Concepto 16621 de 2019 Secretaría Distrital de Movilidad

SDM-DNC- 16621 –2019.

Bogotá, 22 de febrero de 2019.

PARA: PABLO CESAR GARCÍA CAMACHO

Subdirector de Contravenciones de Tránsito

DE: Director de Normatividad y Conceptos.

ASUNTO: Solicitud de concepto sobre inclusión de obligaciones sin resolución de fallo en acuerdos de pago.

En atención a la solicitud de concepto elevada, la Dirección de Normatividad y Conceptos de la Secretaría Distrital de Movilidad, en el marco de sus competencias, procede a pronunciarse en los siguientes términos:

I. SOLICITUD

La Subdirección de Contravenciones solicita a la Dirección de Normatividad y Conceptos, pronunciamiento sobre la posibilidad de suscribir acuerdos de pago cuando no se ha expedido el acto administrativo declarando contraventor a una persona por violación a las normas de tránsito, en aplicación del artículo 95 de la Ley 1450 de 2011.

II. PROBLEMA JURIDICO

Con base en el parágrafo segundo del artículo 95 de la Ley 1450 de 2011 la Subdirección de Jurisdicción Coactiva suscribió acuerdos de pago que, en algunos casos, incluyeron ordenes de comparendo sobre los cuales no existía resolución de fallo que declarara la responsabilidad contravencional.

Posteriormente la ciudadanía ha interpuesto un sin número de peticiones en las que puntualmente se solicita la declaratoria de prescripción del proceso de cobro coactivo frente a las deudas u obligaciones contempladas en estos acuerdos de pago.

Por lo anterior se plantean las siguientes inquietudes:

¿Resulta viable, incluir en un acuerdo de pago una obligación respecto de la cual no se había proferido resolución de fallo en cuanto a la responsabilidad contravencional?

¿Con la inclusión de las ordenes de comparendo dentro de los acuerdos de pago, lo estipulado en estos y lo dispuesto por la Ley 1450 de 2011, se dio aceptación de la obligación por parte de los ciudadanos?; ello, teniendo en cuenta que los acuerdos se suscribieron en virtud de la oportunidad de descuento excepcional previsto en el cambio normativo.

¿El acuerdo de pago, puede constituir el título ejecutivo sobre el cual se debe adelantar el proceso de cobro coactivo?

¿En caso de que la orden de comparendo no posea resolución de declaratoria como contraventor, y que el acuerdo no constituya el título ejecutivo, puede la subdirección de jurisdicción coactiva abstenerse de adelantar el proceso de cobro coactivo o decretar la falta de título, de modo oficioso?

¿Cuál sería entonces la actuación administrativa a seguir frente a estos comparendos incluidos en acuerdos de pago desde el año 2011 y 2012, sin contar con el acto administrativo que declara la responsabilidad contravencional, teniendo en cuenta la solicitud de prescripción de la acción de cobro por parte del ciudadano?

III. FUNDAMENTOS JURIDICOS

Ø Artículo 95 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”

Ø Artículo 99 de la Ley 1437 de 2011 – CPACA.

Ø Artículos 134, 135 y 136 del Código Nacional de Tránsito (Ley 769 de 2002), modificado por la Ley 1383 de 2010 y Decreto Ley 019 de 2012.

Ø Corte Suprema de Justicia, Sala De Casación Civil, Magistrada Ponente: Margarita Cabello Blanco, en fallo del 28 de junio de 2012.

Ø Manual de Cobro Administrativo Coactivo de la Secretaría Distrital de Movilidad.

Ø Artículo 119 Código General del Proceso.

IV. CONSIDERACIONES

Antes de responder a las inquietudes señaladas en la solicitud de referencia, se aclara que el artículo 95 de la Ley 1450 de 2011 fue derogado por el artículo 267 de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”

Ahora bien, es preciso señalar que la Ley 769 de 2002 define al comparendo como una “Orden formal de notificación para que el presunto contraventor o implicado se presente ante la autoridad de tránsito por la comisión de una infracción.”, es decir, es con este documento, que el presunto contraventor debe presentarse ante la autoridad de tránsito para ser escuchado en audiencia pública si no se encuentra de acuerdo con la infracción impuesta garantizándole el debido proceso, por ello, su finalidad consiste en poner en conocimiento del propietario del vehículo la infracción y hacer un llamado para que ejerza su derecho de defensa, contradicción e impugnación[1].

