RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

CONCEPTO 13487 DE 2022

(Julio 19)

2310440

 

Bogotá D.C., 

 

Doctora

 

DIANA CAROLINA NIÑO

 

Dirección Administrativa y Financiera

 

Secretaría General - Alcaldía Mayor de Bogotá

 

sgd@alcaldiabogota.gov.co

 

Carrera 8 No. 10 – 65

 

Bogotá, D.C.

 

Asunto:  Concepto de vigencia Decreto Distrital 621 de 2017.

 

Referenciado SJD: 1-2022-13660

Radicado 2-13487-2022

Respetada Doctora Diana:

 

En atención a su solicitud sobre la vigencia del Decreto 621 de 2017, “Por el cual se declara la existencia de condiciones de urgencia por motivos de utilidad pública e interés social para la adquisición de los derechos de propiedad y demás derechos reales sobre los terreno e inmuebles requeridos en el marco del ‘Proyecto Relleno Sanitario Doña Juana’ y se dictan otras disposiciones”, según lo dispuesto en el numeral 13[1] del artículo 12 del Decreto Distrital 323 de 2016[2], modificado por el Decreto Distrital 798 de 2019, me permito dar respuesta en los siguientes términos:

 

Solicitud inicial

 

Mediante correo electrónico del 1° de julio de 2022, la Dirección Distrital de Doctrina y asuntos normativos, trasladó a esta dependencia la petición radicada por la señora Diana Carolina Niño por ese mismo, que reza así:

 

(…) “informar a esta dependencia si se tiene conocimiento de la vigencia del Decreto 621 de 2017 (adjunto), lo enunciado teniendo en cuenta que revisada la base de datos de los actos administrativos expedidos por el Despacho del Alcalde (sa) no se evidencia ninguna modificación excepto por lo dispuesto en el Decreto 322 de 2018.

 

Igualmente, y de ser el caso informar si es competencia de la Secretaría Jurídica Distrital atender lo respectivo frente a la vigencia de los actos administrativos expedidos por la Alcaldía Mayor de Bogotá”

 

Competencia

 

De conformidad con el numeral 13 del artículo 12 del Decreto Distrital 323 de 2016, modificado por el Decreto Distrital 798 de 2019, corresponde a la Secretaría Jurídica Distrital, a través de esta Dirección Distrital de Política Jurídica analizar y determinar la vigencia de decretos, resoluciones, directivas y circulares expedidos por el Alcalde Mayor, por lo cual se procederá con el pronunciamiento de vigencia requerido.

 

Antecedentes

 

De acuerdo con lo establecido en el art. 2 de la Resolución 088 de 2018 expedida por la Secretaría Jurídica Distrital, cuando “el acto del que se solicita determinar su vigencia, haya sido expedido por el Alcalde Mayor, de forma conjunta con una Secretaría de Despacho o con un Departamento Administrativo, la Secretaría Jurídica Distrital solicitará a dicho organismo la expedición del pronunciamiento de vigencia respectivo, teniendo en cuenta la especialidad y la órbita funcional del mismo”.

 

Esta dependencia verificó en el Sistema de Régimen Legal de Bogotá, que el Decreto 621 del 14 de noviembre de 2017 fue expedido por el Alcalde Mayor de la época en conjunto con la Secretaría Distrital del Hábitat. 

 

En consecuencia, mediante oficio con radicado 2-2022-12281 del 5 de julio de 2022, se solicitó a la Secretaría Distrital del Hábitat pronunciamiento sobre la vigencia del citado decreto distrital.

 

Posiciones de la Secretaría Distrital del Hábitat

 

La Secretaría Distrital del Hábitat, mediante escrito con radicado 2-2022-41124 (rad. 1-2022-13660 SJD) del 14 de julio de 2022 analizó la vigencia del Decreto 621 de 2017 y concluyó que no observa situaciones jurídicas que impliquen la pérdida de su vigencia, tal como lo determinó la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos – UAESP, posición que comparte.

 

Informó que teniendo en cuenta que la Unidad Administrativa especial de Servicios Públicos – UAESP tiene dentro de su objeto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 116 del Acuerdo 257 de 2006, garantizar la prestación, coordinación, supervisión y control de los servicios de recolección, transporte, disposición final, reciclaje y aprovechamiento de residuos sólidos, le solicitó pronunciarse y cito lo dicho por esta entidad.

