RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

CONCEPTO 90640 DE 2019

 

(Agosto 01)

 

SDM-DNC- 90640-2019

 

Señor

 

JUAN CARLOS MARTÍNEZ SÁNCHEZ

 

Gerente

 

CARROS DEL SUR S.A.

 

Ciudad

 

Asunto: Respuesta a su radicado SDM-106868-19

           

Respetado señor.

 

Atendiendo el escrito del asunto, se procederá a dar respuesta a su solicitud, haciendo precisión que a la misma se dará el trámite de consulta establecida en el numeral 2 del artículo 14 de la ley 1437 de 2011, teniendo en cuenta que la administración debe realizar el estudio jurídico de fondo frente a los pronunciamientos del Consejo de Estado, esto es, sentencia de nulidad del 19 de mayo de 2016 y concepto del 5 de marzo de 2019, para pronunciarse de fondo como es su petición.

 

I PETICIÓN:

 

“Ruego a ese despacho pronunciarse dando aplicación al concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del H. Consejo de Estado del 5 de marzo de 2019, Consejero Ponente H. Magistrado German Bula Escobar, número único: 11001-03-06-000-2018-00217-00 y

 

1. Ordenar a la dependencia que corresponda, declare la revocatoria de todos y cada uno de los actos administrativos mediante los cuales se impusieron sanciones a mi representada fundamentados en el Decreto 3366 de 2003 y la resolución 10800 de 2003.

 

Como consecuencia de lo anterior, ordenar a su vez la revocatoria y terminación de los procesos de jurisdicción coactiva que se adelantaron y actualmente se adelantan, mediante los cuales se efectúa el cobro de sanciones impuestas a mi representada con fundamento en lo establecido en el Decreto 3366 de 2003 y la resolución No. 10800 de 2003.

 

2. Ordenar a la dependencia que corresponda, ordene el archivo de todas y cada una de las actuaciones administrativas que actualmente cursan contra mi representada, fundamentadas en el Decreto 3366 de 2003 y la resolución 10800 de 2003.

 

3. Ordenar aplicar cualquier otro efecto derivado del concepto emitido por el alto tribunal, siempre y cuando este no sea “desventajoso o perjudicial”.

 

II. COMPETENCIA DE LA DIRECCIÓN DE NORMATIVIDAD Y CONCEPTOS:

 

El Decreto Distrital 672 de 2018, estableció la estructura organizacional de la Secretaría Distrital de Movilidad y se asignó en el artículo 34 a la Dirección de Normatividad y Conceptos, entre otras, las siguientes funciones:

 

“(...)

 

2. Asesorar a la Subsecretaría de Gestión Jurídica en la aplicación del ordenamiento jurídico vigente, políticas y directrices para la expedición de normas y conceptos.

 

4. Liderar el análisis, hacer seguimiento y coordinar el control de legalidad de los proyectos de normas de competencia de la Secretaría Distrital de Movilidad.

 

5. Liderar el análisis, coordinar el control de legalidad, expedir los conceptos jurídicos y respuestas que se emitan sobre las consultas de competencia de la Dirección de Normatividad y Conceptos”.

 

En este sentido las respuestas a las consultas y/o conceptos que expida esta Dirección, están dirigidos a coadyuvar en la solución, determinación y concreción de los aspectos generales y abstractos del desarrollo de las actividades propias de las dependencias de la Secretaría.

 

Por lo anterior, el presente concepto se emite bajo los postulados de los artículos 230 de la Constitución Política, 26 del Código Civil, 28 de la ley 1437 de 2011 y las respuestas a las inquietudes se enmarcaran dentro del marco general y legal que regula la materia consultada, sin que con ellas se pretenda absolver situaciones particulares, e igualmente, las respuestas se emitirán exclusivamente dentro del ámbito de competencias y las circunstancias particulares y concretas de la petición, deben ser evaluados por el competente de los mismos con los lineamientos generales, por lo tanto su contenido no es de obligatorio cumplimiento ni ejecución y, conforme el numeral 4 de la Circular 002 de 2013 expedida por el Despacho de la Secretaría Distrital de Movilidad, su contenido no puede ser usado para “refrendar decisiones o para sustraerse de cumplir funciones y menos aún, para eximirse de eventuales responsabilidades”.

 

De conformidad con lo establecido en el Decreto 430 de 2018 el presente concepto no corresponde ni a un lineamiento, ni directriz, la cual debe estar contenida en una directiva de conformidad con su definición y se reitera corresponde a una emisión de concepto de carácter general mediante oficio, entendido éste dentro de la misma noma como un documento de comunicación que se produce en cualquier dependencia de las entidades distritales.

 

A través del presente concepto se pretende realizar el estudio jurídico de los pronunciamientos del Consejo de Estado, objeto de petición, para que de esta forma las dependencias involucradas puedan adoptar una posición jurídica unánime como Entidad y resolver de fondo las petición.

 

III. ANTECEDENTES FÁCTICOS Y NORMATIVOS

 

1. SENTENCIA CONSEJO DE ESTADO. RADICACIÓN NÚMERO: 11001-03-24-000-2008-00107-00 ACUMULADO 11001 03 24 000 2008 00098 00 DEL 19 DE MAYO DE 2016.

 

Mediante la mencionada sentencia el Consejo de Estado declaró la nulidad de los artículos 12, 13, 14, 16, 18, 19, 20, 22, 24, 25, 26, 28, 30, 31, 32, 34, 36, 39, 40, 41, 42, 43, 44, y 57 del Decreto 3366 de 2003 por considerar que las conductas por las cuales se sanciona a los propietarios, poseedores, tenedores y los conductores relacionadas en las disposiciones acusadas y ya mencionadas, no están soportadas o tipificadas en la ley.

 

Señaló el fallo, lo siguiente:

 

Al respecto cita varios precedentes jurisprudenciales emanados de esa Sección en los que ha determinado que en el ordenamiento jurídico colombiano “el régimen sancionatorio en materia de tránsito es del resorte exclusivo del legislador y que, en tal sentido, “ninguna de las disposiciones del Código Nacional de Tránsito Terrestre ni de la Ley 336 de 1996 le atribuyen facultades al ejecutivo para tipificar infracciones y menos aún para determinar las sanciones respectivas."

 

“Sobre el particular la Sala prohíja el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 16 de octubre de 2002, rad. N° 1.454, M.P. Dra. Susana Montes de Echeverri, que en la parte pertinente dice:

 

"De conformidad con el capítulo noveno de la Ley 336 de 1996, … Las autoridades administrativas de transporte,…en ejercicio de la función de control y vigilancia que la Constitución y la ley les atribuye – como función presidencial podrán, como facultad derivada, imponer a quienes violen las normas a las que deben estar sujetos, según la naturaleza y la gravedad de la falta, las sanciones tipificadas por la ley, cuando se realicen o verifiquen los supuestos fácticos previstos por el legislador para su procedencia, supuestos que determinan y limitan la competencia de las autoridades administrativas de control y vigilancia".

