la adecuación de la situación del predio a los criterios del Decreto en cita, concretamente, genera la exclusión del mismo en virtud del numeral 1° del artículo 3, que señala que no serán objeto de atención en el programa, las familias que hayan ejercido la ocupación quieta, pacífica e ininterrumpida durante un periodo inferior a cinco (5) años, contados a partir de la fecha de expedición del decreto.

En efecto, dado que la ocupación del predio Vereditas data del año 2012, y que el Programa de Acompañamiento Integral para Mitigación del Impacto Social derivado de las acciones de recuperación de bienes fiscales, uso público, espacio público u objeto de recuperación ecológica o preservación ambiental, se adoptó en el año 2015, a la fecha, la ocupación en ese predio suma alrededor de tres años, siendo esta una causal de exclusión que no hace viable la aplicación del Decreto Distrital 227 de 2015.

De la eventual modificación del Decreto Distrital 227 de 2015.

Ante la inaplicabilidad del Decreto Distrital 227 de 2015 al predio denominado Vereditas, el Instituto de Desarrollo Urbano sugirió estudiar la posibilidad de modificar el mismo para incluir el predio dentro de los proyectos priorizados por dicho acto administrativo.

En ese sentido, esta Secretaría encuentra que una eventual modificación del Decreto Distrital 227 de 2015 es viable, en tanto, este es un acto administrativo que por su naturaleza es susceptible de modificación, aclaración, corrección o derogatoria, siempre y cuando sea efectuada por la misma autoridad que lo expidió, en este caso, el Alcalde Mayor de Bogotá D.C.

No obstante, se resalta que la expedición de los actos administrativos, a más de cumplir con los trámites de legalidad, debe atender criterios de conveniencia. En ese sentido, este Despacho comparte la posición expuesta por la Secretaría Distrital de Movilidad, que respecto a una eventual modificación del Decreto Distrital 227 de 2015, llamó la atención sobre el riesgo que esta implicaría.

En efecto, en la medida que el Decreto Distrital 227 de 2015, previó un periodo mínimo de ocupación y dispuso unos proyectos objeto de priorización para incluir a la población en el programa, la inclusión del predio Vereditas mediante la modificación del término mínimo de ocupación, cambia ostensiblemente las condiciones inicialmente previstas para los demás proyectos, circunstancia que, eventualmente, implicaría que personas que actualmente no tienen vocación para ser beneficiarias del programa, puedan verse favorecidas.

Así las cosas, se concluye que, para el caso concreto, no es pertinente la modificación del Decreto Distrital 227 de 2015, razón por la cual, ante la necesidad de adoptar un programa de mitigación de los efectos derivados de la recuperación del predio Vereditas, se debe expedir un nuevo acto administrativo.

De los requisitos para la expedición de un acto administrativo para el caso Vereditas y similares.

El artículo 5 del Decreto Distrital 227 de 2015, modificó los artículos 34 y 35 del Decreto Distrital 546 de 2007^[1], en relación con las funciones y conformación de la Comisión Intersectorial para la Gestión Habitacional y el Mejoramiento Integral de los Asentamientos Humanos del Distrito Capital y, la creación de la Subcomisión Intersectorial para la mitigación del impacto social derivado de acciones de recuperación de Bienes Fiscales, de Uso Público, de Espacio Público u Objeto de Recuperación Ecológica o Preservación Ambiental, instancia encargada de articular y orientar la gestión de la Administración Distrital para garantizar la atención integral de la población objeto de procesos de desalojo por ocupación.

Al respecto, observa esta Secretaría que, si bien, se reitera, el Decreto Distrital 227 de 2015 no es aplicable al caso concreto del predio Vereditas, el mismo se encuentra vigente y contiene lineamientos que le son aplicables, es decir que para la expedición de un acto administrativo que regule específicamente las condiciones de dicho predio, deben atenderse las disposiciones generales previstas por el citado Decreto.

En ese sentido, se hace necesario que dentro del trámite previo de expedición del acto administrativo dirigido a los programas de mitigación de los efectos derivados de la restitución del predio Vereditas o similares, se acuda a la instancia que por su naturaleza es la competente para determinar la viabilidad de los programas de mitigación por recuperación de, entre otros, bienes fiscales como es el caso del predio Vereditas, es decir, se lleve el caso a la Subcomisión Intersectorial para la mitigación del Impacto Social derivado de las acciones de recuperación de Bienes Fiscales, Uso Público, Espacio Público u Objeto de Recuperación Ecológica o Preservación Ambiental.

Lo anterior, se insiste, a partir de la naturaleza de dicha Subcomisión, creada específicamente por el Decreto Distrital 227 de 2015, para “(...) decidir sobre las solicitudes presentadas por la Secretaría Técnica de la Subcomisión, que tengan por objeto la inclusión en el Programa de Acompañamiento para Mitigación del Impacto Social Derivado de acciones de recuperación de Bienes Fiscales, Uso Público, Espacio Público u Objeto de Recuperación Ecológica o Preservación Ambiental”^[2].

Así las cosas, dado que en el orden distrital existe una instancia cuyo objeto es, precisamente, resolver lo concerniente a la recuperación de bienes fiscales, de uso público, espacio público o preservación ambiental y la mitigación de sus efectos, siendo indispensable que la misma tenga conocimiento y se pronuncie frente a cualquier iniciativa sobre la materia.

Al respecto, quedamos atentos a brindar el soporte pertinente en caso de que se resuelva expedir un acto administrativo específico para el predio Vereditas, caso en el cual, el mismo deberá ser remitido con el lleno de los requisitos fijados en el Decreto Distrital 654 de 2011 y en la Circular 016 de 2017 de esta entidad.

Por último, sea esta la oportunidad para llamar la atención de la Secretaría Distrital de Movilidad en cuanto al cumplimiento perentorio de los términos para pronunciarse en relación con las peticiones a ella presentadas.

Atentamente,

WILLIAM ANTONIO BURGOS DURANGO

Subsecretario Jurídico Distrital

ANA LUCY CASTRO CASTRO

Directora Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos

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