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Sentencia C-084/19 Referencia: Expediente D-12537 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 364 de la Ley
1819 de 2016, “[p]or medio de la cual se
adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la
lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones” Demandante: Juan Pablo Cárdenas Mejía Magistrada Ponente: DIANA FAJARDO RIVERA Bogotá D.C.,
veintisiete (27) de febrero de dos mil diecinueve (2019). La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
Constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio
de la acción pública prevista en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución
Política, Juan Pablo Cárdenas Mejía
(Expediente D-12537) y María Angélica Nieto Amaya y otros (Expediente D-12547) demandaron la inconstitucionalidad
del artículo 364 de la Ley 1819
de 2016, “[p]or medio de la cual se
adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la
lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones. Mediante
Auto del 8
de febrero de 2018, el Despacho admitió el cargo por violación al principio de
consecutividad en el trámite legislativo, formulada en la demanda contenida en
el Expediente D-12537, e inadmitió los demás cargos planteados, tanto en esta
como en la demanda contenida en el Expediente D-12547. Dado que los actores no
subsanaron dentro del término concedido, a través del Auto de 27 de febrero de
2018, se dispuso el rechazo de los cargos inadmitidos. En la misma providencia anterior, el Despacho ordenó la fijación en lista
de la norma acusada, corrió traslado al Procurador General de la Nación y comunicó el inicio
del proceso al Presidente del Congreso, así como a los Ministros del Interior y de Justicia y del Derecho y a la Defensoría del Pueblo. De igual forma,
con el objeto de que emitieran concepto técnico, conforme a lo previsto en el
artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, invitó a participar a las facultades
de Derecho de las universidades del Norte, Libre y Nacional de Colombia, del
Cauca y de Antioquia. Con los mismos fines, convocó a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, al Centro de
Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición de la Cámara de Comercio de
Cali, y a los Centros de Conciliación y Arbitraje de las Cámaras de Comercio de
Barranquilla, Bogotá y Medellín. Mediante Auto del 2 de marzo de 2018, el Despacho ordenó
suspender los términos dentro de la presente actuación, en aplicación del
artículo 1º del Decreto Ley 889 de 2017 y, posteriormente, mediante Auto del 4
de julio de 2018, la Sala Plena dispuso su levantamiento. De esta forma, cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el
Decreto Ley 2067 de 1991, procede este Tribunal a resolver sobre la demanda de
la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación
se transcribe la norma acusada: “LEY 1819 DE 2016 (diciembre 29) Diario Oficial No. 50.101 de 29 de diciembre de 2016 Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria
estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la
elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (…) ARTÍCULO 364. CONTRIBUCIÓN ESPECIAL PARA LAUDOS
ARBITRALES DE CONTENIDO ECONÓMICO. Créase la contribución especial para laudos
arbitrales de contenido económico a cargo de la persona natural o jurídica o el
patrimonio autónomo a cuyo favor se ordene el pago de valor superior a setenta
y tres (73) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Estos recursos se
destinarán a la financiación del Sector Justicia y de la Rama Judicial. Serán sujetos activos de la contribución especial el
Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración
Judicial, o quien haga sus veces, con destino al Fondo para la Modernización,
Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia. La contribución especial se causa cuando se haga el
pago voluntario o por ejecución forzosa del correspondiente laudo. La base gravable de la contribución especial será el
valor total de los pagos ordenados en el correspondiente laudo, providencia o
sentencia condenatoria. La tarifa será el dos por ciento (2%). En todo caso, el
valor a pagar por concepto del impuesto no podrá exceder de mil (1.000)
salarios mínimos legales mensuales vigentes. El pagador o tesorero de la entidad pública o
particular deberá retener la contribución al momento de efectuar el pago del
monto ordenado en el laudo y lo consignará dentro de los tres (3) meses
siguientes a la fecha del pago, a favor del Consejo Superior de la Judicatura,
Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. PARÁGRAFO. El Consejo Superior de la Judicatura al
momento de elaborar el proyecto de presupuesto anual consultará previamente a
las Salas de Gobierno de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de
Justicia y del Consejo de Estado a fin de asignar las partidas recaudadas por
esta contribución de acuerdo con las necesidades de las jurisdicciones que
ellas representan”. III. LA
DEMANDA El actor
considera que la disposición impugnada contraviene los principios de
consecutividad e identidad flexible, aplicables al trámite y aprobación de los
proyectos de ley (Arts. 157 y 160 de la C.P.). Luego de ilustrar el alcance de tales
normas en la jurisprudencia de la Corte, afirma que es obligatorio que las
iniciativas legislativas surtan todos los debates previstos en Constitución, lo
cual no impide la introducción de modificaciones, las cuales, sin embargo, no
pueden consistir en textos sobre temas autónomos, nuevos o separables al del
texto del proyecto. Enseguida, señala que el precepto demandado adolece de
vicios de procedimiento en su formación, porque fue introducido como artículo
nuevo en los informes de ponencia para los debates de las plenarias de la
Cámara de Representantes y el Senado de la República, sin que se hubiera contemplado
en el proyecto de ley ni en las ponencias para primer debate, así como tampoco
en las sesiones conjuntas de las comisiones. El
demandante argumenta que el proyecto de ley versaba sobre el IVA y los
impuestos a la renta, al consumo, a la gasolina y al carbono, el régimen
tributario especial de las entidades sin ánimo de lucro, el gravamen a los
movimientos financieros, la contribución parafiscal al combustible, los
incentivos tributarios para cerrar las brechas de desigualdad soecioeconómicas
en las -ZOMAC, el procedimiento tributario, la administración tributaria, la
omisión de activos o inclusión de pasivos inexistentes, los tributos
territoriales, las exenciones del tesoro nacional y la creación de una Comisión
Accidental de Compilación y Organización del Régimen Tributario. De esta forma,
argumenta que el artículo acusado no guarda relación con las materias de que
trataba el proyecto de ley, que en lo sustancial era una regulación sobre
impuestos y solo hacía referencia a una contribución para la gasolina. De otra
parte, añade que en el texto aprobado para primer debate en las comisiones constitucionales
de Senado y Cámara se modificaron los artículos 18 a 22 de la Contribución
Especial Arbitral creada por la Ley 1743 de 2013. Sin embargo, indica que esta
corresponde a una materia distinta a la contribución sobre laudos que se
impugna, pues el sujeto pasivo, la base gravable y el hecho generador son
distintos en cada caso. Además, precisa que el tributo creado en la Ley de 2013
está dirigido a gravar los centros de arbitraje, los árbitros y los secretarios
sobre los ingresos que perciben por su actividad. En cambio, indica que la
contribución que se censura grava el hecho de obtener a favor una condena a
través de un laudo arbitral. Por último,
el actor subraya que las actas de comisiones conjuntas reunidas el 5 y 6 de
diciembre de 2016 dan cuenta de las proposiciones dejadas como constancias de los
congresistas Hernando José Padauí Álvarez y Germán Hoyos, en el sentido de
crear una contribución para laudos. No obstante, a su juicio, tales constancias
no cumplen con los principios de consecutividad e identidad flexible, “pues lo que se requiere es que el tema haya
sido debatido por la Comisión, lo que no ocurrió en este caso”. Al
respecto, cita la Sentencia C-726 de 2015, en la cual, resalta, la Corte estimó
que no era suficiente “para cumplir el
principio de consecutividad que en las Comisiones se haya dejado una constancia
sobre una proposición que no fue objeto de debate y aprobación. Por
consiguiente, la constancia a la que se ha hecho referencia no demuestra que se
haya cumplido el principio de consecutividad”. Por lo
expuesto, solicita a la Corte la declaratoria de inexequibilidad de la
disposición demandada. IV. SÍNTESIS DE LAS INTERVENCIONES Allegaron intervenciones dentro del presente proceso el Ministerio del
Interior, las cámaras
de comercio de Medellín, Cali y Bogotá, la Universidad del Rosario, la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal y, en
escritos separados, los ciudadanos Juan Guillermo Mendoza Gómez y otros y
Mónica Inés Hernández Gómez. 4.1. Con excepción del
Ministerio del Interior, todos los intervinientes apoyan la tesis de la
impugnación. Indican que la contribución especial para laudos arbitrales de
contenido económico fue introducida de manera sorpresiva en las ponencias para
los debates en plenaria de Cámara y Senado, sin que se encontrara en el
proyecto de ley, en la exposición de motivos ni en las ponencias para primer
debate y, así mismo, sin que se hubiera discutido en las sesiones conjuntas de
las Comisiones. De igual forma, sostienen que no guarda relación con ninguno de
los temas contenidos en el proyecto de ley sometido a ambas cámaras y que es
distinta a la contribución especial arbitral. Afirman también que lo único que
al respecto se encuentra es la proposición presentada por dos congresistas, en
la cual se planteaba la creación de la contribución especial en reemplazo del
arancel judicial, pero que finalmente “quedó
en una mera constancia de los congresistas y no estuvo sujeto a discusión de
los demás parlamentarios”. Esta
perspectiva señala que, en todo caso, las citadas manifestaciones no bastan
para que se entiendan surtidos los principios de consecutividad e identidad
flexible y tampoco muestran que hubo una discusión adecuada sobre la conveniencia
y los impactos de la creación del citado tributo, conforme al principio
democrático y de representación popular, cuando se someten asuntos tributarios
a deliberación del Congreso. De igual manera, plantea que no son claras las
razones por las cuales fueron modificados los términos iniciales de la
proposición, la cual hacía referencia a una contribución especial para
sentencias judiciales y laudos arbitrales. En todo caso, sostiene que el
artículo demandado no guarda estrecha relación temática clara, específica,
estrecha, necesaria y evidente, con el contenido del título del proyecto de ley
ni con los temas sobre los que este trataba. En particular,
se indica que en la citada iniciativa no se estableció como objetivo la
creación de tributos para la financiación del Sector Judicial y de la Rama
Judicial y, menos aún, para gravar a la parte resarcida en juicio arbitral, a
quien simplemente se le reconocen sus derechos. 4.2. En oposición al anterior
punto de vista, el Ministerio del Interior afirma que desde el primer debate
del Proyecto de Ley se contempló en el artículo 105, que los gastos que no cumplan con los requisitos establecidos en el
Estatuto Tributario, para su deducción en el impuesto sobre la renta y
complementarios, generarán diferencias permanentes, entre los cuales se
encuentran las condenas provenientes de procesos arbitrales diferentes a las
laborales, con sujeción a lo previsto en el numeral 3 del Art. 107-1 del mismo Estatuto.
