RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

SDM-DNC-10120–2019.

Bogotá, 18 de febrero de 2019.

PARA:       NASLY JENNIFER RUIZ GONZÁLEZ

                 Subsecretaria de Gestión Corporativa

DE:           PAULO ANDRÉS RINCÓN GARAY

                 Director de Normatividad y Conceptos

ASUNTO: Solicitud concepto – Destinación recursos “semaforización” y “Derechos de Transito” a Secretaría General -Gestión Sede.

Respetado Doctora.

En atención a la solitud allegada mediante memorando SDM-SGC-27777-2019 de 11 de febrero de 2019, damos respuesta en los siguientes términos:

I. PROBLEMA JURIDICO Y/O SOLICITUD:

Es posible transferir recursos provenientes fuentes de “semaforización” y “Derechos de Transito”, en calidad de cooperante, a la Secretaria General, para que sean utilizados en la gestión de una nueva sede para la Secretaria de Movilidad.

II. ANALISIS Y CONCEPTO:

El artículo 120 del Acuerdo Distrital 645 de 2016 establece la facultad de gestionar la adquisición de sedes administrativas a la Secretaría General y a la Secretaría Distrital de Hacienda señalando lo siguiente:

“La gestión de sedes administrativas de las entidades públicas del Distrito Capital podrá ser ejercida por la Secretaría General y por la Secretaría Distrital de Hacienda, entidades que podrán ser receptoras de recursos apropiados para la gestión de sedes de otras entidades públicas distritales y de los inmuebles transferidos de manera gratuita.

Esta gestión se podrá adelantar mediante la construcción, adquisición, arrendamiento o comodato de inmuebles, y otras modalidades asociativas o contractuales, poniéndolos a disposición de las entidades para el desarrollo de sus respectivas funciones, bajo criterios de unificación de sedes, mejoramiento del servicio al ciudadano, eficiencia administrativa y el aprovechamiento de los activos disponibles.

(…).”

Teniendo en cuenta lo anterior, cabe señalar si la Secretaría Distrital de Movilidad puede transferir recursos provenientes de la fuente de “Derechos de Transito” y “semaforización” a estas entidades para celebrar un contrato de concesión bajo la modalidad de APP, para la gestión de sedes administrativas.

De conformidad con el Manual Operativo Presupuestal del Distrito Capital expedido mediante Resolución SDH No.191 del 22 de septiembre de 2017, el Presupuesto Anual del Distrito Capital y se clasifica en:

a) Gastos de Funcionamiento

b) Servicio de la Deuda

c) Gastos de Inversión

“A. Funcionamiento: Son las apropiaciones necesarias para atender las necesidades de las entidades y para cumplir a cabalidad con las funciones asignadas y con el desarrollo de las actividades administrativas, técnicas y operativas. Comprende los gastos por servicios personales, gastos generales, y transferencias de funcionamiento.

· Servicios personales: Son erogaciones que realizan las entidades distritales como contraprestación a los servicios que se reciben provenientes de una relación laboral o a través de las diferentes formas de contratación existentes y establecidas en normas vigentes. Incluye el pago de las prestaciones económicas; los aportes a favor de las instituciones de seguridad social privadas y públicas, derivadas de los servicios que esas instituciones prestan al personal en los términos de las disposiciones legales vigentes y los aportes parafiscales. Estos gastos se clasifican en servicios personales asociados a la nómina, servicios personales indirectos y aportes patronales al sector público y privado.

· Gastos generales: Son apropiaciones destinadas a la adquisición de bienes y servicios o al uso de bienes muebles o inmuebles necesarios para el funcionamiento de las entidades de la Administración Distrital. Incluyen igualmente el pago de sentencias judiciales, impuestos, tasas, contribuciones, derechos y multas y otros gastos. Se clasifican en adquisición de bienes, adquisición de servicios y otros gastos generales.

· Transferencias para funcionamiento: Son apropiaciones que el Distrito asigna al funcionamiento y operación de entidades públicas distritales, de acuerdo con las disposiciones legales vigentes y aquellas que por disposición legal está obligado a transferir a entidades nacionales, o internacionales, públicas o privadas, así como las destinadas a la previsión y seguridad social.

