RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

2214200

Bogotá, D.C.,

Doctor

DAGOBERTO GARCÍA BAQUERO

Secretario General

Concejo de Bogotá, D.C.

Calle 36 No. 28 A- 41

Ciudad

ASUNTO: Su oficio 2015EE12534. Objeciones Jurídicas al Proyecto de Acuerdo No. 257 de 2015, “Por el cual se establece el nuevo censo social integral de las personas que siendo carreteros no recibieron la sustitución de vehículos de tracción humana y animal (VTHA) que circularon por el Distrito Capital” Radicado 1-2015-59099, 1-2015-60245, 1-2015-60676.

Respetado doctor García:

He recibido para sanción el proyecto de Acuerdo del asunto, frente al cual se considera necesario formular objeciones de carácter jurídico por razones de ilegalidad y de inconveniencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 23 del Decreto Ley 1421 de 1993- Estatuto Orgánico de Bogotá D.C.

1. OBJETO GENERAL DEL PROYECTO DE ACUERDO.

El objeto del proyecto de Acuerdo 257 de 2015, según lo expuesto en la exposición de motivos, es realizar un nuevo censo de las personas que siendo carreteros no recibieron la sustitución de Vehículos de Tracción Animal (VTA) que circularon en el Distrito Capital, para lo cual se fundamenta en que “un número significativo de personas y sus familias  dependían de la actividad carretera como única alternativa de sustento para ellos, sin embargo no fueron vinculados en el censo de 2010 ni en la actualización de 2012 lo que imposibilitó que entraran a hacer parte de los beneficios para familias dedicadas al oficio de carreteros. Pero además existe un grupo de personas que a pesar de estar incluidos en dichos censos y actualizaciones y de poder demostrar su calidad de carreteros se les negó la sustitución V.T.A.”

2. OBJECIONES JURÍDICAS

2.1. Por razones de ilegalidad.

2.1.1. La Administración Distrital dio cumplimiento a la Ley 769 de 2002, en concordancia con lo ordenado en la Sentencia C-355 de 2003 de la Corte Constitucional y realizó el censo social integral de los vehículos de tracción animal (VTA)

En virtud del artículo 98 de la Ley 769 de 2002, “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”, el cual dispuso la erradicación de los vehículos de tracción animal en un término de un (1) año, y prohibió su tránsito en los municipios de categoría especial y en los municipios de primera categoría del país, sumado al alcance dado por la Sentencia C-355 de 2003¹ de la Corte Constitucional, la cual condicionó la exequibilidad de dicha norma a la puesta en marcha de medidas alternativas y sustitutivas efectivas a favor de los conductores de VTA, se fijó una responsabilidad en cabeza de la Administración Distrital que fue cumplida en debida forma a partir de las actuaciones administrativas que se adoptaron en relación con el programa de sustitución de vehículos de tracción animal  en Bogotá D.C.

En efecto, en atención a las disposiciones antes señaladas, la Administración Distrital expidió el Decreto Distrital 510 de 2003, “Por el cual se reglamenta el tránsito de los vehículos de tracción animal y se dictan otras disposiciones complementarias”, mediante el cual se ordenó el registro de los propietarios de los VTA ante la Secretaría de Tránsito y Transporte, hoy Secretaría Distrital de Movilidad, para la obtención de la licencia de tránsito que los acreditara para desarrollar esta actividad, disponiendo para ello un término de tres (3) meses, plazo que luego fue ampliado hasta el 31 de julio de 2004. De esta manera, se creó e implementó el registro de vehículos de tracción animal en el Distrito, en cumplimiento de la norma legal y de los mandatos proferidos por la Corte Constitucional, como herramienta para garantizar la cobertura de los planes estratégicos que sustituyeran la actividad y el tránsito de dichos vehículos de las vías de la capital.

