RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander de fecha 17 de Septiembre de 2003.

Ver el Fallo del Consejo de Estado AP-166 de 2001, AP-186 de 2001, AP-2571 de 2001

MARCEL ROBERTO LARIOS ARRIETA, actuando en nombre propio, en ejercicio de la Acción Popular prevista en el articulo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 1998, solicitó la protección de los derechos e intereses colectivos de: La moralidad administrativa y La defensa del patrimonio público, que considera vulnerados a él y a los ciudadanos de Girón - Santander.

En síntesis, el demandante expresó los hechos narrados a continuación :

1. El Area Metropolitana de Bucaramanga comunicó durante los meses de Septiembre a Diciembre de 2.002, a los contribuyentes del municipio de Girón gravados con la Contribución de Valorización de la Calle 45 desde Quinta Estrella - Chimitá, la aprobación del Acuerdo 010 del 27 de Agosto del 2002 por medio del cual se fijó un nuevo plazo para acogerse a los beneficios contemplados en los Acuerdos metropolitanos Nos. 023 de 1.998, 007, 008 y 044 de 1.999 antes del 31 de Diciembre del 2.002. En la circular se les exigía para tal fin la presentación de una declaración ante notario consistente en que el inmueble es una vivienda familiar y que no se posee otro inmueble en el Area Metropolitana de Bucaramanga, así como copia del recibo de paz y salvo del Impuesto Predial Unificado del año 2002; requisitos éstos no establecidos en los Acuerdos Metropolitanos.

2. Comenta la demanda que el Area Metropolitana de Bucaramanga impuso además una visita para acreditar el uso residencial que supere el 50% del área del predio a las tres categorías de inmuebles, cuando el Acuerdo Metropolitano No. 003 de 2001 lo establece solo para el Casco Antiguo. Así mismo manifiesta que se obligó a los contribuyentes a visitar el IGAC - Instituto Geográfico Agustín Codazzi - para que se remitiese el cambio del Número Predial.

3. Según el actor, el Area Metropolitana desconoció la normatividad del Decreto 2150 de 1.995 que prohibió las declaraciones notariales o extrajuicio y la obligatoria solicitud oficiosa por parte de las entidades públicas.

4. El actor manifiesta que con el anterior proceder, la administración incurrió en desviación de poder e irregularidades que perjudicaron los intereses de los contribuyentes, al incurrir en gastos de trámite en aras de obtener un ahorro mínimo.

Las pretensiones elevadas en la demanda son las siguientes:

1. Que se tutelen los derechos e intereses colectivos de la Moralidad Administrativa y la defensa del Patrimonio Público.

2. Que se permita otra oportunidad prudencial para que los contribuyentes de Girón hagan uso de las exoneraciones contempladas en los Acuerdos Metropolitanos 023 de 1.998, 007, 008 y 044 de 1.999, el 003 de 2.001 y 010 de 2.002, al igual que exigir el cabal cumplimiento de sus requisitos.

3. Que se de cabal aplicación al Decreto 2150 de 1.995.

4. Que se establezca la responsabilidad personal del director de Area Metropolitana de Bucaramanga y del alcalde de Girón y demás servidores públicos que resulten involucrados en estas decisiones y procedimientos.

5. Que en caso de darse Pacto de Cumplimiento, la auditoría estatutaria contemplada en el artículo 27 de la Ley 472 de 1.998 le sea otorgada a la Veeduría Ciudadana de Girón o quien haga parte de ella.

6. Que se decrete el incentivo de conformidad con lo establecido en el artículo 39 y 40 de la Ley 472 de 1.998.

7. Que se condene en costas a los demandados en caso de presentar oposición y se compulsen copias para las autoridades competentes en la vigilancia y control disciplinario, penal y fiscal.

