RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.
© Propiedad de la Secretaría Jurídica Distrital de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
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TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION PRIMERA Subsección "A" Bogotá D.C., mayo diecinueve (19) de dos mil cinco (2005). Mag. Ponente: DRA. SUSANA BUITRAGO VALENCIA Exp. N° 2003 - 0437 Demandante: JORGE MARIO RIVADENEIRA MORANULIDAD SENTENCIA Procede este Tribunal a dictar sentencia con el fin de resolver la demanda instaurada por el ciudadano JORGE MARIO RIVADENEIRA MORA, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., en contra del DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ, con el fin de decidir sobre la siguiente: I. PRETENSION.- PRIMERA.- Que se declare la NULIDAD del Decreto Distrital N° 116 del 16 de abril de 2003, "Por medio del cual se establecen mecanismos de vigilancia y control para reposición, la desintegración física de vehículos que cumplan su vida útil y los aportes a fondos de reposición". PRETENSIÓN SUBSIDIARIA.- Que en el evento que no se declare la nulidad de todo el Decreto, se disponga la nulidad de lo artículos 2°, 3°, 5°, 6°, 7°, 9°, 16, 18, 19, 20, 22, 23, 25, 27, 29, 31, 34, 35, 36, 39 y 40 del Decreto 116 del 16 de abril de 2003. II. fundamentos de hecho.- En primer lugar relaciona las diferentes leyes que se han expedido en materia del servicio público de transporte terrestre, en virtud de las competencias asignadas por los artículos 150 - 23 y 365 de la Constitución Política, al igual que los Decretos expedidos por el Presidente en ejercicio de su potestad reglamentaria. Que el Alcalde Mayor de Bogotá el 16 de abril de 2003, so pretexto de "establecer mecanismos de vigilancia y control para la reposición, la desintegración física de vehículos que cumplan su vida útil y los aportes a fondos de reposición" violó el referente formativo que estaba obligado a respetar, al proferir el Decreto Distrital N° 116. III. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN.- El demandante señala como disposiciones infringidas por los artículos acusados del Acuerdo Distrital, las siguientes:
Al desarrollar el concepto de violación el accionante explica el sentido en que fueron vulneradas las normas antes mencionadas. Su análisis se efectuará más adelante. IV. ACTUACIÓN PROCESAL.- Por auto del 10 de julio de 2003 la Sala admitió la demanda y decretó la suspensión provisional del Decreto 116 de 16 de abril e 2003, asimismo, ordenó notificar de tales decisiones al ALCALDE MAYOR DE BOGOTÁ y al Agente del Ministerio Público. (fls. 71 - 81) Por escrito del 13 de agosto de 2003 (fls. 84 y s.s.), el apoderado judicial del Distrito Capital interpuso recurso de apelación en contra de la decisión que decretó la suspensión provisional del Decreto Distrital N° 116 de 2003, el cual le fue concedido mediante providencia del 28 de agosto de 2003. (139 - 142) Fijado el proceso en lista el 14 de octubre de 2003, la demanda fue contestada oportunamente el 27 de octubre por el apoderado judicial del Distrito Capital. (fls.146 y s.s.) El H. Consejo de Estado - Sección Primera1, por auto del 22 de abril de 2004, confirmó la decisión apelada, relativa a la suspensión provisional del Decreto Acusado. (fls. 21 - 29 C. 3). V. CONDUCTA PROCESAL DE LA DEMANDADA.- El apoderado judicial del Distrito Capital se opone a todas y cada una de las pretensiones de la demanda, tanto la principal como la subsidiaria, por considerar que la norma demandada se ajusta íntegramente a la legalidad. Como razones de defensa a los cargos propuestos por el demandante, el apoderado del Distrito Capital expone: 1. FALTA DE COMPETENCIA.- Refiere que en materia de transporte, las leyes especiales sobre el tema, confieren a los Alcaldes la facultad expresa de reglamentarla, de conformidad con lo previsto en el numeral 3° del artículo 315 de la Constitución Política y el artículo 3° de la Ley 336 de 1996. Que el Decreto 170 de 2001, define las autoridades en materia de transporte, luego de una división al interior de la actividad, para efectos de la organización del servicio, dividiendo la actividad transportadora según el radio de acción en Distrital y Municipal. A su vez, refiere que el artículo 10 del citado Decreto 170 define las autoridades de transporte, en función de la Jurisdicción: Nacional, Distrital y Municipal, y del Área Metropolitana constituida para tal fin; además, que es el artículo 9° ibídem el que establece que el servicio de transporte público es de carácter regulado y que quien debe regularlo es la autoridad competente. Concluye diciendo que el hecho de ser el transporte un servicio público, ello no es razón suficiente para considerar que la regulación Distrital expedida en esta materia sea ilegal por falta de competencia, pues si bien la reglamentación sobre las características generales de la prestación del servicio deben ser objeto de la Ley o Decreto Nacional, fue el propio legislador quien le atribuyó competencia a los Alcaldes para regular en los municipios y distritos tal actividad. 1. VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE IGUALDAD.- En primer término señala que el artículo 32 del Decreto 116 de 2003, habla de la DESINTEGRACIÓN FÍSICA, que debe hacer el Distrito Capital cuando se trata de vehículos recibidos como dación en pago o que le sean adjudicados en remate, así como aquellos que deba chatarizar forzosamente, cuando los dueños se nieguen a hacerlo. Por su parte refiere que el artículo 3° de la Ley 105 de 1993, se refiere a aquellos eventos en que el servicio de transporte se presta por entidades públicas, casos en los que la Ley establece que a dichas entidades se les aplicarán las mismas condiciones y regulaciones aplicables a los particulares. Indica que la desintegración física a que se refiere el Decreto acusado, consiste en la separación de las partes del vehículo dentro del proceso de reposición. Por lo tanto, al no existir contradicción entre las normas atrás analizadas, pues una se refiere es a la prestación del servicio público mientras que la otra trata de la desintegración física de los vehículos, está claro que el cargo de violación del artículo 32 del Decreto 116 de 2003, no puede prosperar. 