 

En concreto, la UAESP mediante oficio con radicación No. 20226000152621 del 11 de julio señaló:

 

“( …) una vez analizado el Decreto 621 de 2017 (…)  la Subdirección de Asuntos Legales, no advierte situaciones fácticas ni jurídicas que permitan concluir que el mencionado decreto haya perdido vigencia; de tal suerte que, tanto la obligación contenida en el numeral 2 como el numeral 9 del artículo 22 de la Resolución CRA número 1351 de 2014, modificada por el artículo 5 de la Resolución 2320 de 2014, mantienen viva la obligación para la UAESP de adquirir los inmuebles referidos en dichos actos y en el marco de la licencia ambiental única para el Proyecto - Relleno Sanitario Doña Juana, de conformidad con lo dispuesto en literal d) del art. 58 de la Ley 388 de 1997 en concordancia con el art 63 ibídem.

 

En la actualidad esta unidad se encentra desarrollando las actividades preparatorias ordenas por la Ley, para el inicio del proceso adquisitivo de los inmuebles referidos en el Decreto 621 de 2017, que a la fecha no se encuentran a nombre de la UAESP”.

 

Adicionalmente, la Secretaría Distrital del Hábitat añadió:

 

“Así las cosas, una vez revisada la respuesta remitida por la UAESP, y analizado el contenido del Decreto 621 de 2017, desde esta entidad se comparte lo expresado por la referida Unidad en relación con la vigencia del citado acto administrativo

 

“Lo anterior, en el entendido que (i) el mismo acto no dispuso un término específico para dar cumplimiento a las acciones requeridas para adelantar la gestión predial que se asigna a la Unidad y (ii) que éste se justifica en lo dispuesto en la Resolución CAR 1351 de 2014, mediante la cual se concede licencia ambiental para el Proyecto - “Relleno Sanitario Doña Juana”, que ordenó, junto con sus actos modificatorios al Distrito Capital - Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, la realización de una serie de medidas de compensación y saneamiento predial, para los cuales se requiere el adelantamiento de procesos de adquisición predial de diferentes inmuebles para la debida operación del Relleno Sanitario, garantizar la prestación del servicio público de aseo, así como el bienestar y seguridad de los habitantes de la zona, entre otras consideraciones, que fundamentan el citado acto, tal como se observa en su contenido.”

 

ANÁLISIS DE VIGENCIA NORMATIVA

 

Teniendo en cuenta que la entidad que participó en la expedición del Decreto Distrital 621 de 2017 concluyó que se encuentra vigente, esta dependencia establecerá, a partir del marco legal que rige la aplicación de las normas en el tiempo y su vigencia, si concurre o no el fenómeno de pérdida de vigencia normativa.

 

Aplicación e interpretación de las leyes en el tiempo

 

Una de las principales características de la ley es su permanencia en el tiempo. No obstante, las leyes son modificables ante la necesidad que la legislación avance de acuerdo a las nuevas realidades que regula, con lo cual la antigua norma pierde su vigencia y por lo tanto deja de regir dentro del ordenamiento jurídico.

 

En el ordenamiento jurídico colombiano, la pérdida de vigencia de una norma engloba la totalidad de los eventos de pérdida de ejecutoriedad, tales como el decaimiento, la nulidad, el cumplimiento de la condición resolutoria, la derogatoria o la revocatoria directa del acto.

 

La ejecución obligatoria de un acto administrativo puede suspenderse o impedirse por tres vías, a saber: (i) judicial, cuando es suspendido provisionalmente o anulado por la jurisdicción contencioso administrativa; (ii) administrativa, cuando la autoridad que expidió el acto o su superior jerárquico lo deja sin efectos mediante un acto posterior, lo que es conocido como la revocatoria directa del acto administrativo (artículo 93 de la Ley 1437 de 2011) o; (iii) automáticamente, cuando se presenten las causales 2, 3, 4 y 5 previstas en el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011:

 

“ARTÍCULO 91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:

1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.

4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.

5. Cuando pierdan vigencia”.

 

Sobre la aplicación de las normas en el tiempo, el artículo 3º de la Ley 153 de 1887 dispone:

 

“Estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, ó por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, ó por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia á que la anterior disposición se refería”.

 

En concordancia con lo anterior, el Código Civil determina que: “la derogación de las leyes podrá ser expresa o tácita” (art. 71); que la derogación tácita concurre “cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior” (art.72) y sobre su alcance reza que la “derogación tácita deja vigente en las leyes anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugna con las disposiciones de la nueva ley.” (art. 73).

