RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Para decidir sobre la admisión de la demanda y suspensión provisional del acto acusado, ha venido al Despacho la actuación de la referencia.

Ver el Fallo del Tribunal Administrativo de C/marca, fechado 19 de mayo de 2005

Por reunir los requisitos de ley, se admitirá para tramitar en primera instancia la presente demanda y se ordenarán las notificaciones y traslados de rigor.

Ahora bien, en cuanto a la procedencia de la SUSPENSIÓN PROVISIONAL de los efectos de los actos administrativos, de conformidad con lo previsto en el art. 152 del C.C.A., modificado por el artículo 31 del Decreto 2304 de 1989, es necesario que se cumpla con los siguientes requisitos:

1. Que la petición se impetre y sustente de modo expreso en la demanda.

2. Que si la acción es de nulidad, la manifiesta violación de una norma superior, sea perceptible a través de una sencilla comparación entre ésta y el acto acusado.

3. Si la acción es de restablecimiento del derecho, resulta claro que además de la condición precedente deberá agregarse la comprobación por lo menos sumaria del perjuicio.

En el caso sub judice, la petición de suspensión provisional del Decreto No. 116 del 16 de abril de 2003, "por medio del cual se establecen mecanismos de vigilancia y control para la reposición, la desintegración física de vehículos que cumplan su vida útil y los aportes a fondos de reposición", fue presentada por la parte actora en forma expresa y oportuna, motivo por el cual procede la Sala a analizar si se advierte manifiesta violación de las normas de orden superior que se invocan como infringidas.

Luego de indicar la forma esquemática como está compuesto el Decreto 116 de 2003, aduce el demandante que de una simple lectura del mismo, se advierte que la parte resolutiva no guarda congruencia con su título, por cuanto antes de establecer mecanismos de vigilancia y control está regulando aspectos propios del servicio público esencial de transporte de pasajeros lo cual es de competencia exclusiva del legislador, conforme a lo previsto en los artículos 150-23 y 365 de la Constitución.

Sostiene que el decreto de marras modifica, restringe, enerva y suprime el contenido y espíritu de la ley y reglamento nacional en las materias por él reguladas.

Transcribe el artículo 2 de la Ley 688 de 2002 y el artículo 3 del Decreto demandado, afirmando que se aprecia a simple vista que el reglamento agrega unos elementos nuevos que el ordenamiento nacional no previó como por ejemplo, la exigencia de hacer la reposición a través de sociedades fiduciarias, el aval de estas por la Secretaría de Tránsito y la celebración de negocios jurídicos (encargo fiduciario o fiducia mercantil).

Indica que en el numeral 6.5 del capítulo del líbelo incoatorio, se esbozó el referente normativo atinente a la reposición de los vehículos destinados al servicio público de transporte, donde se asignaron específicas atribuciones a los diferentes actores del mismo, esquema legal y reglamentario que se fue modificando por el Decreto acusado, toda vez que en lugar de incentivar y vigilar el proceso como lo previene la ley, impone la obligatoriedad de hacerlo mediante encargo fiduciario o fiducia mercantil. Además, les cercena las atribuciones dadas por la ley a las empresas y propietarios al regular la aludida imposición.

Seguidamente el actor elabora un cuadro comparativo de las normas que fueron transgredidas por las disposiciones del Decreto Distrital acusado, el cual se puede sintetizar de la siguiente manera:

Transcribe los artículos 2 de la Ley 276 de 1996 y el artículo 2 del Decreto 116 de 2002 (demandado), concluyendo que la preceptiva legal hace una exclusión que no fue respetada por el Decreto demandado donde se incluyen todos los vehículos que se encuentran matriculados en el registro automotor de la ciudad, sin tener en cuanta que algunos de ellos pueden estar cobijados por la excepción legal.

Confronta el artículo 6 de la Ley 105 de 1993 con el artículo 2 del Decreto 116 demandado, señalando que ley les otorga a las entidades territoriales la facultad de incentivar la reposición, en tanto que el Decreto acusado impone la obligación y el método al utilizar las expresiones "solo", "no", "sino", de tal suerte que la preceptiva total del decreto no es ilegal por lo menos las palabras resaltadas si lo son y deberán ser retiradas del ordenamiento jurídico.

Compara los artículo 7 de la ley 105 de 1993, con los artículos 2 y 3 del Decreto 116, indicando que la ley establece en las empresas la obligación de ofrecer a los propietarios programas de reposición gradual y a establecer y reglamentar fondos que garanticen la reposición gradual, dando la facultad de hacerse por encargo fiduciario y establece el deber de vigilancia de las entidades estatales. Por su parte el Decreto sienta la obligación de hacerse por medio de sociedades fiduciarias e impone solo dos negocios jurídicos para ello, por lo que su manifiesta contradicción fluye del simple cotejo.