El Area Metropolitana de Bucaramanga dio respuesta al líbelo demandatorio señalando que se deben probar los hechos materia de discusión, de igual manera, se opuso a las pretensiones por cuanto el Area Metropolitana de Bucaramanga ha concedido plazo a los contribuyentes de los municipios de Girón, Floridablanca y Bucaramanga para que se beneficien de la exoneración del gravamen de valorización desde 1.999. En cuanto al incentivo establecido en la Ley 472 de 1.998 estima que debe negarse por ser la única razón que motiva al actor para entablar la presente acción. Solicita así mismo que se compulsen copias a las autoridades competentes para que se investigue al señor Larios Arrieta, respecto de sus intereses particulares y temeridad en sus afirmaciones.

De otra parte, se reconoció como Coadyuvante al señor Daniel Alejandro Larios Alvares, por auto del 4 de marzo de 2.003, por lo que la accionada contestó la coadyuvancia reiterando lo manifestado en la contestación de la Acción Popular instaurada por Marcel Roberto Larios Arrieta y, afirma que tanto el demandante como el coadyuvante no figuran en la base de datos del sistema de valorización como deudores del mencionado gravamen corroborando el interés particular en hacerse acreedores del incentivo de que trata la Ley 472 de 1.998.

Con asistencia de las partes y en presencia de representantes de la Defensoría del Pueblo y del Ministerio Público, se llevó a cabo la diligencia del Pacto de Cumplimiento el día 20 de mayo de 2.003.

Previa ilustración de las partes y los demás concurrentes por parte del Despacho, sobre el objeto y alcances de la Acción Popular y de un posible Pacto de Cumplimiento que dirima sus conflictos y, con posterioridad al dialogo entre las partes, éstas de común acuerdo propusieron la siguiente formula de arreglo:

"El Area Metropolitana por intermedio de su director se compromete a prestar dentro del mes siguiente a la aprobación de éste pacto un proyecto de acuerdo en el que se deben revisar los acuerdos 023 de 1.998, 07, 08, 044 de 1.999; 03 de 2.001; 010 de 2.002 y el respectivo estatuto de Valorización Metropolitana No. 008 del 24 de abril de 1.987, especialmente proponiendo la recopilación en este de los temas referentes a los requisitos para exoneración de valorización respecto a cada estrato en búsqueda de darle claridad a los trámites y documentos que la misma entidad posea en sus archivos o pueda conseguir dentro de sus miembros o entidades afines. El accionante se compromete a presentar dentro de los ocho días siguientes a la aprobación de éste pacto, una solicitud por escrito y en forma detallada de los requisitos y tramites que considera ilegales, injustos, o que afecten en forma general a la comunidad por sus costos, para que sean tenidos en cuenta al momento de presentar el proyecto de acuerdo por parte del Director".

En dicha diligencia ambas partes expresaron su conformidad con la formula de arreglo; en lo concerniente al incentivo, el accionante manifiesta que acepta reducirlo a un 50% del mínimo de Ley y la parte accionada se opone a su decreto, dejando por tanto la consideración del Tribunal su fijación.

El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 17 de septiembre de 2.003, aprobó el acuerdo logrado por las partes, considerando lo siguiente:

1. El propósito de la acción entablada fue el de permitir otra oportunidad prudencial para que los contribuyentes de Girón hagan uso de las exoneraciones contempladas en los Acuerdos Metropolitanos 023 de 1.998, 07, 08, 044 de 1.999 el 03 de 2.001 y 010 de 2.002. Si bien por estar en una etapa procesal previa a la probatoria, no se observa si la violación demandada se presenta o no, en virtud de la economía procesal y del respeto a la autonomía de la voluntad de las partes se aprueba el Pacto de Cumplimiento para la solución del problema.

2. En lo atinente al incentivo, éste no será objeto de reconocimiento, pues el resultado final de la labor del accionante no arroja la existencia probada de una violación a un derecho colectivo por parte del Area Metropolitana, sino un acuerdo como solución inmediata que evita la dilación de un proceso incierto y, que los beneficios contenidos en el proyecto de acuerdo a presentar ante el Consejo Municipal solo acogen los principios de la administración, recopilando en él los requisitos existente para acceder a la exoneración de valorización.