Previsto lo anterior, el presunto contraventor puede ejercer su derecho de defensa siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 136 del Código nacional de Tránsito, ya sea compareciendo ante el funcionario en audiencia pública o aceptar la comisión de la infracción.

En todo caso, de comprobarse en audiencia la infracción cometida y declarado contraventor, o aceptar la comisión de la infracción, habrá lugar a la sanción correspondiente, que para el caso concreto es la respectiva multa, que debe estar incluida en un documento que preste merito ejecutivo, para que de esta manera el contraventor pueda hacer su pago o en su caso, se tomen las medidas coactivas correspondientes por parte de la Secretaría Distrital de Movilidad.

Es preciso en entonces analizar qué documentos prestan merito ejecutivo para que la Secretaría Distrital de Movilidad, que goza de facultades de jurisdicción coactiva, en caso de que se incumpla con lo contenido en dicho documento, pueda exigir el pago de lo adeudado por medio del procedimiento administrativo de cobro coactivo.

El artículo 99 de la Ley 1437 de 2011 señala lo siguiente:

“Artículo 99. Documentos que prestan mérito ejecutivo a favor del Estado. Prestarán mérito ejecutivo para su cobro coactivo, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible, los siguientes documentos:

“1. Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de las entidades públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley.

2. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que impongan a favor del tesoro nacional, o de las entidades públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una suma líquida de dinero.

3. Los contratos o los documentos en que constan sus garantías, junto con el acto administrativo que declara el incumplimiento o la caducidad. Igualmente lo serán el acta de liquidación del contrato o cualquier acto administrativo proferido con ocasión de la actividad contractual.

4. Las demás garantías que a favor de las entidades públicas, antes indicadas, se presten por cualquier concepto, las cuales se integrarán con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación.

5. Las demás que consten en documentos que provengan del deudor.” Subrayado fuera de texto

Puede haber entonces un documento expedido de manera unilateral por la administración en donde conste una obligación clara, expresa y exigible como lo señala el numeral primero del artículo 99 del CPACA.

Por ello, para que se pueda constituir un acto administrativo, como consecuencia de la imposición de una orden de comparendo por infracción a las normas de tránsito, se debe iniciar un procedimiento contravencional establecido en los artículos 134, 135 y 136 del Código Nacional de Tránsito (Ley 769 de 2002), modificado por la Ley 1383 de 2010 y Decreto Ley 019 de 2012, con el fin de determinar la calidad de infractor y la respectiva sanción, expidiendo así el respectivo acto administrativo, el cual tiene que estar ejecutoriado y prestara merito ejecutivo para iniciar el trámite correspondiente de recaudo por parte de la Secretaría Distrital de Movilidad.

No obstante, lo anterior, el artículo 136 del Código Nacional de Tránsito señala lo siguiente, en el entendido de dar la facultad al posible contraventor de aceptar o rechazar la comisión de la infracción:

“Artículo 136. Reducción de la Multa. Una vez surtida la orden de comparendo, si el inculpado acepta la comisión de la infracción, podrá sin necesidad de otra actuación administrativa, cancelar el cincuenta por ciento (50%) del valor de la multa dentro de los cinco días siguientes a la orden de comparendo (…)”

Lo anterior no significa que la administración viole el debido proceso al inculpado, pues como se mencionó anteriormente, es con el comparendo, que se hace un llamado para que el inculpado ejerza su derecho de defensa, contradicción e impugnación.

Así lo ha señalado la Corte Constitucional en Sentencia C-089 de 2011, Magistrado Ponente Dr. Luís Ernesto Vargas Silva, al señalar lo siguiente:

“Así mismo, es necesario realizar una interpretación sistemática del artículo 24 de la Ley 1383 de 2010 con el artículo 22 de la Ley 1383 de 2010, modificatorio del artículo 135 de la Ley 769 de 2002, en el cual se consagra el procedimiento ante la comisión de una contravención. El artículo 22 de la Ley 1383 de 2010 estipula que una vez impuesto el comparendo y en el caso de servicio público, se entregará al conductor y se enviará copia del mismo por correo al propietario del vehículo, a la empresa a la cual se encuentra vinculado y a la Superintendencia de Puertos y Transporte, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes, para lo de su competencia, el cual como ya se ha mencionado, fue declarado exequible por esta Corte. De esta manera, evidencia la Sala que el Legislador ha previsto la garantía de la notificación del comparendo y del debido proceso administrativo, tanto para el propietario del vehículo como para la empresa a la cual se encuentra vinculado (…).”