 

La decisión judicial en comento explica que si bien el Gobierno Nacional ejerce la potestad reglamentaria para la debida ejecución de las leyes, no puede excederla, por lo que revisadas las normas demandadas “encuentra la Sala que las conductas por las cuales se sanciona a los propietarios, poseedores, tenedores y los conductores (…), no están soportadas o tipificadas en la ley”.

 

En esa medida, la sentencia sostiene que el acto está viciado de nulidad, “lo que impone acceder a las pretensiones de la demanda, pues ciertamente el Gobierno al expedir la norma censurada excedió la potestad reglamentaria (…) porque como ya se dijo, si bien la ley ha señalado los sujetos que en materia de transporte público son sancionables y las sanciones que se pueden imponer, no ha tipificado o descrito las conductas consagradas como sancionables”. (…)

 

Como quiera que en el ordenamiento jurídico colombiano el régimen sancionatorio en materia de tránsito está sujeto a reserva de ley, la Sala concluye que al no encontrarse tipificadas en el capítulo IX de la Ley 336 de 1996 las conductas de que tratan los artículos demandados, habrá de decretarse su nulidad, máxime cuando ninguna de las disposiciones del Código Nacional de Tránsito Terrestre ni de la Ley 336 de 1996 le atribuyen facultades al ejecutivo para tipificar infracciones y menos aún para determinar las sanciones respectivas”.

 

 

2. CONCEPTO DE LA SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL DEL CONSEJO DE ESTADO DEL 5 DE MARZO DE 2019. CONSEJERO PONENTE: GERMAN BULA ESCOBAR.

 

El 5 de marzo de 2019, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, emite concepto ante solicitud que efectuara el Ministerio de Transporte, relacionado con sanciones administrativas en el transporte público terrestre automotor, Decreto 3366 de 2003 y Resolución 10800 de 2003 del Ministerio de Transporte, en el que abordó el estudio de los siguientes temas: i). Principio de legalidad de las faltas y las sanciones en materia administrativa sancionatoria. ii). Efectos en el tiempo de la sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo general. El caso de la sentencia del Consejo de Estado, Sección Primera del 19 de mayo de 2016. iii) pérdida de ejecutoriedad de los actos administrativos. La resolución 10800 de 2003. iv). revocatoria directa de los actos administrativos y v) competencia ratio temporis para resolver los recursos en sede administrativa contra actos sancionatorios, prevista en el artículo 52 del CPACA.

 

IV. PRINCIPALES ARGUMENTOS DEL CONCEPTO DE LA SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL DEL CONSEJO DE ESTADO PROFERIDO EL 5 DE MARZO DE 2019.

 

Precisión inicial:

 

La Sala hace una precisión inicial para indicar que los fallos judiciales se explican sí mismos; “no obstante, dado que la consulta versa sobre sus efectos e incidencias en actos administrativos y actuaciones administrativas en curso y que la Sección Primera no moduló su decisión, pasará ahora a revisar los efectos de tal pronunciamiento judicial en relación con otros actos administrativos que dependen de aquellos declarados nulos, así como respecto de las actuaciones administrativas en curso”.

 

A continuación, se referirá la posición de la Sala frente a cada uno de los temas abordados para arribar en algunas conclusiones.

 

1. Principio de legalidad de las faltas y las sanciones en materia administrativa sancionatoria, concluye la sala que:

 

La Sala luego de abordar un exhaustivo estudio del principio de legalidad en el estado regulador, el alcance del principio en sanciones administrativas como potestad de la Administración, la flexibilización del principio de tipicidad, la potestad reglamentaria y principio de legalidad en faltas y sanciones en la jurisprudencia interna, así como en derecho comparado, arriba a las siguientes principales conclusiones que se pasa a transcribir:

 

El principio de legalidad de las faltas y de las sanciones “alude a que una norma con fuerza material de ley establezca la descripción de las conductas sancionables, así como las clases y cuantías de las sanciones a ser impuestas.”^[1] En consecuencia, la Constitución exige la predeterminación legal de las infracciones administrativas, así como las correspondientes sanciones. Este principio se desarrolla en una doble dimensión: i) reserva de ley, y ii) tipicidad.

 

“Para la Sala, el principio de legalidad de las faltas y de las sanciones previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, debe observarse para establecer las infracciones administrativas y las sanciones correspondientes en todos los ámbitos regulados, dentro del contexto del “estado regulador”, incluido el sector del transporte terrestre. Dicho principio, como quedó expuesto, se manifiesta en las dimensiones reserva de la ley y tipicidad.

 

Igualmente señala la Sala que, en cuanto al principio de reserva de ley “en materia administrativa sancionatoria, como expresión de los principios democrático y de separación de poderes, es competencia exclusiva del legislador tipificar las infracciones y determinar las sanciones respectiva, mediante leyes o normas con fuerza material de ley, facultades que la Constitución no le atribuye al Ejecutivo”.

 

Ahora bien, respecto de la flexibilización del principio de legalidad de las faltas y sanciones, señala que como lo ha entendido el consejo de Estado en la sección primera:

 

“Debe precisarse que la flexibilidad del principio de legalidad no puede tener un carácter extremo, al punto que se permita la arbitrariedad de la Administración en la imposición de las sanciones o las penas.

 

Por el contrario, en el derecho administrativo sancionador el principio de legalidad exige que directamente el legislador establezca, como mínimo, los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada, las remisiones normativas precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los criterios por medio de los cuales se pueda determinar con claridad la conducta, al igual que exige que en la ley se establezca también la sanción que será impuesta o, igualmente, los criterios para determinarla con claridad”^[2]

 

Los criterios expuestos sobre el principio de reserva de ley en materia sancionatoria se mantuvieron en la sentencia del 19 de mayo de 2016 del Consejo de Estado, Sección Primera, que declaró la nulidad de múltiples artículos del Decreto 3366 de 2003 (radicación 2008 – 00098), providencia que origina la presente consulta y en la que se afirmó:

 

“(…) el régimen sancionatorio en materia de tránsito es del resorte exclusivo del legislador y que, en tal sentido, “ninguna de las disposiciones del Código Nacional de Tránsito Terrestre ni de la Ley 336 de 1996 le atribuyen facultades al ejecutivo para tipificar infracciones y menos aún para determinar las sanciones respectivas”.

 

La Sala reitera la posición de la sentencia C-699 de 2015 para indicar sobre el principio de reserva de ley, lo siguiente:

 

“La reserva de ley consagrada en el Artículo 150 de la Constitución Política, supone que la estipulación de las conductas sancionables en materia administrativa, concierne a la función exclusiva del Congreso de la República. No obstante, por razones de especialidad es posible asignar al ejecutivo mediante la expedición de actos administrativos de carácter general la descripción detallada de las conductas, siempre y cuando los elementos estructurales del tipo hayan sido previamente fijados por el legislador y sin que en ningún caso las normas de carácter reglamentario puedan modificar, suprimir o contrariar los postulados legales y, menos aún, desconocer las garantías constitucionales de legalidad y debido proceso. Al legislador no le está permitido delegar en el ejecutivo la creación de prohibiciones en materia sancionatoria, salvo que la ley establezca los elementos esenciales del tipo, estos son: (i) la descripción de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción; (ii) la determinación de la sanción, incluyendo el término o la cuantía de la misma, (iii) la autoridad competente para aplicarla y (iv) el procedimiento que debe seguirse para su imposición.”