En el mismo sentido, el aporte por parte del accionante será el de recopilar los requisitos que considere ilegales, injustos o que afecten en forma general a la comunidad por sus costos, para ser tenidos en cuenta por la Administración al momento de ser presentado el proyecto de acuerdo.

El sentido altruista de este tipo de accionantes no es siempre condición que legitime el reconocimiento y pago de dicho incentivo, tesis ésta, que ha sido reiterada en diferentes providencias por parte del Consejo de Estado.

En consecuencia el Tribunal Administrativo de Santander resuelve :

1. Aprobar el Pacto de Cumplimiento celebrado el día 20 de mayo de 2.003 entre el señor Marcel Roberto Larios Arrieta en su calidad de accionante y el Area Metropolitana de Bucaramanga representada por apoderado.

2. No reconocer incentivo al accionante.

La parte actora inconforme con la decisión del Tribunal en cuanto negó reconocer incentivo económico alguno al actor, interpuso apelación en los términos que se resumen a continuación:

Afirma el actor popular que en el expediente reposan sendos documentos que sin atender a los rigores probatorios obligaron a la entidad accionada a dar una nueva oportunidad decretada bajo el Acuerdo Metropolitano No. 005 del 2.003, satisfaciendo así la primera pretensión planteada en la demanda inicial. De igual manera las demás pretensiones fueron satisfechas con dicho acuerdo.

Para el accionante, la conciliación a la que se llegó no se sujetó a una simple adecuación de cuestiones administrativas sino de solución de fondo a una serie de vulneraciones a la Moralidad Administrativa y al Patrimonio de un buen número de ciudadanos de Girón.

En virtud de que en el fallo recurrido se negó el reconocimiento del Incentivo con una rebaja del 50% expresado por el accionante, éste, renuncia a dicha rebaja para que sea el Consejo de Estado quién lo determine.

Por ser competente para conocer de la apelación, la Sala procede a realizar las siguientes consideraciones:

Por voluntad expresa del constituyente (Art. 88 inciso primero C.P.) mediante la consagración de las Acciones Populares se busca hacer efectivos los cometidos garantísticos de la Constitución de 1.991. Es así como a través del uso de éstas acciones se protegen derechos e intereses colectivos tales como: el patrimonio público, el espacio público y la salubridad pública; así mismo, se señala como objeto y bienes jurídicos perseguibles y protegidos, la moral administrativa, el medio ambiente y la libre competencia económica; lista ésta no taxativa y que requirió del legislador hacer un desarrollo de los mismos, mediante la Ley 472 de 1.998 Art. 4.

Las acciones populares se dirigen a la protección de los derechos e intereses colectivos bien sea de modo preventivo para evitar el daño contingente, para hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio, o, restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible (Art. 2, Ley 472 de 1.998), más no para perseguir la reparación subjetiva o plural de los eventuales daños que pueda causar la acción u omisión de la autoridad pública o del particular sobre ellos. Para ello están establecidas las acciones de grupo o de clase (Art. 88 inciso segundo, C.P.). Algo diferente es el llamado Incentivo Económico (Arts. 39 y 40 Ley 472 de 1.998) establecido a manera de recompensa o gratificación a quien en nombre y en pro del interés colectivo promueva la acción popular.

La finalidad del incentivo económico no es la de resarcir perjuicios, sino operar como un estímulo a los ciudadanos para que participen mediante la acción popular, en defensa de los derechos e intereses colectivos, sin establecer la Ley 472 de 1.998 limitación alguna para su otorgamiento, cuando el objetivo de la acción se logre mediante pacto de cumplimiento; para ello precisamente el legislador estableció una graduación de su monto: entre 10 y 150 salarios mínimos, según la actividad desplegada por parte del actor y que lleve efectivamente a la protección de un derecho o interés colectivo; es decir, que esa actuación del accionante sea determinante y eficaz para el reconocimiento o protección del derecho. Ahora bien, cabe resaltar que ese actuar debe ser motivado por el interés colectivo y no simplemente individual de obtener dicho reconocimiento, con base en una sólida conciencia cívica.