Esta situación permite dar celeridad e impulso a los procesos sancionatorios bajo el principio de Economía, en la medida que, al evitar el desgaste de la Administración en toda una controversia jurídica, el investigado manifiesta que cometió la infracción.

En ese orden de ideas, el inculpado estaría reconociendo de manera expresa la comisión de la infracción, la cual tiene como consecuencia el posterior pago de la respectiva multa, lo que se convierte en una obligación por parte de quien acepta la infracción (deudor) a favor de la Secretaría Distrital de Movilidad (acreedor).

La Corte Suprema de Justicia, Sala De Casación Civil, Magistrada Ponente: Margarita Cabello Blanco, en fallo del 28 de junio de 2012 señala respecto de la aceptación de una obligación lo siguiente:

“Hay reconocimiento expreso cuando el deudor, en términos formales y explícitos, manifiesta reconocer la obligación, y hay un reconocimiento tácito cuando el deudor ejecuta cualquier acto que revele en él la intención de reconocer al acreedor su derecho”

Para estas obligaciones a favor de la Secretaría Distrital de Movilidad, existen diferentes mecanismos para recaudarlas, dentro de las cuales se encuentran las facilidades de pago.

Para el caso concreto, tal como se señala en el documento de consulta, en los acuerdos de pago existe una cláusula que señala: “(…) mediante solicitud radicada el día xxx, el señor XX, acepta las obligaciones pendientes de pago por concepto multa por infracciones de tránsito (…)” Subrayado fuera de texto.

En este sentido, al suscribirse un acuerdo de pago, hay un reconocimiento de una obligación por parte del inculpado, este documento representa lo que el numeral 5 del artículo 99 de la Ley 143 de 2011 señala que presta merito ejecutivo, esto es: “Las demás que consten en documentos que provengan del deudor.”, es decir, en el documento que otorga la facilidad de pago se incluye la obligación clara, expresa y exigible, situación que debe ser verificada por parte de quien otorga la facilidad de pago.

Es preciso señalar que las facilidades de pago para las obligaciones a favor de la entidad, independientemente de lo que establecía el parágrafo segundo del artículo 95 de la Ley 1450 de 2011, la Secretaría Distrital de Movilidad tiene la facultad de concederlas, pues de conformidad con el artículo 814 del Estatuto Tributario y el Manual de Cobro Administrativo Coactivo de la Secretaría Distrital de Movilidad, el funcionario ejecutor puede conceder facilidades para el pago por medio de resolución motivada, otorgando plazos hasta de cinco (5) años.

Distinto es que haya una aplicación especial para otorgar facilidades de pago, con favorabilidad para el deudor, de conformidad con el parágrafo segundo del artículo 95 de la Ley 1450 de 2011, en las cuales se deben cumplir con ciertas condiciones específicas como lo son:

- Las prerrogativas contenidas en la Ley 1450 de 2011 se aplicarán desde su promulgación y por un término de dieciocho (18) meses.

- Tiene que haber una sanción impuesta por parte de la entidad, esto es, que esté pendiente el pago de multas por infracciones de tránsito.

- Dichas sanciones debieron ser impuestas, siguiendo los procedimientos respectivos establecidos en la Ley 769 de 2002, antes del quince (15) de marzo de 2010.

V. CONCLUSIONES.

Teniendo en cuenta lo anterior, se procederá a resolver las siguientes inquietudes.

¿Resulta viable, incluir en un acuerdo de pago una obligación respecto de la cual no se había proferido resolución de fallo en cuanto a la responsabilidad contravencional?

¿Con la inclusión de las ordenes de comparendo dentro de los acuerdos de pago, lo estipulado en estos y lo dispuesto por la Ley 1450 de 2011, se dio aceptación de la obligación por parte de los ciudadanos?; ello, teniendo en cuenta que los acuerdos se suscribieron en virtud de la oportunidad de descuento excepcional previsto en el cambio normativo.

Se informa de manera general lo siguiente:

El Manual de Cobro Administrativo Coactivo de la Secretaría Distrital de Movilidad, indica que una facilidad de pago, es la “Facultad asignada por la ley para que las entidades otorguen a los deudores plazos para el pago de las obligaciones a su cargo.”