Posteriormente, señala, en la ponencia para segundo debate en Plenaria de la
Cámara de Representantes se incorporó la creación de la contribución especial
acusada y luego, la Comisión Tercera Constitucional Permanente y la Plenaria del
Senado de la República aprobaron, dentro del capítulo de disposiciones varias, una
contribución especial a cargo de los Centros de Arbitraje. De este modo, indica, “es evidente que la citada norma (sic) desde el primer debate fue puesta a consideración la posibilidad de una
contribución especial para los laudos arbitrales de contenido económico”. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Mediante escrito radicado en esta
Corporación en la oportunidad procesal correspondiente, el Procurador General
de la Nación presentó el concepto previsto en los artículos 242.2 y 278.5 de la
Constitución Política, mediante el cual solicita a la Corte declarar la exequibilidad
de la norma acusada. El Ministerio Público hace un
recuento de la jurisprudencia constitucional sobre los principios de
consecutividad, identidad flexible e instrumentalidad de las formas, así como
del trámite legislativo que siguió el Proyecto que se convirtió en la Ley ahora
demandada. A continuación, indica que ni en el
proyecto de ley ni en el informe para primer y tercer debate se incluyó ningún
tema relacionado con la contribución especial acusada. Sin embargo, afirma que
durante las deliberaciones en las sesiones conjuntas, el asunto de dicho
tributo fue incluido como parte del debate y, en razón de las múltiples
proposiciones presentadas y la complejidad del tema, las comisiones adoptaron
como mecanismo de racionalización la lectura de esta y de otras proposiciones,
y su inclusión como constancia para que fuera considerada –si era pertinente-, en
la ponencia para segundo debate, como efectivamente sucedió. El Procurador General plantea que la
constancia dejada por dos congresistas en la sesión conjunta entre comisiones
respecto de la contribución especial para laudos arbitrales y sentencias
condenatorias, en lugar de constituir un medio para eludir el debate o generar
algún vicio al trámite que se adelantaba, atendía a la realidad procedimental
del debate en relación con el Proyecto de Ley. De este modo, indica que el
considerable número de proposiciones (más de 500, según el Acta 05 de 2016), el
término faltante para la culminación del trámite, la responsabilidad en
relación con la incidencia que la aprobación de las propuestas tendría en la
ciudadanía y la manera en que se aprobó la introducción de constancias y
proposiciones (contando con la participación de los integrantes de las
Comisiones y con reglas aplicable para todos, según su mejor decisión), permite
concluir que el mecanismo adoptado precisamente tendía a garantizar las
condiciones para el debate y racionalizar el procedimiento legislativo. Así, señala que el asunto relativo a
la creación de la contribución demandada se incluyó en el debate, fue leído y
dejado a consideración de los congresistas, de modo que materialmente en sus
efectos, “la constancia podría ser
asimilable a su no aprobación”. No obstante, continua, la Célula
Legislativa pretendía evitar que la estimación de las propuestas fuera cerrada
en esa sesión y se detuvo a analizar la mejor forma de asegurar la observancia
del principio de consecutividad y la posibilidad la votación de la proposición
de quienes así lo quisieran. De esta forma, manifiesta estar en
desacuerdo con la demanda, pues considera que los objetivos del Proyecto de Ley
permitían incorporar la contribución especial creada en la norma acusada.
Estima que guarda univocidad temática con la esencia material del proyecto, en
la medida en que se trata de una reforma tributaria estructural que, entre sus
objetivos, contempló “elevar el recaudo a su nivel potencial”, es decir, “generar los mayores recursos posible que
permitan un desarrollo sostenible y armónico de la actividad pública y privada”.
El Procurador General concluye que
el artículo incorporado en la ponencia para segundo debate, relativo a la
contribución especial para pagos ordenados por medio de laudos arbitrales de
contenido económico, se refería a un asunto dejado a consideración en el primer
y tercer debate (sesiones conjuntas) en relación con el cual, ante la realidad
del procedimiento legislativo, los congresistas adoptaron un mecanismo que les
permitiera continuar sometiéndolo al análisis, y que además guarda estrecha
relación con el contenido del proyecto de ley inicialmente presentado. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL 6.1.
Competencia de la Corte 1. De conformidad con el artículo 242.3
de la C.P., las acciones públicas de inconstitucionalidad que se promuevan
contra las leyes por vicios de forma caducan en el término de un (1) año, el
cual empieza a contar a partir de la publicación del respectivo acto jurídico.
En el presente caso, el demandante plantea un cargo por vicios de forma contra
el artículo 364 de la Ley 1819 de 2016, la cual fue publicada en el Diario
Oficial N° 50.101 de 29 de diciembre de 2016. La acción se estima presentada en
término, pues la demanda fue radicada el 14 de diciembre de 2017, por lo cual no
había transcurrido el año a que hace mención la
citada disposición constitucional. En
consecuencia, considerado lo anterior y en virtud de lo dispuesto en
el artículo 241.4 de la C.P., la Corte es competente para conocer y decidir
definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, en
la medida en que el precepto impugnado hace parte de una Ley de la República,
en este caso, de la Ley 1819 de 2016. 6.2. Problema jurídico y estructura de la
decisión 2. En el artículo 364 de la Ley 1819
de 2016, mediante la cual se adoptó una “reforma
tributaria estructural”, el Legislador creó la contribución especial para
laudos arbitrales de contenido económico. El demandante afirma que esa disposición
se introdujo como artículo nuevo en los informes de ponencia para las sesiones plenarias
de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, sin que se hubiera
contemplado en el Proyecto de Ley ni en las ponencias para primer debate. De la
misma manera, estima que no guarda relación con los asuntos discutidos y
votados en las sesiones conjuntas de las comisiones. Como consecuencia,
sostiene que la norma contraviene los principios constitucionales de consecutividad
e identidad flexible, aplicables al trámite y aprobación de los proyectos de
Ley (Arts. 157 y 160 de la C.P.). La mayoría
de los intervinientes apoya la tesis de la impugnación y considera que no se
surtió primer debate sobre el artículo acusado y este tampoco tiene una
relación temática
clara, específica, estrecha, necesaria y evidente, con los temas del Proyecto
de Ley, que en lo sustancial era una regulación sobre impuestos. Así mismo, coincide
en lo esencial con el actor en que al proponerse la iniciativa destinada al
establecimiento de la contribución especial arbitral, cercana al tributo
acusado, no se
estableció que el objetivo era la creación de cargas públicas para la
financiación del Sector Justicia y de la Rama Judicial y, menos aún, para
gravar a la parte resarcida en un juicio arbitral. En contraste, el Ministerio
del Interior y el Procurador General de la Nación defienden la
constitucionalidad de la disposición impugnada. El
Ministerio del Interior considera que el precepto censurado respetó las reglas
constitucionales invocadas por el actor, debido a que la materia a la que se
refiere fue objeto de discusión desde el primer debate, a partir de
disposiciones como la de la contribución especial arbitral, a cargo de los centros
de arbitraje. Por su parte, el Ministerio Público estima que la norma impugnada
guarda
univocidad temática con la esencia material del proyecto, en la medida en que
se trata de una reforma tributaria estructural que, entre sus objetivos,
contempló “elevar el recaudo a su nivel
potencial”, es decir, “generar los
mayores recursos posible que permitan un desarrollo sostenible y armónico de la
actividad pública y privada”. 3. De acuerdo con
lo anterior, la Sala debe determinar si una norma que crea una contribución especial a cargo de
un grupo de usuarios de la justicia arbitral, introducida en segundo debate del
trámite legislativo, desconoce los principios de consecutividad e identidad
flexible, cuando la respectiva proposición formulada en primer debate, no ha
sido objeto de discusión y votación. Con el propósito de ilustrar los aspectos centrales
de la justificación del fallo, la Sala reiterará su jurisprudencia sobre (i) los principios constitucionales de
consecutividad e identidad flexible y (ii)
analizará la compatibilidad con estos del procedimiento que se siguió para el
establecimiento del artículo demandado. i. Los principios de consecutividad e identidad
flexible 4.
Los principios de consecutividad e
identidad flexible se inscriben en el marco del papel de los órganos políticos
y su carácter representativo y deliberativo en una democracia constitucional.
Así mismo, cobran una importancia notable, debido al poder de creación
normativa de nivel general que el propio sistema jurídico confiere a los
citados órganos. En tanto estándares de naturaleza procedimental, concurren
junto con otras reglas en la formación de la voluntad de las cámaras
legislativas, en orden a garantizar procesos deliberativos transparentes,
imparciales y reflexivos, que aseguran una legislación acorde con el principio de
representatividad y el respeto a las minorías[1]. 5. Así, el
artículo 157 de la Constitución establece la regla básica del trámite de los
proyectos de ley. Prevé que ningún proyecto
será ley sin (i) haber sido publicado
oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva, (ii) haber sido aprobado en primer
debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara, sin perjuicio
de los casos en los cuales el primer debate pueda surtirse en sesión conjunta
de las comisiones permanentes de ambas cámaras, conforme se prevea en el
Reglamento del Congreso, (iii) haber
sido aprobado en cada Cámara en segundo debate, y (iv) haber obtenido la sanción del Gobierno. Esta exigencia es
conocida como el principio de
consecutividad en el procedimiento de formación de la Ley. Estrechamente vinculado a la norma
anterior, el artículo 160 de la Carta consagra la posibilidad de que durante el
segundo debate cada Cámara introduzca a los proyectos de ley las
modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. En consecuencia,
al mismo tiempo que cada iniciativa debe ser aprobada en la respectiva comisión
y en la plenaria de cada Cámara, también se concede la potestad de introducir
en segundo debate modificaciones, adiciones o supresiones a los textos
aprobados en el primer debate, ya sea que este se haya surtido a través de
sesión conjunta de las comisiones o en la comisión constitucional permanente de
la cámara correspondiente[2].
Esta posibilidad de incorporar cambios a un proyecto de ley en una instancia
posterior al primer debate, leída a la luz del artículo 157 de la C.P., ha dado
lugar al denominado principio de identidad
flexible, en los términos en que se explicará en breve. 6.
El
principio de consecutividad implica una obligación con varias modalidades.
Comporta para las comisiones y las plenarias de las
cámaras legislativas el deber de estudiar y debatir todos los temas que hayan
sido puestos a su consideración. Se trata de una competencia y un deber
constitucional no susceptible de ser trasladado a otro órgano del Estado ni al
que tampoco pueden renunciar. Por lo tanto, la totalidad del articulado
propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido y votado por la comisión
constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso. En el mismo
sentido, las proposiciones que se planteen en el curso del debate deben ser
objeto de discusión y votación, salvo que el autor de la propuesta decida
retirarla antes de ser sometida a votación o a modificaciones (Art. 111 de la
Ley 5ª de 1992)[3]. 7.
La
jurisprudencia de este Tribunal ha
puntualizado que el principio de consecutividad se aplica a las proposiciones
modificatorias, aditivas o supresivas que se presenten en el curso de las
discusiones en las distintas instancias legislativas, “ya que éstas también deben ser consideradas, debatidas y votadas, a
menos que, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 5ª de
1992, su autor o gestor tome la firme decisión de retirarlas con anterioridad
al trámite de la votación o de su respectiva modificación”[4]. Además, las comisiones y las plenarias no
pueden, como se ha dicho, renunciar a su competencia y posponer la discusión
que debe llevarse a cabo en una precisa etapa del proceso legislativo, a un
debate posterior ni si quiera por razones de apremio o complejidad, ante la proximidad de la expiración del tiempo correspondiente[5]. 8. Conforme a lo
anterior, la jurisprudencia ha precisado que son obligaciones de las células
legislativas, en virtud del principio de consecutividad (i) estudiar y debatir todos los temas propuestos ante ellas
durante el trámite legislativo, (ii) no omitir el ejercicio de sus
competencias delegando el estudio y aprobación de un texto a otra instancia
legislativa para que allí se surta el debate, y (iii) debatir y aprobar o improbar el articulado propuesto para
primer o segundo debate, así como las proposiciones que lo modifiquen o
adicionen[6].
En general, si una irregularidad asociada a estas obligaciones ha tenido lugar,
se considera que el Legislador ha incurrido en un vicio de procedimiento por
elusión. Esta clase de vicio puede tener dos modalidades, una de carácter
formal y otra de naturaleza material. 9. La elusión se
dice formal cuando alguna de las células legislativas omite el debate o la
votación de la iniciativa legislativa o se trasladan estas etapas del trámite a
un momento posterior. A su vez, la elusión material ocurre en todos aquellos
supuestos en los cuales, pese a que se surte formalmente el debate y la
votación del proyecto de ley, las comisiones constitucionales permanentes o las
plenarias incumplen realmente su deber de manifestar su voluntad política en el
sentido de aprobar o negar una iniciativa[7].