Por su parte, el Concejo Distrital expidió el Acuerdo 402 de 2009², mediante el cual ordenó la realización de un censo social integral de los vehículos de tracción animal (VTA) en el que se debía registrar a los propietarios y a las familias poseedoras de vehículos de tracción animal, como insumo base para la formulación de un Plan Integral Alternativo y Sustitutivo para estos. Sumado a ello, se expidió el Decreto Nacional 178 de 2012, “Por el cual se establecen medidas relacionadas con la sustitución de vehículos de tracción animal”, que derogó el Decreto 1666 de 2010, que a su vez regulaba la VTA, que estableció medidas relacionadas con la sustitución de vehículos de tracción animal por vehículos automotores a efectos de facilitar e incentivar el desarrollo y promoción de actividades alternativas y sustitutivas para los conductores de dichos vehículos y que amplió hasta el 31 de diciembre de 2013, el término con el que contaban los alcaldes de los municipios de categoría especial y de los municipios de primera categoría del país, para desarrollar y culminar las actividades alternativas de sustitución.

Los citados antecedentes normativos se constituyeron en una fuente de obligaciones para el Distrito en lo que a sustitución de vehículos de tracción animal se refiere, los cuales fueron debidamente acatados, también en cumplimiento del Plan de Desarrollo “Bogotá Humana” 2012 - 2016, con la expedición e implementación del Decreto 040 de 2013 y la Resolución 26 de 2013 de la Secretaría Distrital de Movilidad. El Decreto Distrital 40 de 2013, adoptó el Programa de Sustitución de Vehículos de Tracción Animal en Bogotá, D.C., el cual determinó entre otros aspectos, las condiciones de acceso a las alternativas de sustitución. Así, se dispuso que cada beneficiario podría acceder a una de estas, siempre y cuando cumpliera los siguientes requisitos:

1. Estar incluido en la base de datos de carreteros adoptada por la Secretaría Distrital de Movilidad.

2. Acreditar la identificación personal ante el Organismo o Entidad que ejecute la alternativa seleccionada.

3. Suscribir documentos donde declare voluntariamente cuál es la alternativa en que se encuentra interesado y la adhesión voluntaria al programa seleccionado.

4. Suscribir el “Pacto por el buen trato a los animales.

5. Cumplir con las condiciones particulares establecidas para cada alternativa de sustitución, de acuerdo con la regulación que expidan los Organismos y Entidades involucradas en la ejecución de la alternativa seleccionada.

6. Hacer entrega del binomio (carreta y equino) al Organismo o Entidad Distrital o a las Asociaciones y/o Fundaciones sin ánimo de lucro de cuidado animal que sean designadas por la Secretaría Distrital de Movilidad.

Por su parte, la Resolución 026 de 2013, expedida por la Secretaría Distrital de Movilidad, adoptó la base de datos de beneficiarios del programa Distrital de sustitución de vehículos de tracción animal, la cual fue el resultado del censo efectuado en el año 2010 por dicha entidad en convenio con la  Universidad Distrital y la Asociación Protectora de Animales “El Refugio Animal”. Adicionalmente, dicho acto administrativo, definió el procedimiento para acceder a la alternativa de sustitución por vehículo automotor, señalando como beneficiarios del Programa de Sustitución de Vehículos de Tracción Animal, a las personas que participaron del censo oficial ordenado por el Acuerdo Distrital 402 de 2009, que como ya se dijo se efectuó en el año 2010, y de la actualización y validación del mismo, adelantada en el año 2012, avalada y verificada con la población de carreteros, limitando el alcance del programa a aquellas personas que cumplieran con todos y cada uno de los requisitos establecidos en el artículo 5° del Decreto Distrital 040 de 2013.

En efecto, en lo que se refiere a la actualización y validación del censo, esta respondió al diálogo suscitado entre la Administración y los líderes de los conductores de VTA, que demostró la necesidad de confrontar el censo frente a la realidad de la comunidad, dado que habían transcurrido dos años y las circunstancias particulares de los beneficiarios de la política de sustitución VTA habían cambiado. Así, es de resaltar que el proceso de actualización adelantado por la Secretaría de Movilidad no solo contó con la compañía de los líderes carreteros, quienes apoyaron a la entidad en la visita a las zonas de residencia de la comunidad carretera, sino que además, tuvo amplia difusión (en medios impresos, radiales y televisivos) y socialización en cada una de las localidades de la ciudad y en los sitios de concentración de la población objetivo. En resumen, la jornada de actualización contó con la participación activa de los líderes carreteros escogidos por la comunidad (Rosalba Rodríguez, Guillermo Zambrano y Carmen Acosta), en 22 mesas de trabajo, durante 6 meses, en aras de identificar de forma adecuada e idónea a la población carretera, y por ende, evitar la exclusión de personas que cumplían los requisitos para ser beneficiarías del programa de sustitución de VTA.