Como se mencionó anteriormente, es con el comparendo, que se hace un llamado para que el inculpado ejerza su derecho de defensa, contradicción e impugnación, y es aquí cuando queda claro que el presunto contraventor puede ejercer su derecho de defensa siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 136 del Código nacional de Tránsito, ya sea compareciendo ante el funcionario en audiencia pública o aceptar la comisión de la infracción, pues al aceptar dicha comisión habría un reconocimiento expreso de la obligación (multa) a favor de la Secretaría Distrital de Movilidad.

En esa medida, es claro que el deudor acepto la obligación, situación que se encuentra enmarcada en el numeral 5 del artículo 99 del CPACA, esto es, que dentro de los documentos que prestan mérito ejecutivo están aquellos documentos que provienen del deudor, en donde conste una obligación clara, expresa y exigible.

La Secretaría Distrital de Movilidad tiene la facultad de conceder facilidades de pago, pues de conformidad con el artículo 814 del Estatuto Tributario y el Manual de Cobro Administrativo Coactivo de la Secretaría Distrital de Movilidad, el funcionario ejecutor puede concederlas por medio de resolución motivada.

En consecuencia, dicha aceptación (obligación) puede ser objeto de otorgamiento de facilidad de pago de conformidad con el artículo 814 del Estatuto Tributario y el Manual de Cobro Administrativo Coactivo de la Secretaría Distrital de Movilidad

Ahora bien, en el caso concreto, para la aplicación del parágrafo segundo del artículo 95 de la Ley 1450 de 2011, es decir, el otorgamiento de facilidades de pago, se deben cumplir con ciertas condiciones específicas como lo son:

- Las prerrogativas contenidas en la Ley 1450 de 2011 se aplicarán desde su promulgación y por un término de dieciocho (18) meses.

- Tiene que haber una sanción impuesta por parte de la entidad, esto es, que esté pendiente el pago de multas por infracciones de tránsito.

- Dichas sanciones debieron ser impuestas, siguiendo los procedimientos respectivos establecidos en la Ley 769 de 2002, antes del quince (15) de marzo de 2010.

En este orden de ideas, se tiene que, para otorgar dichas facilidades en aplicación del parágrafo 2 del artículo 99 de la Ley 1450 de 2011, la sanción tuvo que ser impuesta antes del 15 de marzo de 2010, es decir, tuvo que haber un documento que preste merito ejecutivo antes de la fecha mencionada, que en este caso es el reconocimiento de la infracción y de la obligación por parte del deudor a favor de la Secretaría Distrital de Movilidad, como se ha mencionado con anterioridad.

¿El acuerdo de pago, puede constituir el título ejecutivo sobre el cual se debe adelantar el proceso de cobro coactivo?

Como se mencionó anteriormente, el artículo 99 de la Ley 1437 de 2011 señala que dentro de los documentos que prestan mérito ejecutivo están aquellos documentos que provienen del deudor, en donde conste una obligación clara, expresa y exigible, es decir, para el caso de los acuerdos de pago, es la solicitud de facilidad de pago que proviene del deudor el documento que presta merito ejecutivo.

De conformidad con el artículo 814 del Estatuto Tributario, el funcionario ejecutor puede conceder facilidades para el pago por medio de resolución motivada, es decir, que el documento que otorga la facilidad de pago es un acto administrativo producto de la manifestación de la voluntad unilateral de la administración, se expide como consecuencia de la decisión de aceptar la solicitud del deudor, en ese sentido, el acto administrativo que otorga la facilidad de pago no constituye el título ejecutivo por si sólo este, sino que está integrado con las correspondientes notificaciones, solicitud del deudor, y comparendos constituyendo así un título ejecutivo de carácter complejo.

Para el caso concreto, tal como se señala en el documento de consulta, en los acuerdos de pago existe una cláusula que señala: “(…) mediante solicitud radicada el día xxx, el señor XX, acepta las obligaciones pendientes de pago por concepto multa por infracciones de tránsito (…)”, es decir, que el posible infractor allegó un documento en donde reconoció de manera expresa la obligación a favor de la entidad, que constaba en un comparendo que le fue notificado, renunciando el procedimiento establecido en el artículo 136 de la Ley 769 de 2002.