10. Ahora bien, si el
alcance del principio de consecutividad se entiende a partir de una interpretación
textual del artículo 157 de la C.P., todas y cada una de las disposiciones de
un proyecto de ley deben haber sido discutidas a nivel de comisiones y
plenarias de las cámaras. En otros términos, el articulado del proyecto de ley
finalmente sancionado tendría que haber sido debatido de forma sucesiva en
tales células legislativas y, por ende, los textos aprobados en primer debate deberían
ser rígidamente los mismos votados en el último y convertidos en Ley de la
República. Esta interpretación, sin embargo, no solo resultaría extraña a un
escenario político deliberativo sino que sería contraria a la referida posibilidad
de introducir modificaciones al proyecto durante el segundo debate, posibilidad
expresamente prevista en el artículo 160 de la C.P. 11.
En
estas condiciones, la aparente tensión anterior ha sido resuelta mediante una
interpretación armónica de los artículos 157 y 160 de la C.P., a partir del concepto
de identidad flexible[8].
La Corte ha considerado, en sustancia, la necesidad de una mirada a la
consecutividad, desde la perspectiva que admite la posibilidad de incorporar
cambios a los proyectos de ley en el curso del trámite legislativo, lo cual se
resuelve en la obligación, no de que las específicas normas sean sometidas a
los cuatro debates (tratándose de leyes), sino de que la misma materia, tema o asunto sea sujeta
a los diferentes debates previstos en la Constitución. Esto se explica bien con
la noción de identidad flexible empleada en la jurisprudencia constitucional,
pues desde este punto de vista, lo que se exige es que las normas aprobadas en
segundo debate tengan una conexión o identidad aproximada con aquellas votadas
en el primero, dada su pertenencia común a una(s) misma materia(s) objeto de regulación.
12. Así, la
exigencia derivada del principio de identidad flexible, de que el proyecto de
ley se conserve sustancialmente a lo largo del trámite legislativo[9],
implica
que las modificaciones que en ejercicio de los principios de pluralismo y decisión
mayoritaria pueden hacerse al proyecto, no sean de tal impacto que terminen por
convertirlo en otro completamente distinto[10].
Se prohíbe la introducción de temas nuevos[11],
que no guarden relación con las
materias debatidas en instancias anteriores del trámite[12] o, en general, conexidad
material con el proyecto, con lo debatido y aprobado en las comisiones[13].
De otro modo, se ha señalado que los principios de consecutividad y de
identidad flexible se predican de los proyectos de ley o de su articulado considerado
en conjunto, no de los distintos artículos analizados de manera aislada[14].
En el mismo sentido, la Corte ha destacado que el principio
de identidad flexible implica identidad en el contenido material de las
disposiciones y no que se atengan al contenido de los proyectos y se abstengan
de considerar los distintos desarrollos de que tal contenido es susceptible. De
ser así, ha advertido que el manejo de los temas de las leyes a ese nivel de
especificidad imposibilitaría introducir regulaciones puntuales relacionadas
con ámbitos no previstos en los proyectos iniciales. Lo que exige la Carta, ha
aclarado la Sala, es que las distintas etapas del proceso legislativo se agoten
en relación con la materia sometida a regulación pero no en relación con cada
uno de los puntos susceptibles de abordar la materia[15]. 13.
La
relación material entre las modificaciones, adiciones y supresiones a un
proyecto de ley, impuesta por el principio de identidad flexible, debe ser
diferenciada del principio de unidad de materia, pese a la cercanía conceptual que
pueda propiciarse en el uso de ambas nociones. El principio de unidad de
materia persigue que los artículos que conforman la ley o el proyecto
correspondiente estén directamente relacionados con el tema general que les
provee cohesión. En cambio, el mandato de identidad relativa busca que los cambios
introducidos en las plenarias de las cámaras guarden relación con los diversos
temas o asuntos tratados y aprobados en primer debate. De esta forma, los dos mandatos
buscan garantizar el principio democrático y el régimen jurídico de formación
de las leyes diseñado por el Constituyente. Sin embargo, mientras que la unidad
de materia impide que en cualquier instancia legislativa se incorporen
contenidos normativos ajenos al sentido general de la iniciativa, incluso si se
ha insistido en ellos a través de los diversos debates, el principio de
identidad obliga a que las modificaciones o adiciones que surjan en plenarias
se refieran a los distintos asuntos o temas que se discutieron y votaron en
primer debate[16]. 14. Frente al
problema de los supuestos en los cuales las modificaciones o adiciones a los
proyectos de ley en segundo debate presentan una relación material con el
contenido general de la iniciativa aprobada en primer debate, la jurisprudencia
constitucional ha señalado que debe identificarse una conexidad clara y
específica[17],
estrecha[18],
necesaria y evidente[19].
Así mismo, ha planteado un conjunto de pautas orientadas a determinar los casos
de incorporación de temas nuevos de un proyecto de ley. En este sentido, ha
señalado: (i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo
puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente[20];
(ii) no es asunto nuevo la
adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el
proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente
debatido;[21] (iii)
la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto,
no de un artículo específico;[22]
(iv) no constituye asunto nuevo
un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula
original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema[23]. 15.
Ahora
bien, un problema relevante, frente al cual en el presente proceso se ha
generado el principal desacuerdo, tiene que ver con los supuestos en los cuales
una norma introducida en segundo debate, guarda alguna relación con una de las materias sobre las cuales se han
discutido y votado iniciativas en primer debate. No se trata de una relación general
con el Proyecto de Ley, a lo cual reconduciría el principio de unidad de
materia, sino de casos en que pueden identificarse ciertos aspectos comunes entre
la norma introducida y los temas alrededor de los cuales fueron discutidas y
votadas normas en primer debate. La pregunta que plantean estos eventos es si tales
coincidencias o, en otras palabras, cualquier cercanía temática entre la
proposición nueva y lo debatido y votado por las comisiones es suficiente para entender
satisfechos los principios de consecutividad e identidad flexible. 16.
A
la luz de la jurisprudencia constitucional, la respuesta a lo anterior ha consistido
en que se desconocen los referidos principios si, no obstante la norma novedosa
tiene proximidad temática con los asuntos discutidos y votados en primer
debate, implica en lo fundamental una materia autónoma e independiente
de aquellos[24]. El precepto
incorporado en plenarias no es totalmente extraño a los temas del proyecto de ley
conocidos en primer debate. Sin embargo, por sus características, en realidad plantea
un objeto material de regulación sustancialmente distinto, de tal manera que “su temática le brinda cierta autonomía hasta
el punto que podría plasmarse en un proyecto independiente”[25].
En consecuencia, la Corte ha considerado
que pese a que los temas alrededor de los cuales han girado las iniciativas en
primer debate han sido debidamente discutidos y votados, respecto de la norma
novedosa se produce una elusión material del debate, porque sobre la materia que
ella implica las comisiones constitucionales permanentes o las plenarias no han
cumplido el deber de manifestar su voluntad política en el sentido de aprobarla
o negarla[26]. Este
criterio puede apreciarse en varios pronunciamientos, particularmente en
materia tributaria. 16.1. En la Sentencia C-1113
de 2003[27],
la Sala Plena estudió una demanda contra el artículo 112 de la
Ley 788 de 2002, mediante la cual se expidieron normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial. La
disposición impugnada establecía la Cuenta Única Notarial, con el fin de
realizar el recaudo de los derechos que por todo concepto recibieran o
recaudaran los notarios del país, en desarrollo de las funciones asignadas por
las leyes y reglamentos que regulan el servicio notarial y de registro de
instrumentos públicos. Según el demandante, la norma no figuraba “en el proyecto inicialmente presentado al
Congreso, ni en la publicación previa al debate en la comisión respectiva, ni
en los primeros y segundos debates”. La
Corte encontró que el precepto no había sido discutido durante los primeros
tres debates, sino solamente en el cuarto, en plenaria de la Cámara de
Representantes, y luego había resultado aprobado en el informe de conciliación
por las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República. Advirtió
que la norma estaba relacionada con la materia tributaria de la Ley, por cuanto
regulaba un procedimiento a cargo de los notarios en relación con la
forma como deben depositarse los ingresos que por todo concepto reciban, que
surge, en razón de la función de responsable del recaudo de impuestos y
aportes. Sin embargo, sostuvo la Sala que la Cuenta Única Notarial
era un tema específico, autónomo y separable de los otros temas del proyecto de ley que concluyó
con la expedición de la Ley 788 de 2002, por lo cual debió ser objeto de debate
tanto por las comisiones constitucionales permanente como por las plenarias de
ambas cámaras. Como así no ocurrió, la Sala determinó que se habían vulnerado
los principios de consecutividad e identidad flexible y declaró inexequible la
norma demandada. 16.2. En
la Sentencia C-312 de 2004[28],
la Corte analizó la constitucionalidad
de varios apartados del artículo 44 de la Ley 795 de 2003, mediante la cual se
introdujeron algunas modificaciones al Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero. El artículo parcialmente atacado regulaba las facultades del Gobierno nacional para señalar
las condiciones generales y uniformes de las pólizas del seguro obligatorio de
accidentes de tránsito ‑SOAT‑, las tarifas máximas que pueden
cobrarse y el valor de la contribución parafiscal al Fondo de Solidaridad y
Garantía. Según la demanda, específicamente respecto de esta contribución, se
habían desconocido los principios de consecutividad e identidad flexible. El actor sostenía que en el texto originalmente presentado por el
Gobierno no se hacía referencia a dicha contribución, tampoco fue incluida en
la ponencia para primer debate ni objeto de discusión y votación en las
comisiones. Así mismo, indicaba que los parágrafos relativos al tributo habían
sido parte de una proposición aditiva presentada en la plenaria del Senado,
donde fueron aprobados, pero señalaba que no habían sido objeto de debate ni de
votación en la plenaria de la Cámara de Representantes. Además, según el demandante,
la disposición cuestionada establecía un gravamen de carácter parafiscal, con
destino a la financiación de uno de los subsistemas de seguridad social, “cuya
única relación con el seguro comentado [SOAT], es que la prima del mismo se
utilizó como base para la determinación del tributo”. Al analizar el cargo, la Corte advirtió que el texto inicial del
artículo controvertido, en general se ocupaba de ordenar al Gobierno la
fijación de las condiciones generales de las
pólizas del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito y las tarifas
máximas que podían cobrarse por ese concepto. En este sentido, indicó que el
texto final del artículo acusado, en cuanto incluyó la contribución al Fondo de
Solidaridad y Garantía y la manera de calcularla en el Seguro Obligatorio de
Accidentes de Tránsito, era una materia que “por sí misma tiene autonomía y relevancia jurídica que no hacen
indispensable su inclusión en las cláusulas que de suyo ha de contener el
contrato de seguro que se recoge en la póliza correspondiente. Tanto es así, que esta puede subsistir, sin
la inclusión de tal contribución y la manera de calcularla. Es decir, estas
últimas no pertenecen ni a la esencia ni a la naturaleza del contrato de
seguro. El establecimiento de esa contribución podría ser objeto de una norma
separada y autónoma”. De la misma manera, la
Sala consideró que la exoneración de la contribución a cualquier institución o
fondo de las primas del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito a la que
se refería el parágrafo 1º, era una excepción a la inclusión en las tarifas del
valor de la contribución al Fondo de Solidaridad y Garantía y a la manera de
calcularla, por lo cual, resultaba afectada por el mismo vicio. Subrayó que tal
excepción introducida en el parágrafo no podría tener existencia si lo que se
agregó a su texto por el Senado de la República no se hubiere incluido en la
norma aludida. De esta manera, concluyó que los contenidos normativos
introducidos sin haberse discutido ni votado por la Comisión Tercera de la
Cámara de Representantes, por la Plenaria de esa Corporación y la Comisión Tercera
del Senado, habían desconocido los principios de consecutividad e identidad flexible
y, como consecuencia, dispuso declararlos inexequibles. 16.3. En el mismo año, en la
Sentencia C-370 de 2004[29],
la Corte resolvió una demanda, entre otros, contra el artículo 3 de la Ley 818
de 2003, mediante la cual se dictaron diversas normas tributarias,
particularmente en materia del IVA y del impuesto a la renta. El demandante consideraba
que dichas disposiciones no habían sido “planteadas
de forma directa o indirecta, en los proyectos de Ley publicados por el
Congreso, ni para los primeros debates ni para las plenarias: «simplemente aparecieron en el texto final
del texto de la Ley aprobada por el Legislativo»”. La Sala Plena
encontró que la regla censurada había sido objeto de una proposición supresiva
en el debate surtido ante la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes,
la cual aprobó efectivamente su eliminación, y que posteriormente, resultó introducida
en la Plenaria de la misma Cámara. A continuación, advirtió que se refería a
una exención sobre la renta líquida gravable generada por el aprovechamiento de
nuevos cultivos de tardío rendimiento en ciertos productos. Por esta razón,
consideró que se trataba de un tema autónomo de “contenido jurídico propio”, por lo que al haber sido aprobada su
eliminación por la Comisión de la Cámara, su contenido temático no había sido
debatido ni aprobado en dicha célula legislativa y, por consiguiente, había
tenido lugar una elusión material del debate. Como resultado, procedió a
declarar su inexequibilidad. 16.4. Con posterioridad, en la
Sentencia C-726 de 2015[30],
la Corte analizó una demanda contra los artículos 69 y 70 de la Ley 1739
de 2014, mediante la cual se introdujeron varias modificaciones al Estatuto Tributario,
en especial destinadas a crear mecanismos de lucha contra la evasión fiscal.