 

Sobre la derogatoria de las normas, la Sala de Consulta y Servicio civil, en pronunciamiento del 2 de diciembre de 2015. Radicación número: 11001-03-06-000-2015-00127 -00(P 0003), indicó:

 

"En este orden de ideas, en cuanto al procedimiento de pérdida de vigencia, el ordenamiento positivo distingue entre la derogatoria expresa y la derogatoria tácita. La primera se produce cuando explícitamente una nueva disposición suprime formalmente a una anterior; mientras que, la segunda, supone la existencia de una norma posterior que contiene disposiciones incompatibles con aquella que le sirve de precedente. A estas categorías se suma la denominada derogatoria orgánica, en algunas ocasiones identificada como una expresión de derogatoria tácita, la cual tiene ocurrencia en aquellos casos en que es promulgada una regulación integral sobre una materia a la que se refiere una disposición, aunque no haya incompatibilidad entre sus mandatos". Corte Constitucional. Sentencia C-668 de 2014. " La derogación expresa ocurre cuando la nueva ley dice explícitamente que deroga la antigua, de tal suerte que no es necesaria ninguna interpretación, "pues simplemente se excluye del ordenamiento uno o varios preceptos legales, desde el momento en que así lo señale el legislador. (...) La derogación tácita ocurre cuando la nueva ley regula un determinado hecho o fenómeno de manera diferente a la ley anterior, sin señalar expresamente qué disposiciones quedan sin efectos, lo que implica que sólo pierden vigencia aquellas que sean incompatibles con la nueva regulación. En este evento es "necesaria la interpretación de ambas leyes, para establecer qué ley rige la materia, o si la derogación es total o parcial" (...). La derogación orgánica ocurre cuando la nueva ley "regula íntegramente la materia a la que la anterior disposición se refería". Corte Constitucional. Sentencia C-811 de 2014”.

 

Por otro lado, cuando la norma derogada fue objeto de reglamentación por otra de menor jerarquía, respecto a la norma reglamentaria se predica su decaimiento, por pérdida de la fuerza ejecutoria, al desaparecer los fundamentos de hecho y de derecho en que se soportó su expedición, de conformidad con el art. 91 de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

 

Al respecto, la Sala de Consulta y Servicio civil, en concepto 2455 del 18 de diciembre de 2020 (rad. 11001-03-06-000-2020-00205-00), explicó:

 

“El efecto jurídico de la nueva ley respecto de las reglamentaciones de la ley derogada, en nuestro ordenamiento, es el de la pérdida de fuerza ejecutoria.

 

La Ley 1437 de 2011, «por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», dispone en su artículo 91:

 

ARTÍCULO 91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:

 

(…)

 

Respecto de las formas de extinción de los actos administrativos, generales o particulares y concretos , se ha reconocido y consagrado la figura jurídica del decaimiento del acto administrativo, o sea, la extinción de ese acto jurídico producida por circunstancias sobrevinientes que hacen desaparecer un presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la existencia del acto: a) derogación o modificación de la norma legal en que se fundó el acto administrativo; b) declaratoria de inexequibilidad de la norma constitucional o legal hecha por el juez que ejerce el control de constitucionalidad; c) declaratoria de nulidad del acto administrativo de carácter general en que se fundamenta la decisión de contenido individual o particular; y d) desaparición de las circunstancias fácticas o de hecho que determinaron el reconocimiento de un derecho o situación jurídica particular y concreta. [...].

 

El decaimiento del acto administrativo opera hacia el futuro y es un fenómeno que en nada afecta su validez ni contraría su presunción de legalidad, pues esta solamente puede ser desvirtuada por el juez. Ocurre por ministerio de la ley, es decir que el acaecimiento de la causal ipso jure impide que la Administración pueda perseguir el cumplimiento de la decisión, de modo que las obligaciones allá contenidas quedan sin poder coercitivo respecto de sus destinatarios [...].

 

Así, la derogatoria o modificación de una norma legal conlleva la pérdida de ejecutoriedad de los actos administrativos que la reglamentaban”.

 

Contenido del Decreto Distrital 621 del 14 de noviembre de 2017.