Señala que el artículo 5 del Decreto 116 es violatorio de los artículos 123 y 365 de la Constitución Política, porque constitucionalmente solo la ley, puede establecer las funciones públicas que pueden cumplir los particulares y en estas materias no habilitó a las sociedades fiduciarias para cumplir la función de control sobre el servicio público de transporte.

Frente al tema de la desintegración, afirma que todo lo que se diga en torno a ello es inconstitucional por infringir el artículo 58 superior, toda vez que la desintegración es una expropiación en tanto despoja de la propiedad del bien a su titular, por lo que en esta materia debe aplicarse el artículo 4 Constitucional e inaplicar las preceptivas que establecen la desintegración.

Agrega que la facultad reglamentaria está en cabeza exclusiva del Ministerio de Transporte, según lo establecido en el artículo 21 de la Ley 688 de 2002.

Referente a los fondos, señala el libelista que el Decreto cuestionado no resiste el menor análisis por cuanto es palmaria su contradicción con la ley 105/94 y 688 de 2002, por cuanto ellos crearon los fondos de las empresas y un fondo mixto nacional, con personería jurídica denominado "Fondo de Reposición y Renovación del parque automotor de servicio público de transporte terrestre de pasajeros".

Indica que para ambos se estableció su forma de administración y gestión; así, a los primeros les compete reglamentarios y operarios a las empresas prestadoras del servicio y para el segundo se creó una junta administradora y establecieron reglas para su manejo.

Las normas citadas como transgredidas son del siguiente tenor:

La vida útil máxima de los vehículos terrestres de servicio público colectivo de pasajeros y/o mixto será de veinte (20) años. El Ministerio de Transporte exigirá la reposición del parque automotor, garantizando que se sustituyan por nuevos los vehículos que hayan cumplido su ciclo de vida útil.

Las autoridades competentes del orden Metropolitano, Distrital y Municipal, podrán incentivar la reposición de los vehículos, mediante el establecimiento de los niveles de servicio diferentes al corriente, que serán prestados con vehículos provenientes de la reposición. Así mismo podrán suspender transitoriamente el ingreso de vehículos nuevos al servicio público de transporte de pasajeros, de acuerdo con las necesidades de su localidad, supeditando la entrada de un vehículo nuevo al retiro del servicio público de uno que deba ser transformado o haya cumplido el máximo de su vida útil. Para la fijación de tarifas calcularán los costos del transporte metropolitano y/o urbano incluyendo el rubro de "recuperación de capital", de acuerdo con los parámetros que establezca el Ministerio de Transporte.

Parágrafo 1º.- Se establecen las siguientes fechas límites, para que los vehículos no transformados, destinados al servicio público de pasajeros y/o mixto, con radio de acción metropolitano y/o urbano, que sean retirados del servicio:

- 30 de junio de 1995, modelos 1968 y anteriores.

- 31 de diciembre de 1995, modelos 1970 y anteriores.

- 31 de diciembre de 1996, modelos 1974 y anteriores.

- 30 de junio de 1999, modelos 1978 y anteriores.

- 31 de diciembre de 2001, vehículos con 20 años de edad.

- A partir del año 2002, deberán salir anualmente del servicio los vehículos que lleguen a los veinte (20) años de vida.

Parágrafo 2º.- El Ministerio de Transporte definirá, reglamentará y fijará los requisitos para la transformación de los vehículos terrestres que vienen operando en el servicio público de pasajeros y/o mixto, de tal forma que se les prolongue su vida útil hasta por diez (10) años y por una sola vez, a partir de la fecha en que realicen la transformación.

Parágrafo 3º.- El Ministerio de Transporte establecerá los plazos y condiciones para reponer los vehículos de servicio público colectivo de pasajeros y/o mixto con radio de acción distinto al urbano. Y conjuntamente con las autoridades competentes de cada sector señalará las condiciones de operatividad de los equipos de transporte aéreo, férreo y marítimo.

Artículo 7º.- PROGRAMA DE REPOSICIÓN DEL PARQUE AUTOMOTOR. Las empresas de carácter colectivo de pasajeros y/o mixto, y las organizaciones de carácter cooperativo y solidario de la industria del transporte. Están obligadas a ofrecerle a los propietarios de vehículos, programas periódicos de reposición y a establecer y reglamentar fondos que garanticen la reposición gradual del parque automotor, establecida en el artículo anterior.

Parágrafo 1º.- El Ministerio de Transporte en asocio con las autoridades territoriales competentes, vigilará los programas de reposición.

Parágrafo 2º.- La utilización de los recursos de reposición para fines no previstos en la presente Ley, será delito de abuso de confianza y de él será responsable el administrador de los recursos.