(…)

C. Inversión Son los gastos en que incurre el Distrito Capital para el desarrollo económico, social y cultural de la ciudad, es decir, aquellos que contribuyen a mejorar el bienestar de los ciudadanos y la satisfacción de sus necesidades al igual que al cumplimiento de los Planes de Desarrollo.”

En Sentencia 7300 de enero 31 de 1997 del Consejo de Estado, Magistrado Ponente Dr. Delio Gómez Leyva, se señala que los gastos de inversión son definidos como “erogaciones que retribuyen bienes de capital de tal manera que aumentan el patrimonio de la entidad, pues son en general las sumas de dinero empleadas en la adquisición de bienes estables y permanentes tales como una edificación o la construcción de una obra pública. Estos gastos se clasifican a su vez en gastos de inversión en bienes intermedios, como lo es la adquisición de un edificio, gastos que se destinan principalmente a la prestación de servicios administrativos, y los de inversión en bienes durables finales, tales como las vías de transporte, comunicaciones, obras públicas, etc.

Como puede observarse, la adquisición de un edificio para poner allí a funcionar la sede de una entidad pública, no es en manera alguna un gasto necesario para el manejo o sostenimiento de la misma, y es por el contrario, un gasto de inversión, que ve aumentado el patrimonio de la entidad que lo adquiere.”

Ahora bien, el literal e) del artículo 69 y el literal b) del artículo 72 del Decreto Distrital 601 de 2014 “Por el cual se modifica la estructura interna y funcional de la Secretaría Distrital de Hacienda, y se dictan otras disposiciones”, señala como funciones de la Dirección Jurídica y de la Subdirección Jurídica de Hacienda, respectivamente las siguientes: “Establecer las directrices para fomentar la unidad doctrinal en la aplicación e interpretación de normas relacionadas con la Hacienda Pública teniendo en cuenta el ordenamiento jurídico vigente” y “Absolver consultas, proyectar conceptos, estudios e investigaciones jurídicas y prestar asistencia jurídica en los asuntos encomendados por el Director Jurídico, relacionados con temáticas de tesorería, presupuesto, impuestos, contabilidad, administrativa, laboral crédito público y en aquellas que correspondan a las actividades a cargo de la Subdirección”.

En virtud de lo anterior, la Dirección Jurídica de la Secretaría Distrital de Hacienda expidió el concepto 2019EE11222 del 04 de febrero de 2019, cuyo problema jurídico a resolver es si la adquisición de sedes administrativas – bien inmueble - es considerada como un gasto de inversión o un gasto de funcionamiento, en donde se concluyó lo siguiente: “Según lo expresado en la consulta y lo previsto en el Plan Distrital de Desarrollo Vigente, la adquisición vía APP del referido inmueble se trata de un proyecto de inversión”

Por lo anteriormente expuesto, vemos que para realizar la gestión (adquisición) de sedes administrativas de las entidades públicas del Distrito Capital se considera que es un gasto de inversión.

Ahora bien, es necesario aclarar la naturaleza de los recursos provenientes de la fuente “Derechos de Transito” como fuente de recursos de la Secretaría Distrital de Movilidad.

El Decreto Nacional 111 de 1996, “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto.”, señala lo siguiente:

“ARTICULO 27. Los ingresos corrientes se clasificarán en tributarios y no tributarios. Los ingresos tributarios se subclasificarán en impuestos directos e indirectos, y los ingresos no tributarios comprenderán las tasas y las multas”

Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia C- 134 de 25 de febrero de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo, tuvo la oportunidad de referirse a la naturaleza jurídica de los tributos, en especial a las tasas, de la siguiente manera:

“3.1. El Estado exige cargas económicas a los particulares en función de la realización de sus cometidos y, específicamente, prestaciones avaluables en dinero como medio financiero de la actividad estatal. Así, en términos generales, son tributos las prestaciones pecuniarias establecidas por la autoridad estatal, en ejercicio de su poder de imperio, para el cumplimiento de sus fines. Los tributos consisten en impuestos, contribuciones y tasas (como se desprende del artículo 338 de la Constitución Política), según la intensidad del poder de coacción y el deber de contribución implícito en cada modalidad.”