Las disposiciones impugnadas establecían la contribución parafiscal a
combustible y sus elementos estructurales. A juicio del actor, tales preceptos habían
sido aprobados con desconocimiento de los principios de consecutividad e
identidad flexible debido a que no formaron parte del texto radicado por el Gobierno, ni estaban incluidos en la ponencia
para primer debate de las comisiones conjuntas, sino que fueron incorporadas
como artículos nuevos en segundo debate. La Corte consideró que le asistía
razón al actor. Indicó
que las normas censuradas habían sido introducidas en la Plenaria del Senado, pero
que no se habían discutido en primer debate de las comisiones conjuntas
constitucionales permanentes de Cámara y de Senado. De otra parte, planteó que
la Ley buscaba modificar rentas existentes y crear nuevos tributos para
controlar la evasión
fiscal y para la generación de ingresos suficientes para el
sostenimiento de gastos públicos. Por el contrario, indicó que el tema principal
del tributo acusado era financiar el Fondo de Estabilización de Precios
de los Combustibles (FEPC), para atenuar las fluctuaciones en los precios de
los mismos. En el mismo
sentido, señaló que el impuesto nacional a la gasolina, sobre cuya modificación
de sus elementos estructurales se había deliberado y
votado en primer debate, constituía un tributo autónomo y distinto de
la exacción demandada, de modo que “las modificaciones
al impuesto nacional a la gasolina de ninguna manera justificaban la creación
de un tributo nuevo y completamente diferente como es la contribución
parafiscal impugnada”. Por último, también consideró que si bien la
exposición de motivos del proyecto de ley daba cuenta de la disminución en las
rentas derivadas del petróleo debido a la baja de los precios internacionales,
tal argumento justificaba la consecución de ingresos presupuestales adicionales,
pero no la contribución acusada, pues en ningún momento se había hecho
referencia a la necesidad de su creación. Así, en el
presente caso, si bien es cierto, desde el punto de vista del sector económico
regulado y de las condiciones y el contexto que motivaron la reforma, la
detracción controvertida podía mantener cierta relación con las materias discutidas
y votadas en primer debate, la Sala consideró que se trataba de un tema nuevo o,
en otros términos, separable de aquellos. La Sentencia realizó un análisis orientado
a mostrar que la norma, pese a la eventual proximidad con los temas del
proyecto en el ámbito fiscal señalada por algunos intervinientes, en realidad
planteaba un objeto material de regulación sustancialmente distinto. Como
consecuencia, concluyó que se habían desconocido los principios de consecutividad
e identidad flexible y declaró inexequible las normas demandadas. 17.
En este orden de ideas, particularmente en
materia tributaria, la jurisprudencia constitucional ha mostrado que no
obstante existir alguna relación, si la modificación introducida en segundo
debate al proyecto de ley implica en realidad una materia autónoma,
independiente o separable respecto de los temas discutidos en primer debate,
hasta el punto que podría plasmarse en un proyecto independiente, en realidad
se ha eludido materialmente la deliberación[31].
Cuando una disposición novedosa comporta un tema nuevo, según la Corte, debe
haberse debatido y votado en su específico contenido. De no haber sido así, se
desconocen los principios de consecutividad e identidad flexible. El anterior
criterio se ha afianzado, como se ha señalado, en especial en materia
tributaria. En este ámbito del ordenamiento jurídico, la jurisprudencia
constitucional ha reconocido de forma pacífica y retirada la importancia del principio
democrático, en virtud del cual, la creación de las contribuciones públicas y
sus elementos estructurales solo puede estar en cabeza de los órganos de
representación popular. Esta concepción tiene fundamento en una de las primeras
garantías políticas, que luego adquiere fuerza normativa en la Carta Magna de
1215, según la cual, no pueden existir tributos sin representación[32]. De esta forma, en el marco del debate parlamentario, la máxima de la
representación política supone un conjunto de reglas procedimentales. Las
reglas procedimentales son condiciones esenciales en la formación libre de la
voluntad de las cámaras legislativas y constituyen una garantía del debate y de
procesos deliberativos transparentes, imparciales y reflexivos.
De ahí que en el ámbito tributario, en el cual se maximizan las exigencias del
principio democrático, los principios de consecutividad e identidad flexible
permitan la introducción, en segundo de debate, adiciones y supresiones a los
proyectos de Ley, solo si tales modificaciones no comportan una materia de
regulación separable, autónoma o independiente. 18.
Recapitulando lo indicado en esta sección, la
armonización de los principios de consecutividad e identidad flexible, en
materia tributaria, (i) implican que
los temas, asuntos o materias de un proyecto de ley sean aprobados en los
cuatro debates previstos en el artículo 157 de al C.P. o, en casos
extraordinarios, en la sesión conjunta de las comisiones permanentes de cada
Cámara y las sesiones plenarias de ambas células legislativas. (ii) En consecuencia, las modificaciones
incluidas en segundo debate a los proyectos de ley deben guardar una
relación sustantiva con las materias debatidas y aprobadas en primer debate. (iii) Correlativamente, si pese
a existir alguna relación, la nueva norma comporta una materia autónoma,
independiente o separable respecto de los temas discutidos en primer debate,
hasta el punto que podría plasmarse en un proyecto independiente, en realidad
se ha eludido la deliberación y la manifestación de la voluntad política sobre
la iniciativa. (iv) En estos casos, la regla nueva exige una específica deliberación
y votación sobre su contenido, de modo que si no se lleva a cabo, se vulneran los
principios de consecutividad e identidad flexible. ii. La
introducción del artículo 364
de la Ley 1819 de 2016 desconoció los principios de consecutividad e identidad
flexible 19. A juicio de
la Corte, la contribución especial para laudos arbitrales de contenido
económico, sancionada como artículo 364 de la Ley 1819 de 2016, fue incorporada
en segundo debate del trámite legislativo con desconocimiento de los principios
de consecutividad e identidad flexible. La Sala encuentra que les asiste razón
al demandante y a la gran mayoría de intervinientes. El artículo
discutido no fue objeto de deliberación y votación en primer debate y, si bien guarda
relación con los temas discutidos y votados en esa instancia legislativa, es una
materia de regulación autónoma y separable, sobre la cual no se ocuparon las
comisiones conjuntas de Senado y Cámara. A continuación, la Sala explicará los
fundamentos de esta conclusión, para lo cual, en primer lugar, mostrará que la
norma no fue considerada por las citadas células legislativas y, en segundo
lugar, explicará por qué el tributo acusado constituye un tema independiente de
los estudiados y votados en primer debate. 20. El 19 de octubre
de 2016, el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Hacienda, radicó
con mensaje de urgencia en la Cámara de Representantes el proyecto de ley, “por medio del cual se adopta una reforma
tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la
evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”. La
iniciativa fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 894 de 2016 y en sus
diversas partes se ocupaba del IVA y los impuestos a la renta, al consumo, a la
gasolina y al carbono, del régimen tributario especial de las entidades sin
ánimo de lucro, del gravamen a los movimientos financieros, de la contribución
parafiscal al combustible, de los incentivos tributarios para cerrar las
brechas de desigualdad soecioeconómicas en las -ZOMAC, del procedimiento
tributario, la administración tributaria, la omisión de activos o inclusión de
pasivos inexistentes, de los tributos territoriales, de las exenciones del
tesoro nacional y de la creación de una Comisión Accidental de Compilación, así
como de la Organización del Régimen Tributario. De este modo, en
los temas generales que estructuraron el Proyecto de Ley no había mención
alguna al tributo o contribución para laudos arbitrales de contenido económico.
Tampoco en las específicas disposiciones normativas propuestas ni en la
exposición de motivos se abordó una regulación asociada específicamente a dicha
materia. 21. Con miras a llevar a cabo las primeras deliberaciones,
se elaboraron los correspondientes informes de ponencia, con modificaciones y
ajustes al proyecto inicial, los cuales fueron publicados en las gacetas del
Congreso 1088 de 2016, 1091 de 2016, 1061 de 2016 Cámara y 1090 de 2016 (f.
139), 1092 de 2016 y 1093 de 2016 Senado. En estos informes no se propuso
discutir nada relativo a la contribución especial cuestionada. A la postre, en
razón del mensaje de urgencia, las comisiones terceras de Senado y Cámara
sesionaron conjuntamente y el 6 de diciembre de 2016 aprobaron un primer
articulado, publicado en las gacetas del Congreso de la República 1155 de 2016
Cámara y 1157 de 2016 Senado. En los textos
aprobados a comienzos de diciembre de 2016 tampoco se observa norma alguna
sobre la contribución especial para laudos arbitrales. De otra parte, en
desarrollo de las sesiones conjuntas de las comisiones y de la votación, dos congresistas
formularon sendas proposiciones que finalmente fueron dejadas como constancias,
de acuerdo con el Acta 05 del 6 de diciembre de 2016, publicada en la Gaceta
del Congreso No. 263 de 2017 (p. 46): Hace uso de la palabra el
Representante Alejandro Carlos Chacón Camargo: Presidente, le pido el
favor, si me dejan a mí para que no vuelva a pasar lo mismo, me deja coordinar
el debate. Entonces si me deja Presidente, le pongo un poco de instrucción al
tema. Primero. ¿Existe, doctora
Elizabeth, Secretaria de la Comisión y Secretario, proposiciones que
hayan sido avaladas por el Gobierno? Hace uso de la palabra la
señora Secretaria, doctora Elizabeth Martínez Barrera: Sí, señor Ponente. Hace uso de la palabra el
Representante Alejandro Carlos Chacón Camargo: ¿Cuáles Secretaria tienen
aval del Gobierno? Me dicen que ninguna está
avalada por el Gobierno. Entonces continúo. Proposiciones: Empiezo con la primera, mía,
como constancia, pero quiero dejarlo y quiero comentarlo. La
justicia requiere una forma de financiación que genere una base presupuestal.