 

Respecto del principio de tipicidad, indica que la jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado, ha permitido cierta flexibilización del principio de tipicidad, lo que se expresa en describir los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada, así como las determinación del tipo y cuantía de las sanciones que serán impuestas. En otras palabras, es necesario que el legislador incluya un contenido mínimo o adopte las decisiones básicas relativas a la definición, los alcances, los fines de las infracciones y sanciones, bajo lo que sería una carga mínima de intensidad normativa.

 

En la tipificación de las infracciones, podrán preverse normas en “blanco” o incompletas, que no pueden ser entendidas como un “cheque en blanco” para ser llenado a voluntad de la Administración. Los tipos sancionatorios en “blanco” o incompletos se aceptan bajo remisiones normativas precisas o criterios por medio de los cuales se pueda determinar con claridad la conducta.

 

Igualmente pueden utilizarse conceptos jurídicos indeterminados, siempre y cuando sea posible concretar su alcance, en virtud de remisiones normativas o de criterios técnicos, lógicos, empíricos, o de otra índole, que permitan prever, con suficiente precisión, el alcance de los comportamientos prohibidos y sancionados.

 

Estima la Sala que la aplicación práctica y concreta del principio de tipicidad debe permitir a los destinatarios de la norma hacer un ejercicio de “predictibilidad de la sanción”, según el cual la norma sancionatoria garantice que se puedan predecir con suficiente grado de certeza las conductas que constituyen infracción y el tipo y grado de sanción correspondiente.

 

Esto conlleva a que constitucionalmente no sean admisibles formulaciones tan abiertas (por su amplitud, vaguedad o indefinición), que la efectividad de la infracción o de la sanción prevista en la ley dependan de una decisión libre y arbitraria del intérprete o de la autoridad administrativa que ejerza la potestad sancionadora: la flexibilidad del principio de legalidad no puede tener un carácter extremo, al punto que se permita la arbitrariedad de la Administración en la imposición de las sanciones o las penas.

 

En cuanto a la posibilidad del reenvío normativo a decretos reglamentarios, corresponde al legislador delimitar el contenido de la sanción a través de la configuración de los elementos estructurales del tipo, por lo que la remisión a la norma reglamentaria debe permitir su cumplida ejecución. En tales casos, el contenido de la ley estará referido al núcleo esencial de la materia reservada, de manera que el reglamento se limite a desarrollar, complementar y precisar lo que ya ha sido de manera expresa previsto en la ley. Es aquí donde el reglamento cumple una función de “colaboración” o complementariedad.

 

En consecuencia, el principio de tipicidad exige al Legislador describir la infracción administrativa (conducta o comportamiento que se considera ilícito) “[…] en la forma más clara y precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la omisión o la prohibición que da lugar a sanción […]. Igualmente, debe predeterminar la sanción indicando todos aquellos aspectos relativos a ella, esto es, la clase, el término, la cuantía, o el mínimo y el máximo dentro del cual ella puede fijarse”^[3].

 

La Constitución no permite otorgar a la Administración la potestad genérica de establecer vía reglamento infracciones y sanciones administrativas – pues tienen reserva de la ley ordinaria-, y debe en todo caso respetar el debido proceso en punto a la legalidad y tipicidad, previstas en el inciso 2 del artículo 29 de la Carta Política”.

 

2. Los efectos de las sentencias que declaran la nulidad de actos administrativos.

 

De manera general la Sala señala que el artículo 189 del CPACA en relación con los efectos de la sentencia establece que cuando se declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso esta tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.

 

“Artículo 189. Efectos de la sentencia. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen.

Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente sus decretos reglamentarios.

Las sentencias de nulidad sobre los actos proferidos en virtud del numeral 2 del artículo 237 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro y de cosa juzgada constitucional. Sin embargo, el juez podrá disponer unos efectos diferentes”. (Subraya y negrilla fuera de texto)

 

“Como lo sostuvo la Sala en el Concepto 2195 de 2014, por regla general la anulación de actos administrativos tiene efectos ex tunc, es decir, desde el momento en que se profirió el acto anulado por la jurisdicción, lo que implica predicar que el acto no existió ni produjo efectos jurídicos”.

 

No obstante, precisa la Sala, “al retrotraerse las cosas al estado anterior a la expedición del acto, solo se afectarán aquellas situaciones no consolidadas o las que al tiempo de producirse el fallo eran objeto de debate o susceptibles de ser controvertidas ante las autoridades judiciales o administrativas”^[4].

 

Pese a que generalmente los efectos de los fallos de nulidad de los actos administrativos son retroactivos, existen excepciones legales y jurisprudenciales a dicha regla:

 

i) El artículo 189 de la Ley 1437 de 2011 dispone que, cuando el Consejo de Estado se pronuncia en sede de nulidad por inconstitucionalidad sobre los decretos dictados por el Gobierno Nacional, los efectos de la sentencia son hacia el futuro.

 

ii)           (...)

 

iii)          En el ámbito jurisprudencial se encuentra que la Sección Quinta del Consejo de Estado^[5] ha sostenido que en algunos casos es necesario modular en el tiempo los efectos de los fallos de nulidad.

 

Es de anotar que en el libro titulado “Los grandes fallos de la jurisprudencia administrativa colombiana” se cita la decisión del 11 de mayo de 2004 adoptada por la Asamblea de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado francés en la que se manifestó la necesidad de acudir a la modulación temporal de los efectos en sede de nulidad de los actos administrativos:

 

“(…) la nulidad de un acto administrativo implica, en principio, que el acto se reputa no haber existido jamás. Sin embargo, si el efecto retroactivo de la nulidad puede generar consecuencias manifiestamente excesivas, en razón de los efectos que este acto pudo producir y, de las situaciones que pudieron constituirse durante su vigencia, si es de interés general mantener temporalmente sus efectos, puede el juez administrativo (…) decidir una limitación en el tiempo de los efectos de la nulidad (…) como una excepción al principio del efecto retroactivo de las anulaciones (…) y decidir que todo o una parte de los efectos anteriores del acto se deberán considerar como definitivos e, incluso, que la anulación será efectiva en una fecha posterior que el juez determine.”^[6]

 

Entrando en el caso de consulta, frente a la sentencia del 19 de mayo de 2016 proferida por la sección Primera del Consejo de Estado que declaró la nulidad de los artículos 12, 13, 14, 16, 18, 19, 20, 22, 24, 25, 26, 28, 30, 31, 32, 34, 36, 39, 40, 41, 42, 43, 44, y 57 del Decreto 3366 de 2003, señaló la Sala que, en este fallo se aplicó “los principios de reserva de ley y de legalidad de las faltas y las sanciones en materia sancionatoria administrativa, señala que los vicios del legislador no pueden ser “completados” con el ejercicio de la potestad reglamentaria, ya que ello implicaría un exceso de esa potestad y la consecuente declaratoria de nulidad del decreto (acto administrativo general) correspondiente, tal como ocurrió en el caso de las normas demandadas del Decreto 3366 de 2003”; y que en la medida en que la Sección Primera no moduló su decisión, pasará ahora a revisar los efectos de tal pronunciamiento judicial en relación con otros actos administrativos que dependen de aquellos declarados nulos, así como respecto de las actuaciones administrativas en curso, entendiéndose que esté será el objeto del concepto.