2. EXTRALIMITACIÓN DEL ÁMBITO REGLAMENTARIO.- En relación con la supuesta limitación que desborda la facultad reglamentaria, señala que el Alcalde no la excede, cuando en su función de vigilar y controlar, habilita, permite o autoriza el recurso a dos figuras contractuales que le permiten asegurar los objetivos de la función encomendada por la Ley, habida cuenta que le corresponde a éste y al Estado en general, garantizar la seguridad en el transporte público. Que fue precisamente este motivo, por el cual la Ley estableció la vida útil de los vehículos y obligó a la determinación del procedimiento para la reposición de los mismos vehículos, cuando ellos estuvieran afectos a la prestación del servicio público de transporte de personas, autorizando para tal efecto la figura del encargo fiduciario, obedeciendo ello simplemente a que el Legislador hizo especial énfasis en que dicha reposición se podría realizar utilizando dicha figura. Afirma que el Alcalde Mayor en desarrollo de su potestad reglamentaria, ejercida con el fin de garantizar la seguridad en el transporte público, y buscando vigilar y controlar dicha actividad, decidió utilizar la figura que la Ley 688 de 2001 estableció, aquella para cuyo uso expresamente lo autorizó la Ley, y que además señaló que el proceso de reposición podría ser efectuado a través de la fiducia mercantil. Que la Ley 688 de 2001 no estableció que tendría que darse cabida a todas las figuras contractuales que pudiesen existir, lo que autorizó expresamente fue la utilización del encargo fiduciario. No obstante, considera el apoderado del Distrito que en caso de no haber existido tal autorización, igualmente habría podido utilizarse dicha figura al no estar prohibida por la Ley. Considera que en todo caso, el Alcalde dentro del ejercicio de su función de vigilancia y control, podría haber optado por dos (2) o más figuras contractuales especificas, sin que ésto se hubiese entendido como extralimitación de las funciones, pues estaría obrando como lo ordena el Legislador, en orden a proteger el interés superior que se refiere a la seguridad colectiva y en particular la de quienes utilizan el medio de transporte público. Por lo expuesto, concluye, que en el caso bajo examen, el hecho de ofrecer sólo dos figuras contractualmente diferentes, para que el propietario escoja a través del cuál de ellas quiere llevar a cabo la reposición fiduciaria, no puede considerarse limitativo y mucho menos violatorio, al excederse la Ley 688 de 2001. 3. DELEGACION DE LAS FUNCIONES PUBLICAS Y LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA.- Afirma que tal como lo explicó antes, cualquier manifestación que trate como sinónimos la desintegración física y la prestación del servicio público de transporte debe ser pasada por alto, pues son conceptos diferentes y no puede elevarse a la categoría de servicio público la desintegración de vehículos, por lo tanto, este cargo también debe desestimarse. Que las funciones atribuidas a las fiduciarias dentro del proceso de desintegración de acuerdo con los señalado en el Decreto 116 de 2003, no consiste en una delegación de función públicas y de función administrativa, sino simplemente al esquema bajo el cual funcionarán las fiducias y los encargos fiduciarios. Afirma que las fiduciarias en virtud de las instrucciones que se incluirán en el contrato, adquieren obligaciones que de ninguna manera constituyen una delegación de funciones, sino el cumplimiento de sus deberes, puesto que los organismos de tránsito continuaran ostentando las funciones y atribuciones legales. Por lo anterior, considera que por este motivo tampoco procede la declamatoria de nulidad del Decreto 116 de 2003. VI. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN.- Concluida la etapa probatoria y mediante auto visible a folio 242 del expediente, se ordenó correr traslado por el término de diez (10) días para alegar de conclusión, el cual fue aprovechado únicamente por el apoderado de la Entidad demandada, quien una vez más reiteró los argumentos expuestos en el escrito de contestación de la demanda. El Ministerio Público se abstuvo de rendir concepto. VII. CONSIDERACIONES DE LA SALA.- 1. PROBLEMA JURÍDICO PLANTEADO.- Radica en determinar si es o no procedente decretar la nulidad del Decreto 116 del 16 de abril de 2003, proferido por el Alcalde Mayor de Bogotá D.C. "Por medio del cual se establecen mecanismos de vigilancia y control para reposición la desintegración física de vehículos que cumplan su vida útil y los aportes a fondos de reposición", por haberse expedido, según se alega, contraviniendo las normas constitucionales y legales señaladas y desarrolladas en la demanda. 2. DEL DECRETO DISTRITAL ACUSADO.- (fl. 13 Exp.) El texto del acto acusado en sus principales apartes, es del siguiente tenor: "Decreto N° 116 (Abril 16 de 2003) "Por medio del cual se establecen mecanismos de vigilancia y control para la reposición, la desintegración física de vehículos que cumplan su vida útil y los aportes a fondos de reposición" EL ALCALDE MAYOR DE BOGOTÁ D.C., En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, y en particular de las que le conceden los artículos 315 numerales 1 y 3 y 365 de la Constitución Nacional, Artículo 1º inciso 2, artículo 2 literales b) y e), artículo 3 numeral 2 y artículo 6 y 7 inciso 1 y parágrafo 3, de la Ley 105 de 1993; 3º de la Ley 336 de 1996; 8 y 21 de la Ley 688 de 2001; el artículo 23 del Decreto 1485 de 2002 y el artículo 65 del Código Contencioso Administrativo. C O N S I D E R A N D O 1) Que la reposición de vehículos automotores destinados a la prestación del servicio de transporte público de pasajeros es fundamental para la garantía del principio de seguridad establecido por el artículo 2º literal e) de la Ley 105 de 1993. 