Nosotros queremos proponer que se cree una contribución especial para laudos
arbitrales y sentencias condenatorias, verificando y pudiendo reemplazarlo con
lo que llamamos el arancel judicial, que fui uno de los Coordinadores y
Ponentes. Quiero dejarlo como constancia y lo leí, salió la primera. El Senador Hoyos, quiere
hablar sobre lo mismo. Hace uso de la palabra el
señor Presidente, Hernando José Padauí Álvarez: Tiene la palabra el
Senador Germán Hoyos. Hace uso de la palabra el
honorable Representante Germán Darío Hoyos: Gracias señor Presidente. Sobre
ese mismo tema Presidente, en el Senado de la República también
habíamos radicado una proposición en ese mismo sentido, en la cual se crea una
contribución especial para laudos arbitrales y sentencias condenatorias de
contenido económico. Esto era lo que antes se llamaba el arancel judicial y
como hay una coincidencia muy especial y creo que es por la cercanía que
tenemos acá con el Coordinador de Ponentes de Cámara, quiero decirle que los
Senadores también habíamos radicado una en ese mismo sentido y también la
dejamos como constancia para que en la ponencia, para segundo debate la
evaluemos. Está firmada por los Senadores. Muchas gracias, señor
Presidente. 22. Posteriormente, el Proyecto de Ley pasó a la plenaria
de la Cámara de Representantes para recibir segundo debate. En este contexto,
sobre la base de la proposición anterior, en el respectivo informe de ponencia,
publicado en la Gaceta del Congreso 1158 del 19 de diciembre de 2016, se
propuso la creación de la contribución especial demandada, en los siguientes
términos: III)
PROPOSICIONES DEJADAS COMO CONSTANCIA DURANTE EL PRIMER DEBATE Las siguientes
proposiciones fueron dejadas como constancia en el primer debate, a solicitud
de los Honorables Congresistas que las radicaron. A continuación se presenta un
resumen agrupándolas por los principales temas de la reforma tributaria: 14.
Disposiciones varias: -Adicionar
un artículo nuevo para crear una contribución especial para laudos arbitrales y
sentencias condenatorias de contenido económico (H.S. Germán Darío Hoyos). C. REUNIONES DE PONENTES Y
COORDINADORES. Los ponentes y coordinadores nos
reunimos con el equipo técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y con
el de la DIAN los días 12, 13, 14, 15, 16 y 19 de diciembre de 2016, con el fin
de preparar la presente ponencia y en específico, para estudiar cada una de las
proposiciones que fueron dejadas como constancia por los Honorables
Congresistas durante el primer debate. A continuación se presenta una síntesis
de los principales temas abordados, de acuerdo con las proposiciones radicadas.
8.
Disposiciones varias: Se revisa en detalle la proposición
sobre la contribución para laudos arbitrales, y se encontró que esta es viable
en la medida en que tiene una base para no afectar los pleitos o sentencias de
bajo monto. Los ponentes consideran que no se trata de una limitación al acceso
a la justicia o una violación al principio de gratuidad de la justicia, pues el
gravamen solo se causa cuando prosperan las pretensiones. En ese sentido, la
justicia conserva su carácter gratuito y puede ser plenamente accesible. Por
otra parte, no se gravan las sentencias de tutela, las laborales y de familia,
por lo cual se salvaguardan las decisiones judiciales que se pronuncian sobre
asuntos de protección constitucional. (…) III.
JUSTIFICACIÓN AL PLIEGO DE MODIFICACIONES Y RECAUDO En el curso de las
reuniones celebradas por los ponentes y los coordinadores con el Ministro de
Hacienda y Crédito Público y el Director de la DIAN para preparar la presente
ponencia, se encontró que se requiere complementar el articulado aprobado en el
primer debate. Con este fin, se somete a consideración de las Plenarias las
siguientes modificaciones al texto del proyecto de ley aprobado en primer
debate, con fundamento en las justificaciones que se exponen a continuación
frente a cada artículo objeto de modificación. (…) ARTÍCULO NUEVO Se propone incluir un
artículo nuevo que establezca todos los elementos de la contribución especial
para pagos ordenados por medio de laudos arbitrales de contenido económico para
garantizar recursos para la financiación del Sector Justicia y de la Rama
Judicial. TEXTO
PROPUESTO PARA SEGUNDO DEBATE ANTE LA PLENARIA DE LA HONORABLE CÁMARA DE
REPRESENTANTES PROYECTO DE LEY 178 DE 2016 CÁMARA Y 163 DE 2016 SENADO “Por
medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen
los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan
otras disposiciones” El Congreso de Colombia DECRETA (…)
ARTÍCULO
NUEVO. CONTRIBUCIÓN ESPECIAL PARA LAUDOS ARBITRALES DE CONTENIDO ECONÓMICO.
Créase la contribución especial para laudos arbitrales de contenido económico a
cargo de la persona natural o jurídica o el patrimonio autónomo a cuyo favor se
ordene el pago de valor superior a setenta y tres (73) salarios mínimos legales
mensuales vigentes. Estos recursos se destinarán a la financación del Sector
Jusiticia y de la Rama Judicial. Serán sujetos activos de la contribución
especial el Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de
Administración Judicial, o quien haga sus veces, con destino al Fondo para la
Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia. La
contribución especial se causa cuando se haga el pago voluntario o por
ejecución forzosa del correspondiente laudo. La base gravable de la
contribución especial será el valor total de los pagos ordenados en el
correspondiente laudo, providencia o sentencia condenatoria. La tarifa será el
dos por ciento (2%) En
todo caso, el valor a pagar por concepto del impuesto no podrá exceder de mil
(1000) salarios mínimos legales mensuales vigentes. El pagador o tesorero de la
entidad pública o particular deberá retener la contribución al momento de
efectuar el pago del monto ordenado en el laudo y lo consignará dentro de los
tres (3) meses siguientes a la fecha del pago, a favor del Consejo Superior de
la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. PARÁGRAFO. El
Consejo Superior de la Judicatura al momento de elaborar el proyecto de
presupuesto anual consultará previamente a las Salas de Gobierno de la Corte
Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado a fin
de asignar las partidas recaudadas por esta contribución de acuerdo con las
necesidades de las jurisdicciones que ellas representan. 23. Sometido a debate y votación, el tributo sobre laudos
de contenido económico fue aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes
el 20 de diciembre de 2016, conforme puede observarse en la Gaceta del Congreso
1179 de 2016. 24. Por su parte, en el informe ponencia para debate en
la Plenaria del Senado de la República, también fue incluido un artículo sobre
la contribución especial para laudos arbitrales, según consta en la Gaceta del
Congreso 1158 de 2016: III)
PROPOSICIONES DEJADAS COMO CONSTANCIA DURANTE EL PRIMER DEBATE Las siguientes
proposiciones fueron dejadas como constancia en el primer debate, a solicitud
de los Honorables Congresistas que las radicaron. A continuación se presenta un
resumen agrupándolas por los principales temas de la reforma tributaria: 14.
Disposiciones varias: Adicionar
un artículo nuevo para crear una contribución -especial para laudos arbitrales
y sentencias condenatorias de contenido económico (H.S. Germán Darío Hoyos). Modificar
el artículo 135 de la Ley 6 de 1992 sobre el aporte especial para la
administración de justicia; modificar el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006
sobre la contribución de los contratos con entidades estatales o públicas;
crear una contribución especial para laudos arbitrales y sentencias
condenatorias de contenido económico; modificar el artículo 7 de la Ley 11 de
1987 sobre impuestos para el Fondo de Modernización, Descongestión y Bienestar
de la Administración de la Justicia (H.R. Sara Elena Piedrahita Lyons y otros). III.
JUSTIFICACIÓN AL PLIEGO DE MODIFICACIONES Y RECAUDO En el curso de las
reuniones celebradas por los ponentes y los coordinadores con el Ministro de
Hacienda y Crédito Público y el Director de la DIAN para preparar la presente
ponencia, se encontró que se requiere complementar el articulado aprobado en el
primer debate. Con este fin, se somete a consideración de las Plenarias las
siguientes modificaciones al texto del proyecto de ley aprobado en primer
debate, con fundamento en las justificaciones que se exponen a continuación
frente a cada artículo objeto de modificación. ARTÍCULO
NUEVO Se propone incluir un artículo nuevo que establezca todos los elementos
de la contribución especial para pagos ordenados por medio de laudos arbitrales
de contenido económico para garantizar recursos para la financiación del Sector
Justicia y de la Rama Judicial. TEXTO
PROPUESTO PARA CUARTO DEBATE ANTE LA PLENARIA DEL HONORABLE SENADO DE LA
REPÚBLICA PROYECTO DE LEY 178 DE 2016 CÁMARA Y 163 DE 2016 SENADO ARTÍCULO
NUEVO. CONTRIBUCIÓN ESPECIAL PARA LAUDOS ARBITRALES DE CONTENIDO ECONÓMICO.
Créase la contribución especial para laudos arbitrales de contenido económico a
cargo de la persona natural o jurídica o el patrimonio autónomo a cuyo favor se
ordene el pago de valor superior a setenta y tres (73) salarios mínimos legales
mensuales vigentes. Estos recursos se destinarán a la financiación del Sector Justicia
y de la Rama Judicial. Serán sujetos activos de la contribución especial el
Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración
Judicial, o quien haga sus veces, con destino al Fondo para la Modernización,
Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia. La contribución
especial se causa cuando se haga el pago voluntario o por ejecución forzosa del
correspondiente laudo. La base gravable de la contribución especial será el valor
total de los pagos ordenados en el correspondiente laudo, providencia o
sentencia condenatoria. La tarifa será el dos por ciento (2%). En
todo caso, el valor a pagar por concepto del impuesto no podrá exceder de mil
(1000) salarios mínimos legales mensuales vigentes. El pagador o tesorero de la
entidad pública o particular deberá retener la contribución al momento de
efectuar el pago del monto ordenado en el laudo y lo consignará dentro de los
tres (3) meses siguientes a la fecha del pago, a favor del Consejo Superior de
la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. PARÁGRAFO.
El Consejo Superior de la Judicatura al momento de elaborar el proyecto de
presupuesto anual consultará previamente a las Salas de Gobierno de la Corte
Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado a fin
de asignar las partidas recaudadas por esta contribución de acuerdo con las
necesidades de las jurisdicciones que ellas representan. 25. El tributo sobre los laudos arbitrales de carácter
económico fue votado y aprobado por la Plenaria del Senado el 27 de diciembre
de 2016, como se observa en el Gaceta del Congreso 1174 de 2016. 26. Por último, dadas las discrepancias entre los textos
finalmente acogidos en las plenarias de las cámaras, el proyecto se sometió a
conciliación, el cual fue discutido y aprobado por la Plenaria de la Cámara de
Representantes el 28 de diciembre de 2016, como consta en la Gaceta del
Congreso 60 de 2017, y el mismo día, por la Plenaria del Senado de la República,
de acuerdo con la Gaceta del Congreso 41 de 2017. 27. En este orden de ideas, la Corte constata que, como lo señala el actor, el
artículo acusado fue introducido en los informes de ponencia para los debates
de las plenarias de la Cámara de Representantes y el Senado de la República,
sin que se hubiera contemplado en el proyecto de Ley ni en las sesiones
conjuntas de las comisiones. El Procurador
General de la Nación señala que sobre la contribución especial acusada se dejaron
unas constancias en primer debate, lo cual se traduce en que las comisiones
constitucionales permanentes se ocuparon de la regulación demandada. Conforme a
los apartes transcritos, la Sala Plena evidencia que, en efecto, la necesidad de creación de la contribución especial para laudos de contenido
económico fue mencionada en las deliberaciones de las sesiones conjuntas de las
comisiones de Senado y Cámara, a través de dos proposiciones que asumieron la
forma de constancias. No existe evidencia, sin embargo, de que estas
proposiciones hayan sido sometidas a debate y votación, como lo prescribe el artículo 157 de la Constitución. 28. El principio de consecutividad implica que las comisiones
y las plenarias de las cámaras legislativas tienen el deber de debatir y
expresar su voluntad política sobre todos los temas puestos a su consideración.