 

3. La pérdida de ejecutoriedad de los actos administrativos

 

Entiende la Sala que se encuentran en curso actuaciones administrativas sancionatorias respecto del modo de transporte público terrestre automotor, las cuales se ven impactadas por la suspensión provisional y la declaratoria de nulidad de algunas disposiciones del Decreto Reglamentario 3366 de 2003 y por la manera como tales decisiones incidieron en la resolución 10800 de 2003, por lo que se realiza el análisis correspondiente.

 

Enseña reiterando jurisprudencia del Consejo de Estado, que la fuerza ejecutoria se materializa en la facultad reconocida a la Administración para que esta haga cumplir sus propios actos, sin que sea necesaria la mediación de otra autoridad pública y encuentra su sustento en el artículo 89 del CPACA que indica: “CARÁCTER EJECUTORIO DE LOS ACTOS EXPEDIDOS POR LAS AUTORIDADES. Salvo disposición legal en contrario, los actos en firme serán suficientes para que las autoridades, por sí mismas, puedan ejecutarlos de inmediato. En consecuencia, su ejecución material procederá sin mediación de otra autoridad. Para tal efecto podrá requerirse, si fuere necesario, el apoyo o la colaboración de la Policía Nacional”.

 

No obstante, señala, la misma ley establece la posibilidad contraria, es decir, la pérdida de fuerza ejecutoria, en el artículo 91 del CPACA, así:

 

“Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:

 

1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

 

3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.

 

4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.

 

5. Cuando pierdan vigencia”.

 

Al efecto, la Sala concentra su atención en la suspensión provisional y en la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo por desaparición de los fundamentos de derecho.

 

Respecto de la suspensión provisional, reitera las posiciones jurisprudenciales de esa alta Corporación, señalando que tiene por finalidad dejar sin efectos un acto administrativo temporalmente, mientras se decide en definitiva sobre su legalidad. “Suspendido el acto por decisión judicial en lo contencioso administrativo, no puede ser aplicado por la Administración ni exigir su cumplimiento”.

 

Trae a colación el concepto 2315 de 2016, en el que se sostuvo:

 

“La suspensión provisional del acto administrativo genera como consecuencia que este no pueda, hacia el futuro, seguir produciendo efectos jurídicos o ser aplicado por la administración, mientras se encuentre vigente dicha medida cautelar y hasta tanto se resuelva definitivamente su suerte en la sentencia.

 

Asimismo, a partir de la decisión que ordena la suspensión del referido acto, no es posible adelantar actuaciones administrativas con fundamento en él, pues en virtud del decreto de la medida cautelar, aunque el acto existe, ha perdido su fuerza ejecutoria.”^[7] (Se subraya).

 

Frente al decaimiento del acto administrativo prescribe que “opera hacia el futuro y es un fenómeno que en nada afecta su validez ni contraría su presunción de legalidad, pues esta solamente puede ser desvirtuada por el juez, ocurre por ministerio de la ley, es decir, que el decaimiento de la causal ipso jure impide que la Administración pueda perseguir el cumplimiento de la decisión, de modo que las obligaciones allí contenidas quedan sin poder coercitivo respecto de sus destinatarios. En consecuencia, el decaimiento comporta la pérdida de los efectos vinculantes del acto administrativo, es decir, “se extinguen las obligaciones de cumplimiento y obediencia que se encuentran implícitas en el acto administrativo” y es una “situación jurídica que se da de pleno derecho”, por tanto no se requiere adelantar ninguna actuación para que opere, salvo en el caso de la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria, que a la luz del articulo 92 del CPACA exige que el interesado se oponga a la ejecución del acto administrativo”.

 

Igualmente recalca la jurisprudencia sobre esta materia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, para señalar:

 

i) “La Constitución habilita a la Ley para que consagre causales excepcionales a través de las cuales la misma Administración puede hacer cesar los efectos de los actos administrativos, como ocurre cuando desaparecen los fundamentos de hecho o de derecho del mismo acto administrativo;

 

ii) Respecto de las formas de extinción de los actos administrativos, generales o particulares y concretos, se ha reconocido y consagrado la figura jurídica del decaimiento del acto administrativo, o sea, la extinción de ese acto jurídico producida por circunstancias sobrevinientes que hacen desaparecer un presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la existencia del acto: a) derogación o modificación de la norma legal en que se fundó el acto administrativo; b) declaratoria de inexequibilidad de la norma constitucional o legal hecha por el juez que ejerce el control de constitucionalidad; c) declaratoria de nulidad del acto administrativo de carácter general en que se fundamenta la decisión de contenido individual o particular; y d) desaparición de las circunstancias fácticas o de hecho que determinaron el reconocimiento de un derecho o situación jurídica particular y concreta.

iii) (…)

iv) En síntesis, el decaimiento del acto administrativo opera hacia el futuro y es un fenómeno que en nada afecta su validez ni contraría su presunción de legalidad^[8], pues esta solamente puede ser desvirtuada por el juez.^[9] Ocurre por ministerio de la ley, es decir que el acaecimiento de la causal ipso jure impide que la Administración pueda perseguir el cumplimiento de la decisión, de modo que las obligaciones allí contenidas quedan sin poder coercitivo respecto de sus destinatarios.^[10]

 

En consecuencia, el decaimiento comporta la pérdida de los efectos vinculantes del acto administrativo, es decir “se extinguen las obligaciones de cumplimiento y obediencia que se encuentran implícitas en el acto administrativo” y es una “situación jurídica que se da de pleno derecho”, por tanto no se requiere adelantar ninguna actuación para que opere^[11], salvo en el caso de la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria, que a la luz del artículo 92 del CPACA, exige que el interesado se oponga a la ejecución del acto administrativo”.

 

Respecto de la pérdida de ejecutoriedad de la resolución 10800 de 2003, proferida por el Ministerio de Transporte, la Sala resalta que se hizo con fundamento en facultades conferidas en los Decretos 2053 y 3366 de 2003, sin que se señale la norma especifica de esos decretos que le sirven de fundamento. Así mismo, indica que el objeto y contenido jurídico de esta resolución es establecer una codificación para que los agentes de control “levanten las infracciones a las normas de transporte”, según las disposiciones establecidas en el Decreto reglamentario 3366 de 2003. En otras palabras, la resolución “codifica” las infracciones previstas en el citado decreto para “facilitar a las autoridades de control la aplicación” de sus disposiciones y, además, con el objeto de servir de prueba para el inicio de la investigación administrativa correspondiente.