En tal sentido, tal como se ha expuesto, los ingresos corrientes son aquellos recursos que percibe el Distrito Capital, en una forma regular y permanente y de acuerdo con su origen se pueden clasificar como tributarios y no tributarios. A su vez, los ingresos corrientes no tributarios han sido considerados como aquellos ingresos que percibe el Distrito que son obligatorios y que se generan por la prestación de un servicio público, por la explotación de bienes, por imposición de sanciones, por participación en los beneficios de bienes o servicios y demás recursos que se reciban en forma periódica pero que no sean tributos.

En relación con la fuente de Derechos de Tránsito, encontramos que la Ley 769 de 2002 – CNT – faculta a las entidades territoriales para cobrar por la prestación de un servicio, en este caso los Derechos de Tránsito, como se señala a continuación:

“ARTÍCULO 168. TARIFAS QUE FIJARÁN LOS CONCEJOS. Los ingresos por concepto de derechos de tránsito solamente podrán cobrarse de acuerdo con las tarifas que fijen los Concejos. Las tarifas estarán basadas en un estudio económico sobre los costos del servicio, con indicadores de eficiencia, eficacia y economía.”

Así mismo, y con ocasión a la mencionada Ley, el artículo 75 del Acuerdo Distrital 645 de 2016, “Por el cual se adopta El Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá D.C. 2016 - 2020 "Bogotá Mejor Para Todos”, estableció que la Administración Distrital cobrara dichos derechos señalando lo siguiente:

“Artículo 75. Trámites de derechos de tránsito. Toda entidad y/o persona natural o jurídica del derecho privado que solicite a la Secretaría Distrital de Movilidad derechos de tránsito, tales como: planes de manejo de tránsito (PMT), estudios de tránsito, planes estratégicos de seguridad vial, estudios de cierres viales por eventos, diseños de señalización y los trámites para su recibo, deberá asumir los costos según corresponda en cada caso, conforme al estudio económico realizado que incluya indicadores de eficiencia, eficacia y economía. Lo anterior de conformidad con lo establecido en el Código Nacional de Tránsito.”

En la acción de nulidad dentro del expediente 2009-00078-00 del 28 de marzo de 2010 y cuyo Magistrado Ponente fue el Dr. Carlos Hernando Jaramillo Delgado, se mencionó:

“(…) En este sentido, el impuesto representa una obligación para el contribuyente consistente en un pago, sin que ello implique una retribución o contraprestación a su favor, por parte del Estado, en tanto que las denominadas tasas o derechos constituyen una erogación para el contribuyente que financia la prestación de un servicio. En el caso concreto del cobro de los derechos de tránsito regulados en el acuerdo cuestionado, no le cabe ninguna duda a la Sala que se trata de una tasa, dado que se cumplen las exigencias legales y doctrinarias que así la especifican, a saber: 1) Se trata de una prestación pecuniaria exigida por la ley o con fundamento en ella, prevista según se ha visto en el artículo 168 del Código Nacional del Transporte. 2) Se halla establecido a favor de los Municipios, porque la ley ha previsto que las tarifas las fijen los Concejos, previo estudio económico. 3) Corresponde su pago a los usuarios del transporte, interesados en desarrollar este tipo de actividades de interés público; 4) La obligación de asumir el valor de estos derechos o tarifas surge de la decisión del interesado en hacer uso de la prestación de los servicios que presta el Municipio. 5) las sumas definidas por estos conceptos deben tener una relación costo beneficio con los bienes que se retribuyen al contribuyente. En otras palabras, dicho, los derechos por concepto de tránsito que cobra el Municipio a los usuarios es típicamente una tasa, puesto que es una retribución a un servicio que se ha prestado y si ello es así, siguiendo el principio de la legalidad del impuesto, la fijación y el cobro del mismo queda sujeto a los postulados constitucionales y legales (..)”

Teniendo en cuenta lo hasta aquí expuesto, cabe mencionar entonces que los ingresos percibidos por concepto de Derechos de Tránsito es un ingreso no tributario, representado en este caso, como una tasa, es decir, un cobro que se genera por la prestación de un servicio por parte de la Administración Distrital.

En Sentencia No. C-545 de 1994, Magistrado Ponente Dr. Fabio Morón Díaz, se señala lo siguiente:

“Tasa es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva y potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente.  Su producto no debe tener un destino ajeno al servicio que contribuye al presupuesto de la obligación.”