De esta forma, los artículos contenidos en la ponencia presentada, así como las
proposiciones que surjan han de ser sometidos a deliberación y votación, salvo
que el autor de la iniciativa decida retirarla antes de ser estudiada. Por esta
razón, la Sala Plena ha sostenido que una proposición dejada simplemente como constancia en primer
debate,
no satisface el principio de consecutividad, pues las materias respecto de las
cuales se exige continuidad deben haber sido debatidas y votadas en ambas instancias
legislativas (Art. 157 de la C.P.)[33]. 29.
En el presente asunto,
el artículo incorporado en la Plenaria de Senado y Cámara, sobre la
contribución especial para laudos arbitrales de contenido económico corresponde
a las constancias dejadas en desarrollo de las sesiones conjuntas de las
comisiones. No obstante, las respectivas proposiciones no fueron objeto de
deliberación ni tampoco de votación sino que quedaron reducidas a dos
constancias. Pese a la importancia que
estas tienen en la dinámica del trámite legislativo, es evidente que no
reemplazan ni pueden suplir de ninguna manera el debate parlamentario y el
lugar que este ocupa en los procedimientos democráticos (Art. 157 de la C.P.). 30.
Uno de los congresistas
que dejó la constancia sobre la necesidad de la contribución para los laudos de
contenido económico manifestó que el propósito de formular la proposición en
estos términos era proponer su “evaluación”
en segundo debate. Sin embargo, como se indicó en las consideraciones, cuando
se dejan de discutir y votar asuntos propuestos a fin de que sean debatidos en
una instancia legislativa posterior, las comisiones constitucionales
permanentes difieren indebidamente su competencia a la plenaria de las cámaras,
con lo cual eluden la materia y renuncian a la función encomendada por el
Constituyente de dar primer debate y votar los proyectos de ley. Las comisiones
de Senado y Cámara, en consecuencia, al recurrir al mecanismo de la constancia
con el objetivo de volver a discutir el tema en segundo debate, incumplieron su
obligación inmediata de someter a deliberación y votación en las propias sesiones
conjuntas la materia sobre la cual, consideraban, era necesario legislar, pues
así lo imponía el artículo 157 de la Constitución. 31.
El Procurador General argumenta, así mismo, que en razón de las múltiples
proposiciones presentadas y la complejidad del tema, las comisiones adoptaron
como mecanismo de racionalización del procedimiento legislativo la lectura de
las proposiciones y su inclusión como constancia para que fuera considerada –si
era pertinente-, en la ponencia para segundo debate, como efectivamente
sucedió. Por esta razón, plantea que la constancia dejada por dos congresistas
en la sesión conjunta entre comisiones respecto de la contribución especial
para laudos arbitrales y sentencias condenatorias, en lugar de constituir un
medio para eludir el debate o generar algún vicio al trámite que se adelantaba,
atendía a la realidad procedimental del debate en relación con el Proyecto de
Ley. La Corte no comparte el planteamiento del Ministerio Público. 32. Si bien es cierto fueron planteadas alrededor de quinientas proposiciones, el mecanismo de racionalización del trámite no consistió en dejarlas en su totalidad en forma de constancia. Como lo pone de manifiesto el informe de ponencia para segundo debate en Plenaria de la Cámara de Representantes, algunas de las proposiciones fueron acogidas por los coordinadores y ponentes en el texto de la ponencia para primer debate, publicada en la Gaceta del Congreso número 1088 el 5 de diciembre de 2016. Otras proposiciones en cambio, fueron discutidas y votadas durante el debate. Y, finalmente, hubo un grupo de proposiciones que fueron dejadas como constancia a solicitud de los congresistas que las radicaron[34]. Lo anterior significa que en desarrollo del primer debate se hicieron proposiciones que, conforme al artículo 157 de la Constitución., fueron sometidas a discusión y a votación. Lo propio pudo haberse realizado con la proposición relativa a la contribución para los laudos arbitrales de contenido económico, si se consideraba que eran conveniente introducir una regulación al respecto dentro del Proyecto de Ley que se estudiaba. El argumento que se examina resulta improcedente, además, porque al hilo de las subreglas explicadas, razones de apremio, tiempo o complejidad no justifican una excepción al deber que tienen las comisiones constitucionales permanentes de deliberar y votar los proyectos de ley. Por el contrario, si en estas circunstancias se intenta emplear las constancias para supuestamente mantener la consecutividad de la propuesta, en realidad la(s) comisión(es) eluden la materia y renuncian a la función encomendada por el Constituyente. De esta manera, es claro que el artículo demandado, que introdujo la
contribución especial para laudos arbitrales de contenido económico, no fue
sometido a deliberación y votación en primer debate. 33. Ahora bien, la Corte observa además que la carga fiscal demandada no
guarda un vínculo sustantivo con las materias debatidas y votadas en las
comisiones conjuntas de Senado y Cámara. Para empezar, el Proyecto original
presentado por el Gobierno Nacional se ocupaba del IVA y los impuestos a la
renta, al consumo, a la gasolina y al carbono, del régimen tributario especial
de las entidades sin ánimo de lucro, del gravamen a los movimientos
financieros, de la contribución parafiscal al combustible, de los incentivos
tributarios para cerrar las brechas de desigualdad soecioeconómicas en las
ZOMAC, del procedimiento tributario, de la administración tributaria, la
omisión de activos o inclusión de pasivos inexistentes, de los tributos
territoriales, de las exenciones del tesoro nacional y de la creación de una
Comisión Accidental de Compilación, así como de la Organización del Régimen
Tributario. En criterio de la Sala, ninguno de los temas anteriores se encuentra sustantivamente
vinculado con la contribución
especial para laudos arbitrales de contenido
económico, introducido en segundo debate. No se observa que esta última norma
constituya el desarrollo de uno de dichos temas o que se encuentre de alguna
otra forma ligada al modo en que tales asuntos pueden ser regulados. Si se
analiza con detenimiento, uno de los objetivos de la reforma tributaria de 2016
no consistió en los gravámenes a los usuarios de mecanismos alternativos de
solución de conflictos en general y mucho menos, de la justicia arbitral en
particular, o en reestablecer algo cercano o en alguna medida semejante al
arancel judicial. 34. Además, si bien la legislación de la que hace parte la norma demandada se
concibió y expidió como una reforma tributaria, esto en sí mismo no hace que la
contribución especial controvertida, dado su carácter de carga fiscal, mantenga
una relación de identidad con los ejes temáticos de dicha normatividad.
Precisamente, el Procurador General de la Nación afirma que existe “univocidad
temática con la esencia material del proyecto”, en tanto “se trata de un reforma tributaria
estructural que, entre sus objetivos, contempló «elevar el recaudo a su nivel
potencial», es decir, «generar los mayores recursos posible que permitan un
desarrollo sostenible y armónico de la actividad pública y privada». No se
puede, sin embargo, confundir la unidad de materia con la identidad relativa.
La identidad flexible es más estricta que la unidad de materia, según se mostró
en el fundamento jurídico 13, pese a que los dos principios buscan
garantizar el principio democrático y el régimen jurídico de formación de las
leyes diseñado por el Constituyente. El principio de unidad de materia
persigue que los artículos que conforman la ley o el proyecto correspondiente
estén relacionados con el tema general y abstracto que les provee cohesión. En
cambio, el mandato de identidad relativa busca que los cambios introducidos por
las plenarias de las cámaras guarden una relación sustantiva con los núcleos
temáticos o asuntos debatidos y aprobados en primer debate. Implica un
vínculo sustantivo entre los asuntos discutidos y votados en primer debate y
los cambios incorporados por las plenarias de las cámaras legislativas. Una
relación material de este tipo entre el Proyecto de Ley original, del que se
ocuparon las comisiones en primer debate, y la contribución especial para
laudos arbitrales de contenido económico, no se observa, por las razones
indicadas. Pero, en especial, tampoco se aprecia un vínculo sustantivo entre el
tributo demandado y las materias discutidas en esa instancia legislativa,
producto de la ponencia para primer debate discutida por las comisiones
conjuntas, como lo sugiere el Ministerio del Interior. 35.
La citada Entidad considera que la materia a la que se refiere la
contribución especial para laudos de contenido económico sí fue objeto de
discusión desde el primer debate, a partir de normas como la que reformó la
contribución especial a cargo de los centros de arbitraje. Sobre este
planteamiento, debe observarse lo siguiente. En las ponencias para primer
debate en las comisiones conjuntas de Senado y Cámara, publicadas en
las gacetas del Congreso 1088 de 2016, Cámara, y 1090 de 2016 Senado, se
propusieron dos normas que no figuraban en el Proyecto de Ley radicado por el
Gobierno Nacional. Por un lado, una modificación a la contribución especial
arbitral creada por la Ley 1743 de 2013. Por el otro, un cambio al aporte
especial para la administración de justicia, establecido mediante el artículo
135 de la Ley 6 de 1992. Ambas normas fueron discutidas y aprobadas en
comisiones conjuntas, cursaron todo el trámite legislativo y fueron sancionadas
en los artículos 364 y 363 de la Ley 1819 de 2016. 36. La contribución especial
arbitral, conforme se incorporó en el informe de ponencia y finalmente se
aprobó, se causa a favor del Consejo Superior de la Judicatura, Dirección
Ejecutiva de Administración Judicial, o quien haga sus veces, con destino a la
financiación del Sector Justicia y de la Rama Judicial. Se encuentra a cargo de
los Centros de Arbitraje, los árbitros y los secretarios y se genera cada vez
que sean pagados los gastos fijados en cada proceso y, en el caso de los
árbitros y secretarios, cuando se profiera el laudo que ponga fin al proceso.