No obstante lo anterior, frente a las reclamaciones presentadas en contra de la Resolución 026 de 2013 de la Secretaría Distrital de Movilidad y del Decreto 595 de 2013, “Por medio del cual se culmina el programa de sustitución de vehículos de tracción animal y se prohíbe definitivamente su circulación en el Distrito Capital y se adoptan otras medidas”, por presunta exclusión de población carretera, y con el propósito de extender los efectos del programa a toda las personas que efectivamente cumplieran con los requisitos en él dispuestos, se expidió  la Directiva 003 de 2014, mediante la cual el Despacho del Alcalde Mayor, estableció un protocolo que facilitara a las autoridades la identificación de los peticionarios que ejercieron la actividad de carretero, en contraposición a aquellas personas que incurriendo en posibles falsedades, intentaron demostrar dicha calidad sin realmente poseerla, último caso en el que la Secretaría Distrital de Movilidad puso en conocimiento de las autoridades competentes las situaciones de suplantación o simulación.

Al respecto, se dispuso la conformación de un grupo de cinco entidades (Secretaría General, Secretaría Distrital de Movilidad, Secretaría Distrital de Integración Social, Secretaría Distrital de Ambiente y Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos), que, a petición de parte, trabajarían en la verificación de los requisitos de aquellos personas que habiendo sido censadas en el año 2010, no acudieron a la actualización de datos efectuada en la anualidad de 2012 y por tal razón, fueron excluidas de la lista acogida por la Resolución 026 de 2013. Asimismo, se extendió la revisión a las personas que no se presentaron en el censo del año 2010, ni en su actualización adelantada en el 2012, aceptando su inclusión en el programa siempre que se demostrara que el solicitante ejercía, al momento de verificación, el oficio de carretero.

No obstante, durante el año 2013 y 2014 fueron interpuestas 344 acciones de tutela en contra de la Alcaldía Mayor de Bogotá y de la Secretaría Distrital de Movilidad; siendo acumuladas en un total de 238 expedientes de tutela. Del total de acciones acumuladas, 230 fueron falladas a favor de la administración distrital al lograrse demostrar que el Distrito adelantó el trámite de registro de beneficiarios en condiciones de igualdad y además, desplegó las acciones administrativas tendientes a determinar la efectiva calidad de carreteros de los postulantes. Entre tanto, 8 acciones fueron falladas a favor de los accionantes, en particular una de ellas ordenó incluir en la lista de beneficiarios de la sustitución de VTA al demandante, mientras que las 7 decisiones judiciales restantes ordenaron a la Secretaría Distrital de Movilidad adelantar el trámite de verificación de las condiciones de los accionantes a fin de establecer su calidad de carreteros o no, ante lo cual la Secretaría Distrital de Movilidad procedió a verificar la documentación presentada y realizar las visitas domiciliarias pertinentes, concluyendo la no acreditación de la calidad de carreteros.

Así, se encuentra que la administración distrital, en cumplimiento de normas superiores como la Ley 769 de 2002 y el Decreto Nacional 178 de 2012, distritales como el Decreto 510 de 2003, el Acuerdo 402 de 2009, el Decreto 040 de 2013, la Resolución 26 de 2013 de la Secretaría de Movilidad y la Directiva 003 de 2014, al igual que a la Sentencia C-533 de 2003 de la Corte Constitucional, desarrolló las acciones tendientes a lograr la erradicación de los VTA, promovió actividades alternativas y sustitutivas para los conductores de dichos vehículos y especialmente, desplegó en distintos periodos de tiempo, la acción administrativa pertinente para consolidar un censo de carreteros (año 2010), actualizarlo y validarlo (año 2012) e incluso, revisarlo y complementarlo (año 2014), a efectos de depurar la lista final de beneficiarios del programa para, por un lado, garantizar que las personas beneficiadas con actividades alternativas y sustitutivas correspondieran a la totalidad de la población que efectivamente desarrollaba su oficio en la ciudad a través de VTA y por otro lado, blindar al programa de personas que, sin tener dicha calidad, intentaban ingresar al censo para hacerse a los beneficios ofrecidos por el programa de sustitución.