2) Que conforme al artículo 2 de la Ley 688 de 2001, la reposición consiste en sustituir un vehículo que ha alcanzado el término de su vida útil por otro nuevo o de menor edad, dentro de la vida útil determinada por Ley. 3) Que conforme al artículo 21 de la Ley 688 de 2001, todo vehículo que cumpla su ciclo de vida útil de acuerdo con lo dispuesto en la Ley, deberá ser sometido a un proceso de desintegración física. 4) Que corresponde al Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., como autoridad de transporte competente, controlar que todo vehículo que cumpla su vida útil de acuerdo con lo dispuesto en la Ley, sea sometido a un proceso de desintegración física. 5) Que el parágrafo 3º del artículo 7º de la Ley 105 de 1993 prevé la posibilidad de que la reposición se desarrolle mediante encargo fiduciario constituido por transportadores o por las entidades públicas en forma individual o conjunta. 6) Que de acuerdo con el artículo 23 del Decreto 1485 de 2003, sin perjuicio de las competencias que le corresponden a la Superintendencia Bancaria de conformidad con el artículo 19 de la Ley 688 de 2001, corresponde a las autoridades territoriales ejercer el control y vigilancia, en su respectiva jurisdicción, de los fondos de reposición de las empresas, que se encuentren constituidos de conformidad con las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, y en desarrollo de dicha función impondrán las sanciones relacionadas con la violación a las normas sobre su constitución y funcionamiento. 7) Que conforme a lo establecido por la Corte Constitucional en Sentencia N° C -539/95, "corresponde a las autoridades de los niveles departamental, distrital y municipal, ejercer la potestad reglamentaria para dar concreción y especificidad a la normación legal de modo que con sujeción a sus parámetros, dispongan lo conducente a la adecuada y eficiente prestación de los servicios públicos según sean las características de las necesidades locales". 8) Que el Consejo de Estado, en Sentencia de fecha 2 de julio de 1995. Expediente N° 3057. Magistrado Ponente Ernesto Ariza, manifestó que: "corresponde al reglamento hacer expedita la Ley, de hacer explícito lo que está implícito en ella, y siendo los Alcaldes la máxima autoridad en su jurisdicción, no puede resultar ajena a su función la ejecución de las medidas legales que en materia de tránsito y transporte puedan afectar a su localidad." 9) Que por mandato del artículo 315, en sus numerales 1 y 3 de la Constitución Política, es atribución de los Alcaldes "cumplir y hacer cumplir, entre otras normas, la Ley, y asegurar la prestación de los servicios públicos¿." 10) Que corresponde al Alcalde Mayor de Bogotá exigir y verificar el cumplimiento de las condiciones de seguridad, comodidad y acceso establecidas por la Ley como esenciales a la prestación del servicio de transporte público de personas. En consecuencia, D E C R E T A PRIMERA PARTE REPOSICIÓN FIDUCIARIA CAPITULO I IMPOSICIÓN DE LA MEDIDA Artículo 1. Objeto y Finalidad del presente decreto. El presente Decreto tiene por objeto establecer un mecanismo eficaz para el ejercicio del control y vigilancia que le imponen las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 a la Autoridad de Tránsito y Transporte competente en el Distrito Capital, en orden a verificar: 1. Que todo vehículo que cumpla su vida útil en el Distrito Capital, sea sometido a un proceso de desintegración física, como lo ordena el artículo 21 de la Ley 688 de 2001. 2. Que el ejercicio del derecho de reposición establecido por el artículo 2 de la Ley 688 de 2001, conlleve efectivamente la desintegración física del vehículo repuesto y la cancelación de los registros, matrículas y permisos que autorizaban su operación. 3. Que se efectúen los aportes para la reposición, y que a los mismos se les dé la destinación específica prevista en la ley, de conformidad con los artículos 15 y 16 de la Ley 688 de 2001. La finalidad de las medidas adoptadas se orienta a garantizar la efectividad del principio de seguridad que la Ley 105 de 1993 establece como esencial al transporte público, dada la incidencia que tienen la reposición y la desintegración física de vehículos que cumplen su vida útil legal en la seguridad del servicio de transporte. Artículo 2. Obligatoriedad de la Reposición Fiduciaria. Para el adecuado ejercicio del control que exige el artículo 21 de la Ley 688 de 2001, a partir del 1º de agosto de 2003 la reposición de vehículos de transporte público colectivo que presten el servicio en Bogotá, o que se encuentren matriculados en el registro automotor de la ciudad, sólo se podrá desarrollar mediante encargo fiduciario o mediante fiducia mercantil. En consecuencia, a partir de dicha fecha no podrá ejercerse el derecho de reposición de que trata el artículo 2 de la Ley 688 de 2001 en la ciudad de Bogotá, D.C., sino mediante la reposición fiduciaria. Artículo 3. Definición de la reposición fiduciaria. La reposición fiduciaria es el procedimiento a través del cual una o más sociedades fiduciarias, previamente acreditadas ante la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C., gestiona la sustitución de un vehículo por otro nuevo o de menor edad dentro de la vida útil determinada por la Ley, en virtud de un encargo fiduciario o de una fiducia mercantil constituidos por la empresa de transporte a la que se encuentre vinculado el vehículo a reponer. Artículo 4. Actividades inherentes a la reposición. Son inherentes a la reposición de vehículos de transporte público de personas de que trata el artículo 2º inciso 2º de la Ley 668 de 2001, las