Como se ha venido reiterando, dicho reconocimiento, se predica de la existencia de un título ejecutivo como lo señala el numeral 5 del artículo 99 del CPACA, esto es que dentro de los documentos que prestan mérito ejecutivo están aquellos documentos que provienen del deudor, en donde conste una obligación clara, expresa y exigible.

Teniendo en cuenta las anteriores respuestas, en el entendido de que el documento que proviene del inculpado es un reconocimiento expreso de la obligación, y teniendo en cuenta que en dicho documento consta una obligación clara expresa y exigible, la Dirección de Gestión de Cobro (Antes Subdirección de Jurisdicción Coactiva) tiene el deber de adelantar el proceso de cobro coactivo, incluyendo los mecanismos para recaudarla como lo es el otorgamiento de facilidades de pago.

Como se ha señalado hasta el momento, se contaría con un documento proveniente del deudor en donde conste una obligación clara, expresa y exigible, es decir, para el caso de los acuerdos de pago, es la solicitud de facilidad de pago el cual presta merito ejecutivo.

Ahora bien, en cuanto a la prescripción de la acción de cobro, la Dirección de Gestión de Cobro (Antes Subdirección de Jurisdicción Coactiva), debe tener en cuenta que con el otorgamiento de la facilidad de pago se interrumpe el término de prescripción.

El numeral 6.2.2 del Manual de Cobro Administrativo Coactivo de la Secretaría Distrital de Movilidad señala que la interrupción del término de prescripción implica que una vez se produce el hecho contemplado en la ley, se reinicia el conteo del término dispuesto en la norma, esto es cinco (5) años.

En ese sentido, es deber de la Dirección de Gestión de Cobro (Antes Subdirección de Jurisdicción Coactiva) verificar los términos previstos para declarar o no el fenómeno de la prescripción de esas obligaciones reconocidas expresamente por el deudor, y verificar los supuestos señalados en el punto 6.2.4 “Prescripción especial del derecho a ejercer la acción de cobro respecto de obligaciones inmersas en una facilidad de pago.” del Manual de Cobro Administrativo Coactivo que señala lo siguiente:

“Las obligaciones inmersas en una facilidad de pago obedecerán a los criterios prescriptivos definidos anteriormente, según la naturaleza de la obligación; para ello, una vez hecho el análisis y se evidencie, se excluirán todas aquellas obligaciones sobre las cuales operó el fenómeno de la prescripción antes de la suscripción de la facilidad, obedeciendo a los factores de temporalidad de la norma, según sea el caso.

Ahora bien, una vez cumplidos los supuestos de incumplimiento definidos en el numeral 5.3.3 y siempre y cuando se profiera resolución que así lo declare, y la misma se encuentre debidamente notificada, se procederá a establecer la fecha en la cual se incurrió en mora de conformidad con lo señalado en el artículo 814-3 del Estatuto Tributario Nacional, articulado con lo descrito en el artículo 817 y 818 de la norma ibídem, a fin de establecer el inicio del conteo prescriptivo; caso en el cual así se hará saber a través de acto administrativo.

En los eventos que no se hubiere declarado el incumplimiento de la facilidad de pago y no se encuentre en vigencia dicha facilidad, se procederá a dar cumplimiento de la disposición del Consejo de Estado, en su sala de lo Contencioso Administrativo, mediante fallo proferido en el proceso con número de radicado 08001-23-31-000-2011-00038-01(19613) del 10 de abril de 2014, en la cual, la fecha de incumplimiento se entenderá consolidada a partir del plazo para el cumplimiento de la obligación, y a partir de ella se empezará a contar el término de prescripción de cinco años.”

Esta dependencia emite concepto conforme a lo establecido en el artículo 28 de la ley 1755 de 2015 bajo el entendido de que éste es un criterio auxiliar de interpretación y no vincula ni compromete, motivo por el cual, las apreciaciones de la presente respuesta solamente sirven para dar una ilustración de carácter general y sea la Dirección a su cargo, quien asuma su propia posición conforme al grado de análisis y convencimiento adquirido.

Por una Bogotá mejor para todos

Cordialmente,

PAULO ANDRÉS RINCÓN GARAY

Director de Normatividad y Conceptos

Proyectó: Alan Anaya - Abogado DAL.

RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Secretaría
Jurídica Distrital