 

La Sala efectúo una comparación de algunas infracciones previstas en el Decreto 3366 de 2003 que fueron declaradas nulas, frente a las codificadas en la resolución 10800 de 2003, para señalar que el mismo ejercicio comparativo puede realizarse sobre los artículos 13, 14, 16, 18, 19, 20, 22, 24, 25, 26, 28, 30, 31, 32, 34, 36, 39, 40, 41, 42, 43, 44, y 57, frente a los diferentes “códigos” señalados en la Resolución 10800 de 2003 y la conclusión a la que se arribará es que existe un nexo inescindible entre los “códigos” y las “infracciones” suspendidas y luego declaradas nulas por la sentencia del 19 de mayo de 2016 de la Sección Primera del Consejo de Estado. Corresponde a la Sala dilucidar los efectos jurídicos de tales decisiones judiciales frente a la Resolución 10800.

 

Posteriormente la Sala frente a la suspensión provisional del Decreto 3366 de 2003 (parcial y su impacto en la resolución 10800 de 2003, resalta que: mediante providencia del 22 de mayo de 2008, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado (radicación 2008 – 00098), se decretó la suspensión provisional de los artículos 12, 13, 14, 16, 18, 19, 20, 22, 24, 25, 26, 28, 30, 31, 32, 34, 36, 39, 40, 41, 42, 43, 44, y 57 del Decreto 3366 de 2003, lo que significa que tales disposiciones dejaron de producir efectos desde el momento en que cobró ejecutoria la decisión judicial y, por lo mismo, las “infracciones” previstas en las normas suspendidas ya no podían ser fundamento para una sanción administrativa, toda vez que tales normas transgredían de manera “directa y manifiesta” el artículo 46 de la Ley 336 de 1996

 

Recuerda que la finalidad de la acción de nulidad simple corresponde a un control objetivo de legalidad en defensa del orden jurídico para que se excluya en todo o en parte, un acto administrativo por ser contrario a las normas superiores en las que debe fundarse, o por vicios de competencia, de forma o procedimiento, violación al derecho de defensa y audiencia o por falsa motivación, con lo que se busca someter a la administración al “imperio del derecho objetivo”, para proteger a la comunidad de un actuar arbitrario de la administración.

 

Concluye la Sala señalando que “es evidente que desde la ejecutoria de la providencia que decretó la suspensión provisional de los citados artículos del Decreto Reglamentario 3366 de 2003, tales normas dejaron de producir, hacia el futuro (ex nunc), efectos jurídicos, lo que implica que en adelante no podía imputarse infracción administrativa con base en ellas. Que si bien la resolución 10800 de 2003 no fue demandada en el proceso de acción de nulidad del Decreto 3366, y por ende, sobre ella no recayó decisión alguna de suspensión provisional, si existe un nexo inescindible entre las normas suspendidas del citado decreto 3366 y la resolución 10800, que “implica que materialmente deba correr la misma suerte de aquel (…)

 

Lo anterior significa que si normas suspendidas del Decreto 3366 de 2003 transgredían de manera “directa y manifiesta” el artículo 46 de la Ley 336 de 1996, la Resolución 10800 tampoco puede producir efectos al derivarse directa e inescindiblemente de las normas suspendidas.

 

Como lo dijo la Sala en el Concepto 2315 de 2016: a partir de la decisión que ordena la suspensión de un acto administrativo, en este caso el referido Decreto 3366, no es posible adelantar actuaciones administrativas con fundamento en el, mandato que se transgrediría si se pretendiera aplicar la Resolución 10800 de 2003.

 

Por tanto, pretender reconocer efectos a la Resolución 10800 para deducir de ella infracciones administrativas que materialmente son idénticas a las del Decreto 3366, suspendidas provisionalmente, haría nugatoria la decisión judicial adoptada por la Sección Primera del Consejo de Estado, y abriría las puertas a maniobras fraudulentas de la Administración en detrimento de los derechos de los ciudadanos.

 

Por lo que la aplicación de la resolución 10800 en el lapso comprendido entre la suspensión provisional del Decreto 3366 y la sentencia proferida el 19 de mayo de 2016, resultaba improcedente toda vez que transitoriamente había perdido su fuerza ejecutoria al suspenderse los efectos del Decreto 3366 de 2003”.

 

Igualmente resalta que, la suspensión es una medida preventiva que “busca salvaguarda previa de derechos fundamentales por su violación y por el quebrantamiento de normas relevantes”, así como evitar “mayores consecuencias económicas desfavorables a la Entidad Pública demandada, en caso que llegaran a prosperar las pretensiones de la demanda en la Sentencia, cuando sus efectos en virtud del tiempo se han incrementado notablemente. Así las cosas, la aplicación de la resolución 10800 de 2003 en el lapso de tiempo arriba indicado, no solo transgredió el derecho constitucional al debido proceso administrativo en su dimensión de inobservancia del principio de legalidad de las falta y las sanciones, sino que ha generado múltiples procesos judiciales en contra de la Superintendencia de Transporte, tal como consta en las sentencias aportadas en la audiencia celebrada el 13 de febrero de 2019, en los cuales los jueces de instancia han condenado a esa Superintendencia por sancionar a los sujetos de derecho con base en la citada Resolución, circunstancia que se torna irreversible con la declaratoria de nulidad decretada mediante la sentencia del 19 de mayo de 2016”.

 

4. Frente a la declaratoria de nulidad del Decreto 3366 y consecuente decaimiento de la resolución 10800.

 

La Sala destaca que, los “códigos” señalados en la resolución 10800 se fundamentan en las infracciones de las normas declaradas nulas por la sentencia del 19 de mayo de 2016, lo que significa que no tienen fundamento jurídico alguno desde la ejecutoria de dicha sentencia, al desaparecer su fundamento de derecho, y señala que este es un claro ejemplo de pérdida de ejecutoriedad que debe soportar la Resolución 10800 de 2003, según se ha explicado.

 

Así mismo, indica que el informe de infracciones de transporte tampoco puede servir de “prueba” de tales “infracciones”, por la sencilla razón de que las conductas sobre las que dan cuenta no estaban tipificadas como infracciones por el ordenamiento jurídico. Es decir, los documentos conocidos como “informe de infracciones de transporte” no son representativos o declarativos de una “infracción de transporte”, en tano se basen en las conductas “tipificadas” como tales en los artículos del Decreto 3366 de 2003 declarados nulos o en los “códigos” de la Resolución 10800 que a su vez se basan en ellos. Por estas razones no son el medio conducente para probar las “infracciones de transporte”,

 

La Sala, sobresale las siguientes consencuencias:

 

“i). las actuaciones sancionatorias en curso, o que estén en discusión en sede administrativa se ven afectadas por la decisión judicial que anuló los artículos citados del Decreto 3366 de 2003, que sirven de base para los “códigos” relativos a las infracciones de transporte terrestre automotor, en la medida en que las “infracciones” allí señaladas desaparecieron del mundo jurídico y tales “códigos” registrados en la Resolución 10800 de 2003 perdieron su fuerza obligatoria, por lo que no existe una conducta típica que pueda ser reprochada como infracción de transporte con fundamento en tales normas.