siguientes actividades: 1. La desintegración física total del vehículo a reponer 2. La cancelación de la licencia de tránsito del vehículo a reponer 3. La cancelación de la tarjeta de operación del vehículo a reponer 4. El recaudo y aplicación de los aportes para la reposición de vehículos 5. La gestión orientada a obtener la licencia de tránsito para el nuevo vehículo automotor de servicio público que se vincula en reemplazo del vehículo desintegrado, en la medida en que se haga la reposición por un vehículo nuevo; la reposición consistente en la sustitución de un vehículo por otro de menor edad dentro de la vida útil determinada por la Ley, procederá siempre que el vehículo usado cuente con licencia de tránsito y tarjeta de operación para transporte público urbano colectivo de Bogotá, caso en el cual la reposición implica el registro de la transferencia del dominio en los Registros Nacional y Distrital Automotor. PARÁGRAFO. La gestión tendiente a la obtención de la nueva tarjeta de operación para el vehículo adquirido en reposición, corresponderá a la empresa de transporte público a la cual se vincule el vehículo repuesto, en cumplimiento de las obligaciones que le imponen a la empresa los artículos 60 del Decreto 170 de 2001 y 1º inciso 1º del Decreto 2556 de 2001. CAPITULO II GESTIÓN FIDUCIARIA EN LA REPOSICIÓN Artículo 5. Instrumento de control. Las fiduciarias que se vinculen a la gestión de reposición serán instrumentos de control de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá en relación con la reposición. Por lo tanto, sólo podrán inscribirse en los Registros Distrital y Nacional Automotor los trámites relacionados con la reposición y cesión de derechos de reposición cuando los mismos sean realizados por las fiduciarias acreditadas ante la Secretaría de Tránsito y Transporte, en los términos del presente Decreto. Para el efecto, dichas fiduciarias tendrán las responsabilidades de seguimiento, registro y certificación que la Secretaría de Tránsito determine. Artículo 6. Identificación de vehículos a reponer. Artículo 7. Acceso a la información de la STT. Artículo 8. Inscripción del trámite de reposición. La fiduciaria inscribirá el inicio del trámite de reposición respecto de vehículos de transporte público en el Registro Nacional y Distrital Automotor, lo que impedirá que se efectúen nuevas inscripciones o registros respecto del vehículo que se ha sometido al trámite de reposición, sin perjuicio de las que deban efectuarse por orden de autoridades judiciales o administrativas. PARÁGRAFO. Se entenderá por inscripción la anotación que se hace en el Registro Terrestre Automotor a través de la cual se indica la situación jurídica del vehículo de transporte público que consiste en que ha dado inicio al trámite de reposición. Artículo 9. Inmovilización del vehículo. Para iniciar el proceso de reposición se hará la entrega física del vehículo a la fiduciaria, la que asumirá el control del vehículo y tomará las medidas necesarias para garantizar que el mismo permanezca inmovilizado y mantenga su integridad hasta el momento de su desintegración física. La Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá establecerá las condiciones para el proceso de inmovilización para reposición, así como la devolución del vehículo en las situaciones excepcionales que impidan completar el proceso de reposición. Artículo 10. Desintegración física del vehículo. Una vez inmovilizado el vehículo, la fiduciaria se asegurará de que su desintegración física se lleve a cabo dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al de su recibo y obtendrá la certificación correspondiente, salvo que se requiera un término mayor por razón de la capacidad de recepción y procesamiento de vehículos por parte de los desintegradores autorizados. Artículo 11. Cancelación de la licencia de tránsito del vehículo desintegrado. Artículo 12. Cancelación de la tarjeta de operación del vehículo desintegrado. Artículo 13. Gestión de recursos ante el Fondo Nacional de Reposición. Artículo 14. Reposición del vehículo desintegrado. Corresponderá a la fiduciaria efectuar la inscripción de los vehículos que entrarán en reposición en los Registros Distrital y Nacional Automotor, y tramitar la tarjeta de operación para su incorporación a la prestación del servicio. (....) Artículo 15. Reposición de vehículos de transporte público colectivo por vehículos para transporte masivo. Artículo 16. Negociación de derechos de reposición. A partir del 1º de agosto de 2003, la negociación de los derechos de reposición de los vehículos de transporte colectivo se hará por encargo fiduciario o fiducia mercantil, y deberá ser gestionada por las fiduciarias acreditadas y autorizadas previamente por la Secretaría de Tránsito y Transporte, quienes actuarán como mandantes del propietario. CAPITULO III GESTIÓN DE LOS RECURSOS PARA LA REPOSICIÓN Artículo 17. Recursos para la reposición. Artículo 18. Administración fiduciaria de los recursos para la Reposición. Artículo 19. Condiciones para la administración de los recursos para la reposición. Artículo 20. Fiduciaria administradora. Artículo 21. Entrega de los recursos a los propietarios. Artículo 22. Régimen de inversiones de los recursos para la reposición. CAPITULO IV GESTIÓN DE LAS FIDUCIARIAS COMO INSTRUMENTOS DE CONTROL Artículo 23. Gestión de las Fiduciarias como instrumentos de control en el proceso de reposición. En desarrollo de la función que las sociedades Fiduciarias ejercerán como instrumento de apoyo al control que ejerce la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, en los procesos de reposición de vehículos deberán llevar a cabo las siguientes actividades: 1. Elaborar de manera mensual un informe con destino a la Secretaría de Tránsito y Transporte, relacionando los vehículos con derechos de reposición que, de acuerdo con los registros consultados, deben salir del servicio por vencimiento de su vida útil, para que coordine los operativos necesarios para su identificación en vía e inmovilización, y adelante las actuaciones administrativas de ejecución coactiva de la desintegración física de tales vehículos conforme a lo previsto en el artículo 65 del Código Contencioso Administrativo. 