En el caso concreto de los cobros por derechos de tránsito, el proyecto de acuerdo "Por medio del cual se fijan las tarifas por concepto de algunos derechos de tránsito en el Distrito Capital y se dictan otras disposiciones” que presentará la Administración Distrital, a iniciativa la Secretaría Distrital de Movilidad, al Concejo Distrital, se expusieron todos aquellos factores que hacen parte de la tarifa a cobrar por concepto de los Derechos de Tránsito, señalando a su vez que no sólo se cobrará por la prestación del servicio de revisión, análisis y seguimiento de cada derecho de tránsito, sino también por bienes inmuebles para prestar el servicio. Tenemos que dentro de la exposición de motivos se señala lo siguiente:

“Se estima un factor multiplicador que incluya todos los costos relacionados con la prestación del servicio tales como costos de prestaciones sociales y de oficina.

Tabla 1. Estimación Factor Multiplicador

· La tarifa final será redondeada a múltiplos de $50 y será presentada en Salarios Mínimos Diarios Legales Vigentes, debido a que el costo más alto en cada trámite es el de personal.

· Los porcentajes que afectan los gastos de oficina hacen referencia a los bienes muebles e inmuebles necesarios para la eficiente prestación del servicio.”

“A continuación, se presentan los aspectos generales de los trámites a ser cobrados.

· Hecho Generador: En la tasa por derechos de tránsito el hecho generador lo constituirá, el servicio que presta la autoridad de tránsito del distrito por la revisión y seguimiento de los estudios radicados para los trámites: Planes de Manejo de Tránsito (PMT), Planes Estratégicos de Seguridad Vial (PESV), Estudios de Tránsito (ET) y Estudios de Demanda y Atención de Usuarios (EDAU).

· Sujetos Pasivos: Son los interesados que presenten ante la autoridad (Secretaría Distrital de Movilidad), solicitudes para la revisión de los siguientes trámites de tránsito:  Planes de Manejo de Tránsito (PMT), Planes Estratégicos de Seguridad Vial (PESV), Estudios de Tránsito (ET) y Estudios de Demanda y Atención de Usuarios (EDAU).

· Sujeto Activo: Es la Secretaría Distrital de Movilidad en calidad de ente encargado de la prestación de los servicios solicitados por los ciudadanos. 

· Tarifa: Las tarifas establecidas para la tasa por concepto de “derechos de tránsito” de los trámites Planes de Manejo de Tránsito (PMT), Planes Estratégicos de Seguridad Vial (PESV), Estudios de Tránsito (ET) y Estudios de Demanda y Atención de Usuarios (EDAU), serán las señaladas en la siguiente ilustración:

· Causación: Las tasas por “derechos de tránsito”, se generan cuando el interesado solicite la revisión de uno de los siguientes trámites: Planes de Manejo de Tránsito (PMT), Planes Estratégicos de Seguridad Vial (PESV), Estudios de Tránsito (ET) y Estudios de Demanda y Atención de Usuarios (EDAU).”

Se observa entonces que, dentro de los costos asociados a la tarifa a cobrar por trámite de derechos de tránsito, se incluyó lo referente a “Bienes inmuebles para prestar el servicio y Servicios”

Ahora bien, es preciso tener en cuenta la destinación que debe tener el recaudo que se genere por el cobro de los Derechos de Tránsito, pues, como se señala en la definición de Tasa antes señala, debe tener una destinación específica, en este caso, su destinación no debe ser otra que financiar el servicio del cual se deriva, incluyendo los Bienes inmuebles para prestar el servicio.

Esta dependencia emite concepto conforme a lo establecido en el artículo 28 de la ley 1755 de 2015 bajo el entendido de que éste es un criterio auxiliar de interpretación y no vincula ni compromete, motivo por el cual, las apreciaciones de la presente respuesta solamente sirven para dar una ilustración de carácter general y sea la Dirección a su cargo, quien asuma su propia posición conforme al grado de análisis y convencimiento adquirido.

Por una Bogotá mejor para todos

Cordialmente,

PAULO RINCÓN GARAY

Director de Normatividad y Conceptos

Proyectó: Alan Anaya - Dirección de Normatividad y Conceptos.