Se gravan los ingresos recibidos por los Centros de Arbitraje, por concepto de
gastos de funcionamiento del tribunal arbitral respectivo, y los honorarios
efectivamente recibidos por árbitros y secretarios. Por su parte, el aporte
especial para la administración de justicia es un tributo especial, sobre los ingresos
brutos obtenidos por las notarías por concepto de todos los ingresos que
reciban, destinados a la financiación del Sector Justicia y de la Rama
Judicial. La contribución especial para laudos arbitrales de
contenido económico, demandada dentro del presente proceso, a su vez, es una
exacción a cargo de la persona natural o jurídica o el patrimonio autónomo a
cuyo favor se ordene en un laudo el pago de valor superior a setenta y tres
(73) salarios mínimos legales mensuales vigentes. El destino de estos recaudos
es la financiación del Sector Justicia y de la Rama Judicial y son sujetos
activos el Consejo Superior de la Judicatura, la Dirección Ejecutiva de
Administración Judicial, o quien haga sus veces. Se gravan a través de esta
carga los ingresos derivados de los pagos ordenados a quienes han resultado
favorecidos por un lado arbitral, en decisiones de estricto contenido
económico. 37. Pues bien, si se lleva a cabo un análisis, no sobre la
base del principio de unidad de materia sino de identidad flexible, es posible
advertir una relación entre la norma sobre la contribución para laudos
arbitrales de contenido económico, de un lado, y la contribución especial
arbitral y el aporte a la administración de justicia, del otro. En efecto, al
margen de que se trata de dos tipos de cargas fiscales con distinta estructura,
se puede identificar al menos un punto de encuentro representativo, pues en los
tres casos los dineros recaudados están destinados a la financiación del Sector
Justicia y de la Rama Judicial. En este sentido, en principio, desde un punto
de vista material, tales cargas parecieran converger en el propósito común del
Legislador, de buscar recursos para alimentar ese específico gasto de
funcionamiento del Estado. La Corte encuentra, sin embargo, que
la contribución especial para laudos arbitrales de contenido económico, en lo
fundamental planteaba en realidad una materia autónoma y distinta de
regulación, de modo que no puede entenderse debatido y votado en primer debate
por el hecho de haberse deliberado y aprobado la contribución especial arbitral
y el aporte especial para la administración de justicia. En criterio de la
Sala, dados los sujetos pasivos definidos, la contribución acusada tenía como
tema esencial la imposición de cargas fiscales en el acceso de los ciudadanos a
la administración de justicia, incluso si la norma discutida se refería a un mecanismo
alternativo y si la obligación de pagarla surgía con la expedición del laudo. En
otras palabras, mediante la norma impugnada, se adoptó una decisión legislativa
nueva en el plano fiscal, que impacta el ejercicio del derecho de acceso a la administración
de justicia, y que conforme a la Constitución, es una función pública que puede
ser ejercida por el Estado o, transitoriamente, por particulares. De esta manera, en el marco del trámite
legislativo, cuando se introdujo la norma en segundo debate, esta trajo consigo
un tema adicional a la búsqueda de ingresos para el sostenimiento del Sector
Justicia y de la Rama Judicial. La proposición de crear el tributo impugnado introdujo
en la discusión del proyecto de ley un problema no considerado antes, relativo
a si debía, o no, gravarse el acceso al servicio general de administración de
justicia. En este sentido, al amparo del principio democrático, el debate en juego
se extendió a una política fiscal distinta, no contenida ni siquiera en el
Proyecto de Ley, asociada a las cargas públicas en el ámbito de la administración
de justicia. Así, la citada materia era,
evidentemente, un tema autónomo e independiente de los discutidos en primer
debate y, en particular, del tema que subyace a la contribución especial arbitral
y el aporte especial a la administración de justicia, de modo que sobre aquél
se eludió materialmente el primer debate. Como se indicó en los fundamentos de
esta Sentencia, las modificaciones incluidas en segundo
debate a los proyectos de ley deben guardar un vínculo sustantivo con las
materias objeto de deliberación y votación en primer debate. En
consecuencia, si
pese a existir alguna relación, la nueva norma comporta una materia autónoma,
independiente o separable respecto de los temas discutidos en primer debate,
hasta el punto que podría plasmarse en un proyecto independiente, en realidad
se ha eludido la deliberación y la manifestación de la voluntad política sobre
la iniciativa. 38. La Corte,
por último, no visualiza relación alguna entre la contribución especial para
laudos arbitrales de contenido económico y la norma que, afirma el Ministerio
del Interior, se contempló desde el el primer debate del Proyecto de Ley, relativa
a que los gastos que no cumplan con los
requisitos establecidos en el Estatuto Tributario, para su deducción en el
impuesto sobre la renta y complementarios, generarán diferencias permanentes,
entre los cuales se encuentran las condenas provenientes de procesos arbitrales
diferentes a las laborales, con sujeción a lo previsto en el numeral 3 del Art.
107-1 del mismo Estatuto. Como resulta evidente, no obstante el
artículo 105 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 61 de la
Ley 1819 de 2016, hace mención a las condenas
derivadas de procesos arbitrales, como elemento relevante para el cálculo final
del impuesto sobre la renta y complementarios, precisamente se trata de una
norma emitida en el marco de las deducciones que reconoce el Legislador en la
fijación de la base gravable del tributo a la renta. Por el contrario, la norma
acusada establece una exacción completamente distinta, con las características
indicadas en el fundamento anterior que, por lo tanto, de ninguna manera guarda
relación alguna de conexidad evidente y estrecha con el precepto a que hace
mención el interviniente. 39. En este orden de ideas, la Corte concluye que la
norma objetada no fue considerada por las comisiones de Senado y Cámara en
primer debate. Así mismo, observa que, si bien guarda relación con los temas
discutidos y votados en esa instancia legislativa, constituye una materia de
regulación autónoma y separable, sobre la cual no se ocuparon las comisiones
conjuntas de Senado y Cámara. Por esta razón, las comisiones de Senado y Cámara
eludieron materialmente dar primer debate al tema de la contribución demandada.
En consecuencia, la Sala Plena de la Corte encuentra que la disposición
censurada fue incorporada, debatida y aprobada con desconocimiento de los
principios constitucionales de consecutividad e identidad flexible (Arts. 157 y
160 de la C.P.) y, por lo tanto, habrá de ser declarada inexequible. iii. Síntesis de la decisión 40. El demandante acusó de
inconstitucional el artículo 364 de la Ley 1819 de 2016, que estableció la
contribución especial para laudos arbitrales de contenido económico. Sostuvo
que la norma se introdujo como artículo nuevo en los informes de ponencia para
las sesiones plenaria de la Cámara de Representantes y del Senado de la
República, sin que se hubiera contemplado en el Proyecto de Ley ni en las
ponencias para primer debate. De la misma manera, estimó que no guardaba
relación con los asuntos discutidos y votados en las sesiones conjuntas de las
comisiones. Como consecuencia, planteó que
la norma contravenía los principios constitucionales de consecutividad e
identidad flexible, aplicables al trámite y aprobación de los proyectos de Ley
(Arts. 157 y 160 de la C.P.). La mayoría
de los intervinientes apoyaron la tesis de la impugnación y afirmaron que no se
había surtido primer debate sobre el artículo acusado y este tampoco guardaba
una relación
temática clara, específica, estrecha, necesaria y evidente, con los temas del
Proyecto de Ley, que en lo sustancial era una regulación sobre impuestos. Así mismo,
coincidieron en lo fundamental con el actor en que al proponerse la iniciativa
destinada al establecimiento de la contribución especial arbitrarla tampoco se estableció
que el objetivo fuera la creación de tributos para la financiación del Sector
Judicial y de la Rama Judicial y, menos aún, para gravar a la parte resarcida
en juicio arbitral. En contraste, el Ministerio del Interior y el Procurador
General de la Nación defendieron la constitucionalidad de la disposición
impugnada. El Ministerio
del Interior consideró que el precepto censurado respetó las reglas
constitucionales invocadas por el actor, debido a que la materia a la que se
refiere fue objeto de discusión desde el primer debate, a partir de normas como
la de la contribución especial a cargo de los centros de arbitraje. Por su parte,
el Ministerio Público estimó que la norma guardaba univocidad temática con la
esencia material del proyecto, en la medida en que se trataba de un reforma
tributaria estructural que, entre sus objetivos, contempló “elevar el recaudo a
su nivel potencial”, es decir, “generar
los mayores recursos posible que permitan un desarrollo sostenible y armónico
de la actividad pública y privada”. La Corte
entonces abordó el problema de si una norma que
crea una contribución especial a cargo de un grupo de usuarios de la justicia
arbitral, introducida en segundo debate del trámite legislativo, desconoce los
principios de consecutividad e identidad flexible, en aquellos supuestos en los
cuales la correspondiente proposición formulada en primer debate, no ha sido
objeto de discusión y votación. Al resolver el cargo, la Sala encontró que la
regla sobre la contribución especial para laudos arbitrales de contenido
económico, como lo exige el artículo 157
de la C.P, no había sido objeto de deliberación y votación en primer debate y,
si bien guarda relación con las materias discutidas y votadas en esa instancia
legislativa, es una materia de regulación autónoma y separable, sobre la cual
no se ocuparon las comisiones conjuntas de Senado y Cámara. De esta forma,
la Corte concluyó que la carga fiscal demandada había sido incorporada,
debatida y aprobada con desconocimiento de los principios constitucionales de
consecutividad e identidad flexible (Arts. 157 y 160 de la C.P.). VII. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE Declarar INEXEQUIBLE
el artículo 364 de la Ley
1819 de 2016, “[p]or medio de la cual se
adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la
lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones” Notifíquese,
comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO Presidenta CARLOS
BERNAL PULIDO Magistrado DIANA
FAJARDO RIVERA Magistrada LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ Magistrado ALEJANDRO
LINARES CANTILLO Magistrado ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Magistrado Con salvamento de voto CRISTINA
PARDO SCHLESINGER Magistrada Impedimento aceptado JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado ALBERTO
ROJAS RÍOS Magistrado Con salvamento de voto MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Secretaria
General NOTAS DE PIE DE
PÁGINA [1] En la Sentencia C-816 de 2004.
M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, la Corte señaló: “[e]n las democracias constitucionales en general, y específicamente en
el constitucionalismo colombiano, la deliberación pública y el respeto a los
procedimientos en las cámaras no son rituales vacíos de contenido; el respeto a
esas formas tienen un sentido profundo ya que ellas permiten una formación de
la voluntad democrática, que sea pública y lo más imparcial posible, y que además respete los derechos de
las minorías. Las sesiones del Congreso no son entonces un espacio en donde
simplemente se formalizan o refrendan decisiones y negociaciones que fueron
hechas por fuera de las cámaras y a espaldas de la opinión pública. Sin excluir
que puedan existir negociaciones entre las fuerzas políticas por fuera de las
sesiones parlamentarias, por cuanto esas reuniones son en el mundo
contemporáneo inevitables, sin embargo es claro que las democracias
constitucionales, y específicamente la Carta de 1991, optan por un modelo
deliberativo y público de formación de las leyes y de los actos legislativos.
Por ello la reunión de las cámaras no tiene por objetivo únicamente formalizar
la votación de una decisión, que fue adoptada por las fuerzas políticas por
fuera de los recintos parlamentarios; las sesiones del Congreso tienen que ser
espacios en donde verdaderamente sean discutidas y debatidas, en forma abierta
y ante la opinión ciudadana, las distintas posiciones y perspectivas frente a
los asuntos de interés nacional”. [2] Sobre los
casos en los cuales la exigencia de los cuatro debates se reduce a tres, la
Corte ha precisado: “[s]e exceptúan de
dicha exigencia tan sólo los casos de sesión conjunta de las Comisiones
Permanentes de cada Cámara, que de conformidad con lo preceptuado en el
artículo 169 de la Ley 5ª de 1992, tienen lugar únicamente en dos eventos: (i)
por disposición constitucional, para dar primer debate al proyecto de
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones (C.P. art. 346), y (ii) por
solicitud del Gobierno, cuando el Presidente de la República envía mensaje de
urgencia respecto del trámite de un determinado proyecto de ley que este siendo
conocido por el Congreso (C.P. art. 163). // Según lo expresado por la
jurisprudencia, aun cuando en los dos supuestos anteriores se prevé una
excepción - de interpretación restrictiva- a la regla general, de manera que
los cuatro debates quedan reducidos a tres, también en este último caso todos y
cada uno de ellos deben surtirse en forma completa e integral, con el fin de
que el contenido normativo que ha sido sometido al trámite legislativo especial
pueda entenderse válidamente aprobado. Sentencia C-1147 de 2003. M.P.
Rodrigo Escobar Gil. [3] Sentencia C-1113 de 2003. M.P. Álvaro Tafur
Galvis. La Corte también ha precisado que resulta
contrario al principio de consecutividad en la aprobación de las leyes que un
texto propuesto en las comisiones no se le proporcione el trámite
correspondiente, sino que solamente se delegue su estudio a las plenarias de
cada cámara. En tal caso, se ha considerado que la comisión correspondiente
renuncia a su competencia constitucional para entregarla a las plenarias, con
lo cual impide que se surta debidamente el primer debate del proyecto de ley,
en desconocimiento del artículo 157, inciso 2º de la C.P. Ver Sentencia C-208
de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. [4] Sentencias C-1040 de 2005.
MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy
Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas
Hernández; y C-1143 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil. [5] Sentencias C-1041 de 2005. MM.PP.
Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra,
Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández
y C-801 de 2003.
M.P. Jaime Córdoba Triviño. [6] Sentencias
C-648 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-015
de 2016. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-801 de 2003.
M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-839 de 2003.
M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-726 de 2015. M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado y C-379 de 2016.