2. Informar a la Secretaría de Tránsito y Transporte sobre las irregularidades que perciban en el proceso de desintegración física, y que a su juicio constituyan violación a este Decreto o a las demás normas de transporte vigentes en el país. 3. Informar a la Secretaría de Tránsito y Transporte sobre los motivos que les impiden culminar con un proceso de desintegración física y reposición ya iniciado, poniendo a disposición de la Secretaría de Tránsito y Transporte o de la autoridad judicial o administrativa competente, según el caso, tanto el vehículo como los documentos que tenga en su poder. 4. Informar sobre toda dificultad o irregularidad que se presente en la entrega por parte de la empresa de los dineros correspondientes a fondos de reposición. 5. Entregar a la Secretaría de Tránsito y Transporte todos los documentos y pruebas que constituyan el fundamento de su información, a fin de que los mismos constituyan la base de los correspondientes procesos de sanción. SEGUNDA PARTE PARTICIPACIÓN DE LAS SOCIEDADES FIDUCIARIAS EN LA DESINTEGRACIÓN FÍSICA DE VEHÍCULOS DE TRANSPORTE PUBLICO COLECTIVO POR VENCIMIENTO DE SU VIDA ÚTIL CAPITULO I DE LA MEDIDA DE CONTROL A LA DESINTEGRACIÓN FISICA Artículo 24. Desintegración física al vencimiento de la vida útil de los vehículos. Artículo 25. Desintegración física mediante encargo fiduciario o fiducia mercantil. Artículo 26. Definición de la desintegración física mediante encargo fiduciario o fiducia mercantil- Artículo 27. Contratación de sociedades fiduciarias.- Artículo 28. Registro de trámites sobre vehículos que han cumplido su vida útil. TERCERA PARTE DISPOSICIONES COMUNES A LAS NORMAS ANTERIORES CAPÍTULO I Artículo 29. Contratos de encargo fiduciario o de fiducia mercantil.- A partir del 1º de agosto de 2003, tanto para los efectos previstos en el presente Decreto como para lo previsto en el artículo 26 del Decreto 115 de 2003, toda empresa de transporte público habilitada para prestar servicios de transporte público de personas en la ciudad de Bogotá D.C., deberá suscribir y mantener vigente con una sociedad fiduciaria previamente acreditada ante la Secretaría de Tránsito y Transporte, un contrato de encargo fiduciario o de fiducia mercantil, constituido de acuerdo con las normas del derecho civil y comercial, y acatando las condiciones establecidas en el presente Decreto y las medidas que para su implementación llegue a expedir la Secretaría de Tránsito y Transporte. También deberán suscribir y mantener vigente un contrato de encargo fiduciario o de fiducia mercantil, los propietarios de vehículos de transporte público de personas con matrícula de Bogotá que no se encuentren vinculados a una empresa de transporte. Artículo 30. Selección de la fiduciaria.- Artículo 31. Consecuencias de la extinción del contrato fiduciario. Artículo 32. El Distrito Capital como fideicomitente. El Distrito Capital podrá utilizar los servicios de las fiduciarias calificadas, cuando quiera que necesite de los mismos en relación con la desintegración física de los siguientes vehículos: 1. De los que reciba en dación en pago o le sean adjudicados en remate en pago de cartera a su favor, y que por razón de la edad, por razones de orden técnico, o por conveniencia para la ciudad. 2. De los que sea necesario chatarrizar forzadamente cuando han cumplido su vida útil y sus propietarios se rehúsen a hacerlo, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 65 del Código Contencioso Administrativo. Artículo 33. Otros pactos.- CAPITULO II MECANISMOS DE SELECCIÓN DE LAS SOCIEDADES FIDUCIARIAS Artículo 34. Acreditación de sociedades fiduciarias. Artículo 35. Acondicionamiento de la organización e infraestructura de las fiduciarias acreditadas. Artículo 36. Autorización para el inicio de la gestión fiduciaria. La CUARTA PARTE ASPECTOS VARIOS ARTICULO 37. Organización interna de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C Artículo 38. Medidas para la implementación del Decreto. Artículo 39. Sanciones. Artículo 40. Implementación de las disposiciones del Decreto para el transporte público individual. Artículo 41. Vigencia.- El presente Decreto entrará en vigencia a partir de su publicación. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE " 3. DE LOS CARGOS PROPUESTOS.- El demandante luego de realizar una extensa relación de los conceptos de transporte publico, explica de la siguiente manera los vicios que a su juicio afectan de validez el acto acusado, los cuales se pueden sintetizar así:
Señala que de conformidad con el artículo 84 Superior, "Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio". Considera que la norma transcrita resulta infringida de manera directa por cuanto el servicio público de transporte de pasajeros y dentro de él, la reposición, renovación transformación y desintegración física de los vehículos destinados al servicio público, fue regulado por el legislador ordinario y reglamentado por el Presidente de la República en ejercicio de las competencias que le son propias. Que el Alcalde Mayor de Bogotá D.C., como autoridad pública no podía establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para el ejercicio de la actividad transportadora y en especial para la reposición, renovación, transformación, desintegración física de los vehículos y manejo de los recursos parafiscales destinados a tal fin, sin transgredir el citado artículo 84 de la C.P., y que al hacerlo mediante el Decreto 116 del 16 de abril de 2003, está claro que éste debe ser retirado del ordenamiento jurídico con la declaratoria de nulidad.