Sobre el particular, el Consejo de Estado en sentencia AP-01178 de 17 de julio de 2003, Sección III, manifestó lo siguiente:

"El legislador al crear la figura del incentivo económico, buscó, fundamentalmente, ofrecer un estímulo a los demandantes en las acciones populares por haber procurado la defensa de los derechos colectivos consagrados en la ley y, de esta forma, conseguir que las demás personas naturales o jurídicas ejerzan ese mecanismo judicial para efectivizar los derechos e intereses de la comunidad. No debe entenderse que el mencionado incentivo constituya un castigo al demandado, como tampoco que esté encaminado a resarcir los perjuicios sufridos por la comunidad; se trata, simplemente, de un reconocimiento al actor popular por haber tenido la iniciativa frente a una situación que vulneraba o amenazaba los derechos de una colectividad. De otro lado, el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 no prevé ningún caso que constituya excepción para el reconocimiento del referido incentivo económico a favor del demandante. Sin embargo, han sido reiterados los pronunciamientos jurisprudenciales en los que se ha considerado que, en el caso de terminar el conflicto con pacto de cumplimiento suscrito por las partes, no hay lugar a acceder al citado estímulo. No obstante lo anterior, el criterio jurisprudencia que actualmente sostiene el Consejo de Estado en materia de incentivos en las acciones populares, es la de reconocerlo sin importar la forma como termine el proceso, siempre y cuando prosperen las pretensiones de la demanda, aunque, no es relevante para el caso que la conclusión del proceso obedezca a la aprobación de un pacto de cumplimiento o, que sea el resultado de la valoración del caso por parte del juez".

En igual sentido se consideró:

Y en sentencia AP-0353 del 24 de enero de 2.002, Sección III, se consideró:

El incentivo económico es el reconocimiento a una labor altruista de un ciudadano que obró en interés de la colectividad, en ese sentido, su existencia mira únicamente el interés individual a manera de estimulo a este tipo de acciones. Por tanto, aunque su existencia deriva de la ley y no de la voluntad de la parte accionada o del juez, al ser un beneficio individual es susceptible de disposición por parte de su beneficiario, siendo también posible su renuncia, pero para ello es necesario que sea manifestada de manera clara, expresa y libre de vicios. Cuando así ha ocurrido y la renuncia a la totalidad o parte del incentivo se ha presentado en pacto de cumplimiento, no es viable que luego éste sea reconocido por vía de apelación.

Al respecto, se ha pronunciado el Consejo de Estado:

En sentencia AP-(303) de 27 de septiembre de 2001, Sección V, se estimó lo siguiente:

En el asunto bajo análisis, las pretensiones del actor encaminadas a que se permitiera otra oportunidad prudencial para que los contribuyentes de Girón hicieran uso de las exoneraciones contempladas en los Acuerdos Metropolitanos 023 de 1.998, 007, 008 y 044 de 1.999, el 003 de 2.001 y 010 de 2.002; fueron discutidas en la audiencia especial celebrada el día 20 de mayo de 2003.

Las partes llegaron a un acuerdo en el que el Area Metropolitana de Bucaramanga se comprometió a presentar dentro del mes siguiente a la aprobación del pacto, un proyecto de acuerdo en el que se deben revisar los acuerdos 023 de 1.998, 07, 08, 044 de 1.999; 03 de 2.001; 010 de 2.002 y el respectivo estatuto de Valorización Metropolitana No. 008 del 24 de abril de 1.987, especialmente proponiendo la recopilación en éste de los temas referentes a los requisitos para exoneración de valorización, respecto de cada estrato en búsqueda de darle claridad a los trámites y documentos que la misma entidad posea en sus archivos o pueda conseguir dentro de sus miembros o entidades afines.