Parágrafo 3º.- Igualmente, el proceso de reposición podrá desarrollarse por encargo fiduciario constituido por los transportadores o por las entidades públicas o por las entidades públicas en forma individual o conjunta".

"ARTÍCULO 21. DESINTEGRACIÓN FÍSICA. Todo vehículo que cumpla su ciclo de vida útil de acuerdo con lo dispuesto en la ley, deberá ser sometido a un proceso de desintegración física. Este será reglamentado por el Ministerio de Transporte y controlado por las autoridades competentes."

Si se confronta el contenido de la norma contenida en el artículo 7 antes transcrito con el Decreto demandado, se advierte de manera incontrovertible que éste lo vulnera, toda vez que la potestad reglamentaria que fue ejercida por el Alcalde al desarrollar de manera concreta y específica las previsiones contenidas en las Leyes 105 de 1993 y 688 de 2002, no estuvo sujeta a los parámetros en éste establecidos.

En efecto, el decreto demandado lo que en realidad hace es introducir limitaciones en lo referente al tema de la reposición de vehículos, pues mientras la norma de carácter general (artículo 7 de la ley 105 de 1993), establece que las empresas de carácter cooperativo y solidario vinculadas con el servicio de transporte deben ofrecer programas periódicos de reposición, establecer y reglamentar fondos que garanticen la reposición gradual, porque el proceso de reposición "podrá" desarrollarse por encargo fiduciario, constituido por los transportadores o por las entidades públicas en forma individual o conjunta. Por su parte el Acto demandado restringe el procedimiento, al determinar que la reposición de los vehículos de transporte público colectivo que presten el servicio en Bogotá o se encuentren matriculados en el registro de la ciudad, sólo se podrá desarrollar mediante encargo fiduciario o fiducia mercantil, precisando que a partir del 1º de agosto de 2003, no podrá ejercerse el derecho de reposición previsto en el artículo 2 de la ley 688 de 2002, sino mediante reposición fiduciaria, lo que evidencia que la potestad reglamentaria ejercida, excedió el marco general previsto en la ley.

Si bien la ley 106 de 1993 consagró la posibilidad de que el proceso de reposición podrá desarrollarse por encargo fiduciario, dicha autorización no puede ser entendida para que opere de manera obligatoria sino como potestativa, por lo que el reglamento expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá no podía restringir el proceso de reposición solamente a que ese se efectuara a través de un encargo fiduciario o fiducia mercantil, porque la norma habilitantes no lo consagra.

Así las cosas, insiste la Sala que el Decreto expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá, a través del cual establece mecanismos de vigilancia y control para la reposición y desintegración física de vehículos que cumplan su vida útil, en principio, no se adecua a los términos de la ley que regula esa materia, pues no se atemperó a los principios de coordinación y subsidiaridad que deben tenerse en cuenta para ejercer la potestad reglamentaria, lo que conduce a que deba decretarse la suspensión provisional de dicho acto.

La Sala debe precisar que como el contexto normativo contenido en el Decreto demandado, se refiere en su totalidad a la gestión de entidades fiduciarias en cuanto a la reposición, manejo de recursos para tal efecto, y participación de esas entidades en la desintegración física de vehículos, la medida precautelativa que ahora se decreta debe recaer sobre la totalidad de dicho Acto, debido a la relación inescindible que existe entre las normas que lo conforman.

Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCION PRIMERA, SUBSECCIÓN "A", administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

PRIMERO: ADMITIR para conocer en primera instancia la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad fue presentada en nombre propio por el ciudadano JORGE MARIO RIVADENEIRA MORA contra el DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ, fin de que se declare la nulidad del Decreto No. 116 de 16 de abril de 2003.

En consecuencia se dispone:

1. Notificar el contenida de esta providencia al señor ALCALDE MAYOR DE BOGOTA. Entréguese copia de la demanda y sus anexos para el traslado.

2. Notificar personalmente al Señor Agente del Ministerio Público.

3. Fíjese como gastos ordinarios del proceso, la suma de $30.000,oo, que la parte demandante deberá consignar en el Banco Popular en la cuenta correspondiente a la Secretaría de esta Sección (art. 46 num. 4 del Decreto 2304 de 1989 que modificó el artículo 207 del C.C.A., reglamentado por el Decreto 2867 de 1989). Término cinco (5) días.

4. Ordenar que una vez realizadas las notificaciones se fije el asunto en lista por el término de diez (10) días (art. 58 de la ley 446/98)

5. Solicítese con carácter devolutivo los antecedentes administrativos que dieron origen a los actos cuya nulidad se pretende.

SEGUNDO: DECRETASE la suspensión provisional del Decreto 116 del 16 de abril de 2003, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Confirmado por el Consejo de Estado mediante Providencia de abril 22 de 2004