 

ii) El “informe de infracciones de transporte” no es representativo o declarativo de una “infracción de transporte”, en tanto se base en las conductas “tipificadas” como tales en los artículos del Decreto 3366 de 2003 declarados nulos o en los “códigos” de la Resolución 10800 que se deriven de ellos y, por lo mismo, no son el medio conducente par aprobar las “infracciones de transporte”. Su utilización como “prueba” en las actuaciones administrativas que se adelanten, viola el debido proceso administrativo, en la medida en que no es representativa o declarativa de una conducta infractora y no puede tener el carácter de prueba válida aportada al proceso. Debe recordarse que el artículo 29 de la Constitución Política establece que es “nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación al debido proceso”.

 

iii). En cuanto a los actos administrativos sancionatorios que se encuentran en conocimiento de la Jurisdicción de lo contencioso administrativo, será los jueces competentes los que deban adoptar la decisión que corresponda, y necesariamente deben apreciar la declaratoria de la nulidad de las normas del Decreto Reglamentario 3366 de 2003 y las consecuencias que tal decisión trae.  En las sentencias aportadas en la audiencia del pasado 13 de febrero, se evidencian anulaciones de sanciones impuestas con base en los “códigos” de la resolución 10800 de 2003”.

 

5. Revocatoria Directa de los actos administrativos

 

De acuerdo con lo consagrado en el artículo 93 de la ley 1437 de 2011, los actos administrativos deberán ser revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:

 

“1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.

 

2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.

 

3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona”.

 

En palabras de la Sala, “En suma, la revocatoria directa de los Actos administrativos es una potestad legal otorgada a una autoridad para hacer desaparecer de la vida jurídica las decisiones que ella misma ha tomado, por razones de legalidad o por motivos de mérito. Son razones de legalidad las que constituyen un juicio estrictamente lógico jurídico, esto es, una confrontación normativa sobre la infracción al orden preestablecido con violación del principio de legalidad. Hay razón de mérito cuando el acto es extinguido por contrariar el interés público o social, o cuando una persona determinada recibe un agravio injustificado. (…) La revocatoria directa se constituye en un medio de control administrativo que ejercen las autoridades públicas respecto de sus propios actos, el cual les permite volver a decidir sobre asuntos ya decididos en procura de corregir, en forma directa o a petición de parte, las actuaciones lesivas de la constitucionalidad, de la legalidad, del interés público o de los derechos fundamentales”.

 

En el concepto, la Sala consideró que de la interpretación teleológica del CPACA, la historia fidedigna del establecimiento de la causal y el efecto útil de la norma, se puede sostener que basta la “oposición” o “incompatibilidad” entre el acto administrativo y un derecho constitucional fundamental – como sería para el caso de la consulta, el debido proceso administrativo-, para que proceda la causal de revocatoria prevista en el numeral 1 del articulo 93 del CPACA, por las siguientes razones:

 

1. “Frente a los derechos “la administración debe incorporar en su visión de las cosas que no es solo el juez el que está llamado a protegerlos, sino que es la propia Administración la que en primer lugar debe convertirse, obviamente en el marco de la Constitución y la ley, en artífice de la defensa de esos derechos”.

 

2. Por la finalidad de los artículos 1 y 3 del CPACA, hay una finalidad explicita de la norma en la protección de derechos de las personas en sede administrativa, la observancia del principio de supremacía constitucional y el valor normativo de la Constitución como eje de la actuación de las autoridades públicas, a diferencia de lo que ocurría con el antiguo CCA. Ubica a la administración y administrado en un plano de estricta igualdad administrativa y procesal, cambio de paradigma que en caso de oposición entre un acto administrativo y el derecho constitucional al debido proceso, la Administración deba proceder a su revocatoria, sin que tal inobservancia deba revestir las características de “manifiesta”, “protuberante”, “de bulto”, “palmaria”, como se exigía en el antiguo C.C.A.”

 

Por lo anterior, en el sentir de la Sala, la administración, también está obligada a proteger los derechos de los ciudadanos; y ante un acto administrativo que contrevenga a un instituto de rango constitucional como lo es el debido proceso, debe procederse a la revocatoria del acto.

 

En cuanto a la oportunidad de la revocatoria directa señaló la Sala que, la revocación directa de los actos administrativos, de acuerdo con el artículo 95 del CPCA:

 

“Podrá cumplirse aun cuando se haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre que no se haya notificado auto admisorio de la demanda.

Las solicitudes de revocación directa deberán ser resueltas por la autoridad competente dentro de los dos (2) meses siguientes a la presentación de la solicitud.

 

Contra la decisión que resuelve la solicitud de revocación directa no procede recurso.

 

PARÁGRAFO. No obstante, en el curso de un proceso judicial, hasta antes de que se profiera sentencia de segunda instancia, de oficio o a petición del interesado o del Ministerio Público, las autoridades demandadas podrán formular oferta de revocatoria de los actos administrativos impugnados previa aprobación del Comité de Conciliación de la entidad. La oferta de revocatoria señalará los actos y las decisiones objeto de la misma y la forma en que se propone restablecer el derecho conculcado o reparar los perjuicios causados con los actos demandados.

 

Si el Juez encuentra que la oferta se ajusta al ordenamiento jurídico, ordenará ponerla en conocimiento del demandante quien deberá manifestar si la acepta en el término que se le señale para tal efecto, evento en el cual el proceso se dará por terminado mediante auto que prestará mérito ejecutivo, en el que se especificarán las obligaciones que la autoridad demandada deberá cumplir a partir de su ejecutoria”.

 

De acuerdo con lo anterior, la Sala concluye que dando respuesta a la consulta, la revocatoria de los actos sancionatorios podría ocurrir en las siguientes circunstancias:

 

a. “El acto administrativo se profirió pero no se encuentra en firme: La revocatoria se realiza ab initio, es decir, como si el acto no hubiera producido ningún efecto.

 

b. El acto administrativo se encuentra en firme, y antes de que se notifique el auto admisorio de la demanda: La revocatoria produce efectos hacia futuro.

 

c. En el curso de un proceso judicial y hasta antes de que se profiera sentencia de segunda instancia: Los efectos se regiran por el acuerdo de las partes. La oferta de revocatoria está sometida a control judicial”.

 

Así mismo, y teniendo en cuenta lo prescrito en el artículo 97 del CPACA, establece la Sa la que en el caso de la consulta se está frente a la revocación de actos de carácter particular y concreto, sin embargo, no debe contarse con el consentiemiento previo, expreso y escrito del sancionado, si se tiene en cuenta la clasificación doctrinal y jurisprudencial de los actos administrativos por sus efectos en la esfera jurídica de su destinatario en actos favorables y actos de gravamen.