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Los contenidos
normativos generales, destinados a convertirse en leyes, por lo tanto, solo
pueden llegar a ser válidamente sancionados como tales si han sido sometidos al
mínimo de deliberación previsto en el artículo 157 de la C.P. La
consecutividad, como se ha indicado, tiene un importante valor en términos de
representación democrática y de legitimidad de las opciones políticas
adoptadas. “Estas exigencias en el debate parlamentario
revisten gran importancia para un régimen democrático pues le dan legitimidad a
la organización estatal, hacen efectivo el principio democrático en el proceso
de formación de las leyes y configuran un escenario idóneo para la discusión,
la controversia y la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento
representadas en el Congreso. Conforme a lo anterior, en principio, de acuerdo
con la Carta (art. 157), si no ha habido primer debate en la comisión
constitucional permanente de una de las cámaras, el proyecto no puede
convertirse en ley de la República”. Sentencia C-1113 de 2003. M.P. Álvaro
Tafur Galvis. En la Sentencia C-801 de 2003. M.P. Jaime
Córdoba Triviño,
la Sala Plena subrayó: “[e]n un régimen
democrático el debate parlamentario tiene relevancia constitucional en cuanto
éste le da legitimidad a la organización estatal. A través del debate se hace
efectivo el principio democrático en el proceso de formación de las leyes, ya
que hace posible la intervención de las mayorías y de las minorías políticas, y
resulta ser un escenario preciso para la discusión, la controversia y la
confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentra espacio
en el Congreso de la República”. [8] La Corte ha señalado respecto
de la interpretación de los artículos 157 y 160 de la C.P.: “… podría argumentarse que la coexistencia de
ambas disposiciones en la Carta Política… generaría, prima facie, una contradicción, habida cuenta que mientras se
permite la introducción de modificaciones por parte de las plenarias sobre lo
debatido y aprobado en las comisiones permanentes, se exige que todo proyecto
surta los cuatro debates para que pueda ser sancionado como ley de la república. Sin embargo, la Corte ha advertido cómo la
presunta incompatibilidad entre ambas disposiciones constitucionales es
aparente, ello debido a la mayor ascendencia y legitimidad democrática que
adquieren las plenarias respecto a las comisiones. Es evidente que una instancia legislativa que
agrupa, no sólo a los parlamentarios que se ocuparon del primer debate, sino a
los demás miembros de cada cámara, pueda realizar, válidamente, cambios al
proyecto aprobado. Sostener lo contrario
equivale a supeditar el trabajo legislativo del pleno de cada cámara a lo
decidido por sólo una parte de sus miembros, lo que es totalmente contrario al
principio de mayoría que inspira la formación de las leyes”. Sentencia
C-839 de 2003. M.P. Jaime Córdoba
Triviño. [9] Sentencias C-942 de 2018.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-141 de 2010. M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto. [11] Sentencias C-487 de 2002. M.P.
Álvaro Tafur Galvis; C-614 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-669 de 2004.
M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-809 de 2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [13] Sentencias
C-226 de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-724 de 2004. M.P. Clara Inés
Vargas Hernández, C-706 de 2005. M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-754 de 2004.
M.P. Álvaro Tafur Galvis. En la
Sentencia C-1113 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis, la Sala Plena sostuvo: “[e]l concepto de identidad implica que entre los distintos contenidos
normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida
unidad temática. Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los
congresistas puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y
supresiones que consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el
primer debate en la comisión constitucional permanente se haya aprobado el
asunto o materia a que se refiera la adición o modificación. Lo anterior
implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es
factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin
afectar la esencia misma del proceso legislativo”. Ver, así mismo, las sentencias
C-702 de 1999. M.P. Fabio Morón Díaz; C-1190 de 2001. M.P. Jaime Araujo
Rentería y C-950 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño. [14] Sentencias C-044 de 2002. M.P.
Rodrigo Escobar Gil y C-208 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. [15] Sentencias C-469 de 2011. M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-1488 de 2000. M.P. Martha Victoria Sáchica
Méndez; C-922 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-950 de 2001. M.P.
Jaime Córdoba Triviño; C-801 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-839 de
2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño. “En
consecuencia, como fue indicado en las sentencias C-1056 de 2003 y C-312 de
2004, el principio de identidad relativa limita el margen de modificación de
los proyectos de ley con el propósito de asegurar que tales reformas no
concluyan en una “enmienda total” que impida el reconocimiento de la iniciativa
en el trámite precedente. Así pues, este mandato proscribe aquellas
transformaciones que constituyan un “texto alternativo” a la propuesta que
pretenden modificar, razón por la cual, debido a las dimensiones de la enmienda
planteada, según ha sido dispuesto por el artículo 179 de la Ley 5ª de 1992,
deben ser trasladadas a la respectiva comisión constitucional permanente para
que agote el trámite ordinario de aprobación desde el primer debate”.
Sentencias C-539 de 2005. M.P. Álvaro Tafur Galvis, citada en la Sentencia
C-469 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-1056 de 2003. M.P. Alfredo
Beltrán Sierra; C-312 de 2004. M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-1488 de 2000.
M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez; C-922 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra; C-950 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño; C- 801 de 2003. M.P. Jaime
Córdoba Triviño, y C-839 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño. [16] Sentencias C-1147 de 2003. M.P.
Rodrigo Escobar Gil y C-208 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. [17] Sentencia C-307 de 2004. M.P.
Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa y Alfredo Beltrán Sierra. [19] Sentencia C-753 de 2004. M.P.
Alfredo Beltrán Sierra. Ver también Sentencia C-208 de 2005. M.P. Clara Inés
Vargas Hernández. [20] Corte Constitucional, Sentencia
C-801 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), en este caso se examinó los cambios
sufridos por el artículo 51 de la Ley 789 de 2003 (jornada laboral flexible),
frente al cual el Congreso ensayó distintas fórmulas en todos los debates. El
artículo, tal y como fue finalmente aprobado, no hizo parte ni del proyecto del
gobierno, ni de la ponencia para primer debate en comisiones. En la ponencia para
segundo debate en plenaria de la Cámara fue incluido y aprobado el artículo
sobre jornada laboral flexible. En la ponencia para segundo debate en plenaria
del Senado, no existía el artículo sobre jornada laboral flexible, pero sí el
asunto de la jornada laboral. La comisión de conciliación adopta el artículo
sobre jornada laboral flexible y fórmula que es aprobada por las Cámaras. Aun
cuando el artículo como tal sólo es aprobado inicialmente en la Plenaria de la
Cámara, el asunto sobre la regulación de la jornada laboral sí fue aprobado en
los 4 debates. [22] Sentencia C-920 de 2001. M.P.
Rodrigo Escobar Gil. La Corte declara la inexequibilidad de una disposición.
Introducida en el último debate, que constituía un asunto nuevo, sin relación
con la materia debatida hasta ese momento. [23] Sentencias C-722 de 2015. M.P.
(e) Myriam Ávila Roldán; C-198 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández y
C-490 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [31] Debe clarificarse que el requisito del
debate en el trámite legislativo no es equivalente a la existencia de
intervenciones en pro o en contra del contenido de una propuesta, ni tampoco
exige la participación de un número determinado de congresistas en la discusión
formalmente abierta. La Corte ha sido reiterativa en que en esto no radica la
existencia del debate. Lo que la deliberación comporta es que la Presidencia,
de manera formal, abra la discusión para que, quienes a bien lo tengan, se
pronuncien en el sentido que les parezca. Correlativamente, es incompatible con
el debate que se pase
de manera directa de la proposición a la votación, sin que medie ni siquiera la
oportunidad para discutir. Ver a este respecto la Sentencia C-668
de 2004. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. [32] Sentencias C-004 de 1993. M.P.
Ciro Angarita Barón; C-583 de 1996. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-569 de 2000. M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-084
de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-227 de 2002. M.P. Jaime Córdoba
Triviño; C-873 de 2002.
M.P. Alfredo Beltrán
Sierra; y C-891 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub. [33]Así, por ejemplo, en la
Sentencia C-801 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), la Corte resolvió una
demanda, entre otros, contra el artículo 48 de la Ley 789 de 2002, sobre la
definición de unidad de empresa, en el contexto de la legislación para el apoyo
al empleo, la ampliación de la protección social y algunas reformas al Código
Sustantivo del Trabajo. El demandante
sostenía que el citado artículo no había sido considerado ni aprobado en primer
debate, surtido en sesiones conjuntas de las comisiones de Senado y Cámara. Por
esta razón, afirmaba que se habían desconocido los principios de consecutividad
e identidad flexible. La Sala Plena encontró que la norma impugnada, en efecto,
no había hecho parte de la ponencia presentada para primer debate ni aprobada
en las comisiones constitucionales correspondientes de ambas cámaras. Observó
que en desarrollo del primer debate había sido dejada como constancia y, luego,
incluida en las ponencias para segundo debate, tanto en la Cámara de
Representantes como en el Senado, células legislativas en las cuales resultó
aprobada. En estas condiciones, la Corte consideró que se había violado el
principio de consecutividad, por no haberse surtido el primer debate. Sostuvo que el debate en el trámite de los
proyectos de ley “no puede limitarse a
una simple constancia, como la dejada en el presente caso, sino que consiste en
el estudio, análisis y controversia que debe concluir en una decisión de
improbar o no una norma legal propuesta”. En consecuencia, afirmó que no se
había cumplido con el mandato constitucional del artículo 157 de la C.P. y
declaró inexequible la norma censurada, por vicios de procedimiento en su
formación. En el mismo año, en la Sentencia C-839 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño), la Sala conoció una demanda contra el artículo 22 de la Ley 797 de
2003, mediante el cual se establecía que quien devengara una mesada pensional
de hasta 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes solo pagaría el 50% de
las cuotas moderadoras y los copagos a que estuvieran obligados. Esto, en el
marco de la reforma al Sistema General de Pensiones y de la emisión de normas
sobre regímenes pensionales exceptuados y especiales. Entre otros cargos, el
actor argumentaba que el artículo acusado no guardaba ninguna relación de
conexidad con lo aprobado en primer debate, de manera que debió ser considerado
por las comisiones constitucionales, requisito que sin embargo no se había
cumplido. La Corte evidenció que en
sesiones conjuntas de las comisiones de Cámara y Senado la norma demandada
había sido propuesta, pero no debatida ni aprobada. Constató, además, que junto
con otros artículos, había sido dejada como constancia al momento de la
discusión del articulado general y que la discusión y votación fue delegada por
las comisiones a las plenarias de ambas cámaras legislativas. Posteriormente la
disposición no fue debatida ni aprobada en la Plenaria del Senado, pero sí en
la de la Cámara de Representantes y la correspondiente discrepancia fue
sometida a comisión accidental de conciliación, texto único que, con la norma
acusada, fue aprobado por ambas corporaciones. La Sala sostuvo que el precepto
impugnado había violado el principio de consecutividad porque las comisiones
séptimas constitucionales conjuntas renunciaron a su competencia de aprobar,
negar o rechazar el artículo nuevo propuesto dentro del primer debate y optaron
por delegar su discusión a las plenarias de cada cámara. Indicó que debieron
decidir sobre su aprobación o negación, de forma tal que apareciera nítidamente
como parte del articulado de la ponencia para segundo debate, en el primer caso
o, simplemente, se desechara su inclusión en el texto puesto a consideración de
las plenarias, en el segundo. Sin embargo, “ninguna
de estas alternativas, respetuosas del principio de consecutividad, fueron
utilizadas por los miembros de las comisiones séptimas conjuntas” y, en
cambio, “renunciaron a sus competencias
de origen constitucional (Art. 157-2 C.P.) e impidieron que respecto a la norma
acusada fueran surtidos los cuatro debates reglamentarios, actuación que, en
últimas, vició el trámite legislativo…”. De esta forma, la Corte declaró
inexequible la norma acusada. |