Refiere que entratándose de la regulación de servicios públicos la competencia le está atribuida expresamente al Congreso de la República, según los precisos términos de los artículos 150 - 23 y 356 de la C.P., y por otra parte, al Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria de conformidad con el artículo 189 - 11 de la Carta Política. Que tal como lo ha precisado la Corte Constitucional en materia de servicios públicos y concretamente en el de transporte de pasajeros se da una competencia concurrente entre los diversos niveles, correspondiéndole a las instancias territoriales de manera residual, los aspectos puntuales de su territorio, Vgr. Fijación de rutas, horarios, etc., y desde luego una labor de vigilancia y control que difiere considerablemente de la función reguladora prevista en el artículo 356 de la C.P. Considera que en el sub - lite, la actividad de la administración es reglada y no puede desbordar las competencias asignadas, ni adentrarse en asuntos que no le corresponden, y respecto de los cuales no tienen competencia, por consiguiente, estima que el Alcalde Mayor de Bogotá carecía de competencia para regular lo concerniente a la reposición, desintegración, manejo de recursos relacionados con los vehículos de transporte colectivo de personas. Insiste en que el Congreso de la República le corresponde la expedición de la ley para regular la prestación del servicio público de transporte, incluyendo lo atinente a los requisitos mínimos de seguridad para los usuarios, como en efecto lo realizó mediante la reglamentación expedida con dicho propósito y que dejó en manos del Ministerio de Transporte, en lo concerniente a la reglamentación del proceso de desintegración física de los vehículos y en cabeza de los propietarios de tales vehículos la facultad de optar por la reposición de los vehículos elevando la respectiva solicitud a las empresas correspondientes. Considera que este proceso merece igual trato en el territorio nacional, por lo tanto, las instancias territoriales carecen de competencias para establecer regulaciones específicas en cada uno de sus territorios, pues aceptar tal hipótesis conllevaría diverso trato en procesos idénticos en todo el territorio nacional.
Indica que de conformidad con el artículo 3° de la Ley 105 de 1994, de manera excepcional la Nación, las entidades territoriales, los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales del Estado de cualquier orden, podrán prestar el servicio público de transporte, cuando éste no sea prestado por los particulares, o se presenten prácticas monopolísticas u oligopolísticas que afecten los intereses de los usuarios. Que en todo caso, el servicio prestado por las entidades públicas estará sometido a las mismas condiciones y regulaciones de los particulares. Que la preceptiva constitucional invocada se ve infringida en el caso de autos, por cuanto el Decreto acusado en el artículo 32, de manera facultativa, más no impositiva como lo hace para todas las empresas, da un trato diferente a las prestadoras del servicio público de transporte respecto de los bienes del Distrito.
Considera que el Distrito no tiene competencia para dictar el Decreto acusado, pues al hacerlo desborda las reglas propias de los reglamentos ya que al ejercer la facultad reglamentaria no se subordina a los mandatos de la Ley, sino que limita los efectos de la misma, al establecerse que la reposición de vehículos de transporte público colectivo SOLO se podrá desarrollar mediante encargo fiduciario o fiducia mercantil, cuando la Ley y los reglamentos establecen tal obligación directamente a los propietarios y las empresas y, de manera facultativa los autoriza para desarrollarlo por encargo fiduciario. Que la Ley y el reglamento nacional regularon lo concerniente a la vida útil, retiro del servicio, desintegración y reposición de los automotores. El primero por ser un concepto no admite reglamentación ni complementación, el tercero, es un proceso cuya reglamentación compete al Ministerio de Transporte por expreso mandato del artículo 21 de la Ley 688 de 2002, y al ser reglamentado por el Alcalde de Bogotá en el Decreto 116, no sólo se expide por funcionario incompetente sino que también desborda los límites trazados por la misma Ley al alterar y modificar su contenido y espíritu. De otra parte, y en cuanto a los conceptos de (retiro y reposición), considera que tales fueron regulados por la Ley y el reglamento nacional de acuerdo con las obligaciones, competencias y procedimientos, donde les compete a las empresas ofrecerle a los propietarios de dichos vehículos programas periódicos de reposición, frente al cual los propietarios tienen la facultad de optar por la reposición y si así lo desean, debiendo manifestarlo por escrito al representante legal de la respectiva empresa. A las entidades territoriales tan sólo les compete incentivar la reposición y ejercer vigilancia y control sobre los procesos, lo cual se desnaturaliza con la expedición del Decreto acusado al desbordar y modificar el referente formativo que lo limita con la expedición del Decreto 116, que a lo largo de su articulado regula de manera diversa los referidos asuntos.