 

Entendiendose por actos favorables, aquellos que amplian la esfera del patrimonio jurídico, crean o reconocen un derecho o ventaja jurídica, como los nombramientos, autorizaciones, las licencias y los actos mediante los cuales la Administración responde de manera positiva a una solicitud formulada en ejercicio del derecho constitucional fundamental de petición, v. gr, inscripción en un registro público, reconocimiento de una pensión, etc.

 

Respecto de los actos de gravamen son aquellos que inciden negativamente en la esfera jurídica del destinatario, es decir, tienen un efecto desventajoso o perjudicial para él, como la imposición de obligaciones, sanciones, la revocación de actos favorables y en general las respuestas negativas a sus peticiones. 

 

Por lo anterior, sostiene la Sala que la revocatoria de actos administrativos particulares en los que se adoptó una decisión sancionatoria, no requieren del consentimiento previo, expreso y escrito del sancionado, ya que este solo se exige para los actos favorables, en los términos del artículo 97 del CPACA, y en consecuencia la Superintendencia de Transporte puede revocar los actos administrativos sancionatorios adoptados con fundamento en los informes de los agentes de control al amparo del Decreto 3366 de 2003 y de la Resolución 10800 de 2003, sin que requiera el consentimiento previo, expreso y escrito del sujeto sancionado.

 

Ahora bien, explica la Sala que respecto de las actuaciones administrativas iniciadas con base en las normas del Decreto 3366 de 2003 declaradas nulas o en los “códigos” de la Resolución 10800 de 2003 que se fundamentan en aquellas, en las que aún no se haya proferido acto administrativo que resuelva la actuación (Art. 49 CPACA) deberán ser resueltas definitivamente ordenándose el archivo de la misma por atipicidad de la “conducta infractora” imputada; esto es, sin infracción tipificada en la ley no hay sanción.

 

Si en la actuación se profirió acto sancionatorio pero aún no ha sido notificado personalmente (artículos 52 y 67 del CPACA), o fue notificado y aún no ha vencido el término para la interposición de los recursos administrativos procedentes (art. 74 del CPACA), podrá ser revocado con base en las razones expuestas en el punto anterior.

 

Si contra el acto administrativo sancionatorio se interpusieron los recursos procedentes y estos están pendientes de resolverse, la Superintendencia de Transporte los debe decidir a favor del recurrente -revocando la decisión sancionatoria inicial- y, en consecuencia, deberá archivar el expediente administrativo.

 

Ahora bien, la Sala procedió a estudiar el caso en el que se interpusieron recursos y se venció el término de un año previsto en el artículo 52 del CPACA, que se tratará en el siguiente punto.

 

 

6. Caducidad de la potestad sancionatoria de la Administración, pérdida de competencia y silencio administrativo positivo

 

Al respecto señala la Sala que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 52 del CPACA la administración tiene una competencia temporal para expedir y notificar el acto sancionatorio; así como, para resolver los recursos interpuestos.

 

El acto que sanciona debe ser expedido y notificado dentro de los tres años siguientes al acaecimiento del hecho, de la conducta u omisión que la origina, so pena de caducidad de la facultad sancionatoria de la administración.

 

Ahora bien, según el artículo 52 “el acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos”, en consecuencia, tales actos deben ser decididos y notificados, so pena de pérdida de competencia, en un término de un año contado a partir de su debida y oportuna interposición.

 

Interpuestos los recursos (reposición, apelación y queja) según proceda, la administración tiene un año para resolverlos y notificarlos, entiéndase en su totalidad no un año por cada uno de los recursos.

 

Si la administración no resolvió los recursos en el lapso de un año contado desde la interposición del recurso de reposición y en subsidio apelación pierde competencia del asunto y provoca el silencio administrativo positivo en favor del recurrente, es decir, el acto recurrido se entiende revocado, y lo procedente desde el ámbito de la administración será “ordenar el archivo del expediente por la pérdida de competencia señalada en la norma, sin que sea menester que el favorecido con el silencio presente la protocolización correspondiente”.

 

V. NATURALEZA JURIDICA DE LOS CONCEPTOS EMITIDOS POR EL CONSEJO DE ESTADO:

 

El Artículo 237 de la Constitución Política señala que son atribuciones del Consejo de Estado, entre otras, las siguientes: 

    

“(…) 3. Actuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración, debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos casos que la Constitución y las leyes determinen”. 

 

Acorde con la disposición constitucional anterior, el artículo 112 de la ley 1437 de 2011 indica que “(…) Los conceptos de la Sala no serán vinculantes, salvo que la ley disponga lo contrario”.

 

Conforme lo anterior, y no obstante que la ley no ha dado una naturaleza coercitiva a los conceptos emanados por el Consejo de Estado, los mismos se constituyen en una herramienta jurídica fundamental para el quehacer de la administración.

 

Por tanto, habiendo en líneas anteriores destacado algunos de los apartes más relevantes del concepto que abordó la aplicación y efectos de la sentencia del 19 de mayo de 2016 emitida por el Consejo de Estado en su Sección Primera, esta Dirección considera que los planteamientos allí esbozados se deben tener en consideración y aplicación para las decisiones que deba adoptarse en materia sancionatoria por la Entidad a través de la Dirección de Investigaciones Administrativas al Tránsito y Transporte y por la Subdirección de Control e Investigaciones al Transporte Público.

 

VI. CONCLUSIONES

 

A continuación, se procede a efectuar las siguientes conclusiones, con fundamento en el Concepto emitido por el H. Concejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil el 5 de marzo de 2019.

 

1. La declaratoria de nulidad del Decreto 3366 de 2003, tuvo como argumento principal la violación el debido proceso referido a la legalidad y tipicidad, previsto en el inciso 2 del artículo 29 de la Carta Política la Constitución, por lo que no se permite otorgar a la Administración la potestad genérica de establecer vía reglamento infracciones y sanciones administrativas, pues tienen reserva de la ley ordinaria.

 

2. Los efectos de los fallos de nulidad de los actos administrativos son retroactivos, pero existen excepciones legales y jurisprudenciales, como lo es, i) precisamente la establecida en el artículo 189 de la ley 1437 de 2011 disponiendo que cuando el Consejo de Estado se pronuncia en sede de nulidad por inconstitucionalidad sobre los decretos dictados por el Gobierno Nacional, o, ii) como lo ha sostenido la Sección quinta del Consejo de Estado en algunos casos es necesario modular en el tiempo los efectos de los fallos de nulidad los efectos de la sentencia son hacia futuro. Así mismo, tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.

 

3. Respecto de la pérdida de fuerza ejecutoria de la resolución 10800 de 2003, proferida por el Ministerio de Transporte, se dijo que el objeto y contenido jurídico de esta resolución es establecer una codificación para que los agentes de control “levanten las infracciones a las normas de transporte”, según las disposiciones establecidas en el Decreto reglamentario 3366 de 2003, para “facilitar a las autoridades de control la aplicación” de sus disposiciones y, además, con el objeto de servir de prueba para el inicio de la investigación administrativa correspondiente.