 

El Decreto Distrital 621 del 2017 declara “la existencia de motivos de utilidad pública o interés social para la adquisición de los inmuebles requeridos para el cumplimiento de las obligaciones impuestas en los numerales 2 y 9 del artículo 22 de la Resolución CAR 1351 de 2014, modificado por el artículo 5 de la Resolución CAR 2320 de 2014, en el marco de la licencia ambiental única para el Proyecto -Relleno Sanitario Doña Juana, de conformidad con lo dispuesto en literal d) del art. 58 de la Ley 388 de 1997 en concordancia con el art 63 ibídem.” (art. 1)

 

El citado decreto, en su artículo 2° declara “la existencia de condiciones de urgencia, por motivos de utilidad pública e interés social, de conformidad con lo establecido en los numerales 2 y 3 del artículo 65 de la Ley 388 de 1997, para la adquisición del derecho de propiedad y demás derechos reales sobre los inmuebles a los que se refiere el artículo anterior y que se relacionan a continuación:

 

1. Conforme al numeral 2 del artículo 22 de la Resolución CAR 1351 de 2014, modificada por el artículo 5 de la Resolución 2320 de 2014:

 

2. Conforme el numeral 9 del artículo 22 de la Resolución CAR 1351 de 2014, modificado por el artículo 5 de la Resolución 2320 de 2014,

 

(…)”

 

Finalmente, en su artículo 3°, se encarga a la Unidad Administraba Especial de Servicios Públicos – UAESP para adelantar todo el trámite de proceso de adquisición predial por motivos de utilidad pública e interés social, tanto por enajenación voluntaria como por expropiación por vía administrativa de los predios identificados en el artículo 2°.

 

Análisis de vigencia normativa

 

Consultado el Sistema de Información Régimen Legal de Bogotá, se evidencia que el Decreto Distrital 621 de 2017 empezó a regir desde el 17 de noviembre de 2017, en los términos de su artículo 4°, esto es a partir del día siguiente de la fecha de su publicación en el Registro Distrital, este último publicado el 16 de noviembre de 2017.

 

Hay que advertir, que el Decreto 621 de 2017, no ha sido objeto de derogación expresa, es decir por indicación de exclusión de carácter textual. Únicamente ha sido corregido por el Decreto Distrital 322 de 2018 en el sentido de ordenar únicamente su publicación y no su notificación.

 

 

Tampoco se presenta el fenómeno de perdida de vigencia por derogatoria tácita, pues no se ha expedido norma posterior que regule en su integridad la adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria o expropiación por vía administrativa sobre los terrenos e inmuebles requeridos en el marco del "Proyecto Relleno Sanitario Doña Juana”.

 

Incluso, nótese que la misma UAESP informó que actualmente se encuentra desarrollando actividades preparatorias ordenas por la Ley, para el inicio del proceso adquisitivo de los inmuebles referidos en el Decreto Distrital 621 de 2017, que a la fecha no se encuentran “a nombre de la UAESP”.

 

Por otro lado, debe establecerse si respecto al Decreto Distrital 621 de 2017 concurre el fenómeno de perdida de ejecutoriedad del acto administrativo automático, según lo establecido en las causales 2, 3, 4 y 5 previstas en el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011, de acuerdo con siguiente análisis:

 

 

 

 

Por lo expuesto, se concluye que el Decreto Distrital 621 de 2017, “Por el cual se declara la existencia de condiciones de urgencia por motivos de utilidad pública e interés social para la adquisición de los derechos de propiedad y demás derechos reales sobre los terreno e inmuebles requeridos en el marco del ‘Proyecto Relleno Sanitario Doña Juana’ y se dictan otras disposiciones”, está vigente, pues no ha sido derogado expresa o tácitamente y tampoco concurre causal de pérdida de ejecutoria del acto administrativo, que afecte su eficacia y en consecuencia su vigencia.

 

 

Atentamente,

 

 

 

ZULMA ROJAS SUÁREZ

Directora –Dirección Distrital de Política Jurídica

 

c.c.    SANDRA YANETH TIBAMOSCA VILLAMARIN. Subsecretaria Jurídica de la Secretaría Distrital del  Hábitat. Su oficio 2-2022-41124. Correo: sandra.tibamosca@habitatbogota.gov.co

ETELVINA BRICEÑO CHIRIVÍ Subdirectora Asuntos Legales (E). Su oficio 20226000152621

Correo:  etelvina.briceno@uaesp.gov.co 

 

Anexos: 2 folios. 

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