Considera el demandante que el decreto cuestionado entrega a las fiduciarias funciones propias de los Entes Territoriales cuales son las inherentes a la vigilancia y control de la prestación de los servicios, no resultando posible por ninguna de las formas contempladas en el artículo 209 de la C.P. 4. DE LA DECISIÓN.- En primer término es del caso resaltar que el Decreto acusado fue suspendido provisionalmente, decisión acogida mediante providencia del 10 de julio de 2003, donde esta Sala concluyó: "Si se confronta el contenido de las norma contenida en el artículo 72 antes trascrito con el Decreto demandado, se advierte de manera incontrovertible que éste lo vulnera, toda vez que la potestad reglamentaria que fue ejercida por el Alcalde al desarrollar de manera concreta y especifica las previsiones contenidas en la Leyes 105 de 1993 y 688 de 2002, no estuvo sujeta a los parámetros en éste establecidos. En efecto, el decreto demandado lo que en realidad hace es introducir limitaciones en lo referente al tema de la reposición de vehículos, pues mientras la norma de carácter general (artículo 7 de la ley 105 de 1993), establece que las empresa de carácter colectivo de pasajeros y las organizaciones de carácter cooperativo y solidario vinculadas con el servicio de transporte deben ofrecer programas periódicos de reposición, establecer y reglamentar fondos que garanticen la reposición gradual, porque el proceso de reposición "podrá" desarrollarse por encargo fiduciario, constituido por los transportadores o por las entidades públicas en forma individual o conjunta. Por su parte el Acto demandado restringe el procedimiento, al determinar que la reposición de los vehículos de transporte público colectivo que presten el servicio en Bogotá o se encuentren matriculados en el registro de la ciudad, solo se podrá desarrollar mediante encargo fiduciario o fiducia mercantil, precisando que a partir del 1º de agosto de 2003, no podrá ejercerse el derecho de reposición previsto en el artículo 2 de la ley 688 de 2002, sino mediante reposición fiduciaria, lo que evidencia que la potestad reglamentaría ejercida, excedió el marco general previsto en la ley. Si bien la ley 106 de 1993 consagró la posibilidad de que el proceso de reposición podrá desarrollarse por encargo fiduciario, dicha autorización no puede ser entendida para que opere de manera obligatoria, sino como potestativa, por lo que el reglamento expedido por el Acalde Mayor de Bogotá no podía restringir el proceso de reposición solamente a que este se efectuara a través de un encargo fiduciaria o fiducia mercantil, porque la norma habilitante no lo consagra. Así las cosas, insiste la Sala que el Decreto expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá, a través del cual establece mecanismos de vigilancia y control para la reposición y desintegración física de vehículos que cumplan su vida útil, en principio, no se adecua a los términos de la ley que regula esa materia, pues no se atemperó a los principios de coordinación y subsidiaridad que deben tenerse en cuenta para ejercer la potestad reglamentaria, lo que conduce a que deba decretarse la suspensión provisional de dicho acto. La Sala debe precisar que como el contexto normativo contenido en el Decreto demandado, se refiere en su totalidad a la gestión de la entidades fiduciarias en cuanto a la reposición, manejo de recursos para tal efecto, y participación de esas entidades en la desintegración física de los vehículos, la medida precautelativa que ahora se decreta debe recaer sobre la totalidad de dicho Acto, debido a la relación inescindible que existe entre las normas que lo conforman. Las razones expuestas en la anterior decisión fueron avaladas por el H. Consejo de Estado - Sección Primera, quien confirmó la suspensión provisional del Decreto 116 de 2003, para lo cual sostuvo: "La lectura de las normas anteriores evidencia que si bien es cierto que entre las facultades otorgadas al Alcalde Mayor del Distrito Capital están las de ejercer control y vigilancia sobre la prestación del servicio público esencial de transporte, con la expedición del acto acusado desvió sus atribuciones y procedió a reglamentar materias reservadas al Legislador, pues dispuso que la reposición y la desintegración de vehículos de trasporte público colectivo solo podría desarrollarse mediante fiducia mercantil o encargo fiduciario, cuando las normas legales transcritas ya habían establecido otra forma de reposición y desintegración y la creación de fondos de empresas a quines compete ofrecerle a los propietarios programas periódicos de reposición. Observa la Sala que el Alcalde Mayor del Distrito Capital mediante Decreto 116 de 2003 dice establecer mecanismos de vigilancia y control para la reposición y desintegración física de vehículos que cumplan su vida útil, cuando en realidad lo que reguló fue la forma de llevar a cabo este proceso a través de encargo fiduciario y fiducia mercantil, cuando esta materia ya había sido regulada por las normas transcritas. Como consecuencia de lo anterior, se confirmará la providencia recurrida" Así las cosas, está claro que en principio y de la constatación directa entre las normas consideradas como transgredidas y las contenidas en el Decreto Acusado, se evidenció sin dubitación alguna que el Decreto Distrital 116 de 2003, desconoció los principios de coordinación y subsidiaridad que debió tener en cuenta para ejercer la potestad reglamentaria. Precisado lo anterior, procede la Sala a efectuar el análisis de los cargos de violación propuestos por el demandante, a fin de determinar si las razones expuestas en la oportunidad en la cual se realizó el estudio de la suspensión provisional del acto acusado subsisten, y si en efecto, se desconocen las disposiciones que el actor señaló como vulneradas. Pues bien, en primer término conviene traer a colación las disposiciones señaladas como violadas, las cuales son:
"ARTÍCULO 6° REPOSICIÓN DEL PARQUE AUTOMOTOR DEL SERVICIO DE PASAJEROS Y/O MIXTO. Adicionado por el artículo 220° de la Ley 276 de 1996. Reposición del Parque Automotor del Servicio Público de Pasajeros y/o Mixto. La vida útil máxima de los vehículos terrestres de servicio público colectivo de pasajeros y/o mixto será de veinte (20) años. Se excluyen de esta reposición el parque automotor de servicio público colectivo de pasajeros y/o mixto (camperos, chivas) de servicio público colectivo de pasajeros y/o mixto del sector rural, siempre y cuando reúnan los requisitos técnicos de seguridad exigidos por las normas y con la certificación establecida por ellas. La vida útil máxima de los vehículos terrestres de servicio público colectivo de pasajeros y/o mixto será de veinte (20) años. El Ministerio de Transporte exigirá la reposición del parque automotor, garantizando que se sustituyan por nuevos los vehículos que hayan cumplido su ciclo de vida útil. Las autoridades competentes del orden metropolitano, distrital y municipal, podrán incentivar la reposición de los vehículos, mediante el establecimiento de los niveles de servicio diferentes al corriente, que serán prestados con vehículos provenientes de la reposición. Así mismo podrán suspender transitoriamente el ingreso de vehículos nuevos al servicio público de transporte de pasajeros, de acuerdo con las necesidades de su localidad, supeditando la entrada de un vehículo nuevo al retiro del servicio público de uno que deba ser transformado o haya cumplido el máximo de su vida útil. Para la fijación de tarifas calcularán los costos del transporte metropolitano y/o urbano incluyendo el rubro de "recuperación de capital", de acuerdo con los parámetros que establezca el Ministerio de Transporte. PARÁGRAFO 1. Se establecen las siguientes fechas límites, para que los vehículos no transformados, destinados al servicio público de pasajeros y/o mixto, con radio de acción metropolitano y/o urbano, sean retirados del servicio: - 30 de junio de 1.995, modelos 1.968 y anteriores. - 31 de diciembre de 1995, modelos 1970 y anteriores. - 31 de diciembre de 1.996, modelos 1.974 y anteriores. - 30 de junio de 1.999, modelos 1.978 y anteriores. - 31 de diciembre de 2.001, vehículos con 20 años de edad. - A partir del año 2.002, deberán salir anualmente del servicio, los vehículos que lleguen a los veinte (20) años de vida. PARÁGRAFO 2. El Ministerio de Transporte definirá, reglamentará y fijará los requisitos para la transformación de los vehículos terrestres que vienen operando en el servicio público de pasajeros y/o mixto, de tal forma que se les prolongue su vida útil hasta por diez (10) años y por una sola vez, a partir de la fecha en que realicen la transformación. PARÁGRAFO 3. El Ministerio de Transporte establecerá los plazos y condiciones para reponer los vehículos de servicio público colectivo de pasajeros y/o mixto con radio de acción distinto al urbano y conjuntamente con las autoridades competentes de cada sector señalará las condiciones de operatividad de los equipos de transporte aéreo, férreo y marítimo." "ARTÍCULO 7°. PROGRAMA DE REPOSICIÓN DEL PARQUE AUTOMOTOR. Las empresas de carácter colectivo de pasajeros y/o mixto, y las organizaciones de carácter cooperativo y solidario de la industria del transporte, están obligadas a ofrecerle a los propietarios de vehículos, programas periódicos de reposición y a establecer y reglamentar fondos que garanticen la reposición gradual del parque automotor, establecida en el artículo anterior. PARÁGRAFO 1. El Ministerio de Transporte en asocio con las autoridades territoriales competentes, vigilará los programas de reposición. PARÁGRAFO 2. La utilización de los recursos de reposición para fines no previstos en la presente Ley, será delito de abuso de confianza y de él será responsable el administrador de los recursos. PARÁGRAFO 3. Igualmente, el proceso de reposición podrá desarrollarse por encargo fiduciario constituido por los transportadores o por las entidades públicas en forma individual o conjunta.
ARTÍCULO 1° CREACIÓN. Créase un Fondo Nacional con personería jurídica, denominado "Fondo de Reposición y Renovación el Parque Automotor de Servicio Público de Transporte Terrestre de Pasajeros", para atender los requerimientos de la reposición y renovación del parque automotor de los vehículos de transporte público colectivo terrestre de pasajeros con radio de acción metropolitano y/o urbano en el territorio nacional. PARÁGRAFO. El Fondo estará conformado por los aportes, que a través de las empresas de transporte o en forma individual, haga cada uno de los propietarios de los vehículos de transporte público colectivo terrestre de pasajeros con radio de acción metropolitana y/o urbana. (...) ARTÍCULO 21 DESINTEGRACIÓN FÍSICA. Todo vehículo que cumpla su ciclo de vida útil de acuerdo con lo dispuesto en la ley, deberá ser sometido a un proceso de desintegración física. Este será reglamentado por el Ministerio de Transporte y controlado por las autoridades competentes." ARTÍCULO 23. FONDOS DE REPOSICIÓN DE LAS EMPRESAS. Los propietarios de vehículos de transporte público colectivo de pasajeros de radio de acción metropolitano y/o urbano que, bajo lo estipulado en las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, hayan contribuido a un Fondo de reposición creado por la empresa a la que estén vinculados podrán continuar voluntariamente en ese Fondo o acogerse al Fondo creado por medio de la presente ley. Si deciden acogerse al nuevo Fondo los recursos que tiene el vehículo en un Fondo de las empresas deberá ser trasladado directamente de un fondo al otro, ya sea por medio de un bono equivalente o ya sea en moneda corriente. Transcritas las anteriores disposiciones, procede la Sala a despachar las censuras propuestas por el demandante de las siguiente manera: Frente a la violación del artículo 84 Superior que prevé: "Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio.", ha de decirse que le asiste razón al demandante como quiera que el Decreto 116 de 2003, expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá limita y restringe la posibilidad que el gremio transportador, a través de las empresas de carácter colectivo de pasajeros y/o mixto, y las organizaciones de carácter cooperativo y solidario de la industria del transporte, ofrezca a los propietarios de vehículos, programas de reposición.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO.- Declárase la NULIDAD del Decreto 116 de 2003, expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá "Por medio del cual se establecen mecanismos de vigilancia y control para reposición la desintegración física de vehículos que cumplan su vida útil y los aportes a fondos de reposición". SEGUNDO.- En firme este proveído, archívese la actuación. TERCERO.- Sin costas en la instancia. COPIESE Y NOTIFIQUESE Discutido y aprobado en Sala de la fecha. Acta N° .- LOS MAGISTRADOS:
WILLIAM GIRALDO GIRALDO NOTAS DE PIE DE PÁGINA: 1 Ponencia del C.P. Dr. CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE.2 Se refiere al artículo 7° de la Ley 105 de 1993. |