 

Es evidente que desde la ejecutoria de la providencia que decretó la suspensión provisional de los citados artículos del Decreto Reglamentario 3366 de 2003, tales normas dejaron de producir, hacia el futuro (ex nunc), efectos jurídicos, lo que implica que en adelante no podía imputarse infracción administrativa con base en ellas. Si bien la resolución 10800 de 2003 no fue demandada en el proceso de acción de nulidad del Decreto 3366, y por ende, sobre ella no recayó decisión alguna de suspensión provisional, si existe un nexo inescindible entre las normas suspendidas del citado decreto y la resolución 10800, que “implica que materialmente deba correr la misma suerte de aquel (…) Por lo que la aplicación de la resolución 10800 en el lapso comprendido entre la suspensión provisional del Decreto 3366 y la sentencia proferida el 19 de mayo de 2016, resultaba improcedente toda vez que transitoriamente había perdido su fuerza ejecutoria al suspenderse los efectos del Decreto 3366 de 2003.

 

Los “códigos” señalados en la resolución 10800 se fundamentan en las infracciones de las normas declaradas nulas por la sentencia del 19 de mayo de 2016, lo que significa que no tienen fundamento jurídico alguno desde la ejecutoria de dicha sentencia, al desaparecer su fundamento de derecho, siendo este un claro ejemplo de pérdida de ejecutoriedad que debe soportar la Resolución 10800 de 2003.

 

El informe de infracciones de transporte tampoco puede servir de “prueba” de tales “infracciones”, por la sencilla razón de que las conductas sobre las que dan cuenta no estaban tipificadas como infracciones por el ordenamiento jurídico. Su utilización como “prueba” en las actuaciones administrativas que se adelanten, viola el debido proceso administrativo, en la medida en que no es representativa o declarativa de una conducta infractora y no puede tener el carácter de prueba válida aportada al proceso. Debe recordarse que el artículo 29 de la Constitución Política establece que es “nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación al debido proceso

 

4. Es procedente revocar los actos administrativos sancionatorios que se hayan proferido a partir del 19 de mayo de 2016, que tuvieron como fundamento los artículos 12, 13, 14, 16, 18, 19, 20, 22, 24, 25, 26, 28, 30, 31, 32, 34, 36, 39, 40, 41, 42, 43, 44, y 57 del Decreto 3366 de 2003 “Por el cual se establece el régimen de sanciones por infracciones a las normas de transporte público terrestre automotor y se determinan unos procedimientos”, y con fundamento en la resolución 10800 de 2003, por ser manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley, en la medida que se ha transgredido el derecho fundamental al debido proceso estipulado en el artículo 29 de la Carta Magna.

 

Estos artículos hacían alusión a las sanciones a imponer a las empresas de Transporte Público Colectivo de Pasajeros y mixto del radio de acción Metropolitano, Municipal o Distrital, a los propietarios, poseedores o tenedores de vehículos taxi, o vehículos de transporte Público Terrestre Automotor de Pasajeros y Mixto por Carretera, Transporte Terrestre Automotor Especial que incurrieran las infracciones allí descritas.

 

En esa misma medida se debe revocar los actos administrativos que igualmente tuvieron su fundamento en la Resolución 10800 de 2003 expedida por el Ministerio de Transporte “Por la cual se reglamenta el formato para el Informe de Infracciones de Transporte de que trata el artículo 54 del Decreto No. 3366 del 21 de noviembre de 2003”.

 

5. Para la revocatoria directa de los actos administrativos a los que haya lugar hacerlo, no se requiere autorización expresa del sancionado, como se anotó, teniendo en cuenta que el acto a revocar no era favorable.

 

6. Para la revocatoria directa deberá tenerse en cuenta las siguientes circunstancias:

 

Respecto de las actuaciones administrativas iniciadas con base en las normas del Decreto 3366 de 2003 declaradas nulas o en los “códigos” de la Resolución 10800 de 2003 que se fundamentan en aquellas, en las que aún no se haya proferido acto administrativo que resuelva la actuación (Art. 49 CPACA) deberán ser resueltas definitivamente ordenándose el archivo de la misma por atipicidad de la “conducta infractora” imputada; esto es, sin infracción tipificada en la ley no hay sanción, toda vez que perdieron su fuerza obligatoria, por lo que no existe una conducta típica que pueda ser reprochada como infracción de transporte con fundamento en tales normas

 

Si en la actuación se profirió acto sancionatorio pero aún no ha sido notificado personalmente (artículos 52 y 67 del CPACA), o fue notificado y aún no ha vencido el término para la interposición de los recursos administrativos procedentes (art. 74 del CPACA), podrá ser revocado y la revocatoria se realiza ab initio, es decir, como si el acto no hubiera producido ningún efecto.

 

Si el acto administrativo se encuentra en firme, y antes de que se notifique el auto admisorio de la demanda: La revocatoria produce efectos hacia futuro.

 

Los actos administrativos sancionatorios que se encuentran en conocimiento de la Jurisdicción de lo contencioso administrativo, será los jueces competentes los que deban adoptar la decisión que corresponda, y necesariamente deben apreciar la declaratoria de la nulidad de las normas del Decreto Reglamentario 3366 de 2003 y las consecuencias que tal decisión trae. 

 

“En el curso de un proceso judicial y hasta antes de que se profiera sentencia de segunda instancia: Los efectos se regiran por el acuerdo de las partes. La oferta de revocatoria está sometida a control judicial”.

 

7. Si la administración no resolvió los recursos interpuestos contra el acto administrativo sancionatorio, dentro del año siguiente a su interposición, perdió competencia, operó el silencio administrativo positivo en favor del sancionado y por tanto solo procede el archivo del expediente, por haber operado la caducidad de la potestad sancionatoria de la Administración, como lo indica el artículo 52 de la ley 1437 de 2011.

 

Conforme lo anterior, corresponde a la Dirección de Investigaciones Administrativas al Tránsito y Transporte, a la Subdirección de Control e Investigaciones al Transporte Público y Dirección de Gestión de Cobro,  teniendo en cuenta los fallos y concepto del Consejo de Estado, estudiar cada caso particular y concreto, de acuerdo con el material probatorio y demás circunstancias que obren en el expediente, definir si es procedente o no la revocatoria que solicita el peticionario, según el alcance y efectos de cada situación, atendiendo los principios de legalidad y debido proceso, entre otros. Para el efecto se remite copia a las directivas competentes en la materia.

 

Bogotá mejor para todos,

 

PAULO ANDRÉS RINCÓN GARAY

 

DIRECTOR DE NORMATIVIDAD Y CONCEPTOS

 

Proyectó: Yudesly Rodríguez Duitama – Abogada Dirección de Asuntos Legales

 

C.C. Ana María Corredor – Directora de Investigaciones Administrativas al Tránsito y Transporte

 

        Juan Carlos Espeleta – Subdirector de Control e Investigaciones al Transporte Público

 

        Rafael Alberto González – Subdirector de Control de Tránsito y Transporte

 

        Ivy Yojana Sepulveda – Directora de Gestión de Cobro

 

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