El accionante por su parte se comprometió a presentar dentro de los ocho días siguientes a la aprobación de éste pacto, una solicitud por escrito y en forma detallada de los requisitos y tramites que considera ilegales, injustos, o que afecten en forma general a la comunidad por sus costos, para que sean tenidos en cuenta al momento de presentar el proyecto de acuerdo por parte del Director del Area Metropolitana de Bucaramanga.

En el mismo pacto, la parte actora manifestó que acepta reducir el incentivo económico hasta en el 50% del mínimo de ley. La parte accionada se opuso a su decreto.

Dicho pacto fue aprobado por el tribunal de instancia mediante sentencia del 17 de septiembre de 2003, providencia en la que también se negó reconocer a favor de la parte actora el incentivo económico.

Como ya se dijo, la parte accionante apeló la decisión del a quo en cuanto no le fue concedido el incentivo económico, para lo cual manifestó que su actuar llevó a firmar una conciliación no sujeta a una simple adecuación de cuestiones administrativas, sino de solución de fondo a una serie de vulneraciones al interés colectivo y expresó su voluntad de renunciar a la rebaja inicial del 50% sobre el incentivo mínimo de ley llevada a cabo en el pacto de cumplimiento.

En consecuencia, se reitera que si bien el incentivo económico es de carácter disponible por parte de su beneficiario, éste había hecho una renuncia expresa y válida en el pacto de cumplimiento firmado por las dos partes, y que en respeto a la autonomía de la voluntad de las partes de precaver un futuro litigio y optar por una conciliación, no es viable en sede de apelación reconocer tal retractación posterior.

En cuanto al aporte determinante y eficaz por parte del actor popular para el resultado final de protección de los derechos e intereses colectivos de los ciudadanos de Girón, ésta Sala estima que aunque si bien no se llegó a una etapa probatoria que determinara si tales derechos e intereses fueron efectivamente vulnerados, sí es cierto que el actuar del accionante llevó a la firma de un Pacto de Cumplimiento que si se hace efectivo conducirá a una mejora en la calidad del servicio por parte del Area Metropolitana de Bucaramanga y mayor claridad por parte de los ciudadanos de Girón sobre sus obligaciones para acceder a la exoneración de impuesto predial. En este punto es importante resaltar la no taxatividad de los derechos colectivos enumerados en la Ley 472 de 1998 y en el mismo artículo 88 superior; ya que la mayoría de las veces es al juez a quien le corresponde en el caso concreto verificar el derecho o interés colectivo vulnerado o amenazado para así asegurar su protección.

Así lo ha señalado la jurisprudencia constitucional:

Se observa que en el caso en estudio, la solución del litigio por medio de Pacto de Cumplimiento, precave posibles irregularidades en cuanto a la recaudación de dineros de los particulares que ingresan al erario público y permite también que con un nuevo plazo fijado por la administración, para la Contribución de Valorización, los contribuyentes cumplan diligentemente con su obligación fiscal. De esta manera, el resultado será una mejor, mas clara y limpia recaudación del patrimonio público, haciendo efectivos los principios de economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción, orientadores de la actuación administrativa (Art. 3º C. C. A.).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

PRIMERO: CONFIRMAR el punto uno (1) de la Sentencia proferida el diecisiete (17) de septiembre de dos mil tres (2003) por parte del Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual se aprobó el acuerdo logrado el veinte (20) de mayo de dos mil tres (2003).

SEGUNDO: MODIFICAR el punto dos (2) de dicho fallo, en los siguientes términos:

2. Se reconoce incentivo al accionante, equivalente a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, el cual deberá ser pagado por el Area Metropolitana de Bucaramanga.

TERCERO: Por secretaria enviar copia de este fallo al registro público de acciones populares y de grupo.