En ese sentido, es claro para este Despacho que el censo de propietarios de vehículos de tracción animal ya se concretó, contando el Distrito Capital en la actualidad con un registro fiable de los VTA que desarrollaban su actividad en la ciudad, con lo que se garantizó la protección de los derechos a la igualdad y al trabajo de la población objeto. En ese sentido, se considera que el proyecto de acuerdo objeto de análisis desconoce las funciones a cargo de la administración, invadiendo la órbita de acción administrativa e imponiendo una obligación más allá de la Ley.

En efecto, es necesario precisar que una orden del Concejo Distrital en el sentido de realizar un nuevo censo a las personas que no recibieron la sustitución de vehículos de tracción animal,  invade las competencias del Alcalde Mayor,  en tanto que es el Alcalde Mayor quien cuenta con la atribución de: i) dirigir la acción administrativa y asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a cargo del Distrito Capital; ii) hacer cumplir los acuerdos del Concejo Distrital; iii) Ejercer la potestad reglamentaria, expidiendo los decretos, órdenes y resoluciones necesarios para asegurar la debida ejecución de los acuerdos; y iv) dictar las normas reglamentarias que garanticen la vigencia de los principios de eficacia, celeridad, delegación y desconcentración en el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a cargo del Distrito, al tenor de lo establecido en el artículo 38, numerales 1°, 3° y 4°; y el artículo 39 del Decreto Ley 1421 de 1993.

Así, si bien fue el Concejo Distrital el que ordenó la celebración de un censo social integral de VTA, el disponer la obligación de realizar un nuevo censo que contemple a las personas que fueron excluidas del programa, se aclara, por no cumplir los requisitos previstos para participar en este, se constituye en un mandato referido al procedimiento mismo de registro e incorporación de carreteros al programa de sustitución, lo que por un lado, desborda su órbita propia de competencias, que en el caso particular se limitaba a ordenar la celebración del censo, tal como lo hizo mediante el Acuerdo 402 de 2009, y por otro, invade la esfera competencial de la administración, representada por el Alcalde Mayor, al ordenarle adelantar nuevamente el proceso de censo, registro y verificación de las condiciones de personas previamente censadas y que de manera razonable y motivada fueron excluidas de los beneficios, pues así entra a disponer las condiciones de acceso a los beneficios del programa de sustitución e impone una obligación adicional a la administración de revisar indefinidamente el cumplimiento de los requisitos mínimos por parte de personas ya censadas.

De esta manera, puede señalarse sin lugar a dudas que la Administración Distrital dio cumplimiento al mandato de la Ley 769 de 2002, a los presupuestos de la Sentencia C-355 de 2003 de la Corte Constitucional, así como a la orden del Concejo Distrital de efectuar un censo social integral de los vehículos de tracción animal (VTA) que circulaban por el Distrito Capital. Asimismo, es claro para este Despacho que carece de competencia el Cabildo Distrital para interferir en la acción administrativa de la administración y en la forma en que estas funciones se han adelantado.

Como sustento de lo señalado hasta aquí, vale la pena traer a colación la providencia proferida el 7 de septiembre de 2006, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección “B”, en la que la Corporación Judicial, al resolver sobre las objeciones formuladas por el Alcalde Mayor, al proyecto de Acuerdo 307 de 2005, mediante la cual se pretendía que los menús alimenticios ofrecidos en los comedores comunitarios y amigos del distrito capital, se dieran a conocer en la página Web del Departamento Administrativo de Bienestar Social- DABS y en la Alcaldía Mayor. Sin embargo, el alcalde, en uso de la facultad consagrada, y que finalmente fueron declaradas fundadas, consideró que:

“En cuanto a los artículos 2º y 3º del proyecto de acuerdo número 307 de 2005, cuyo contenido está dirigido a imponer la obligación a la Alcaldía Mayor de Bogotá y al DABS de publicar el menú diario de los comedores comunitarios y amigos en la página Web de dichas entidades distritales y, también, de publicar la programación alimenticia semanal en los comedores mencionados, la Sala estima que no puede llegarse a la misma conclusión expuesta en relación con el artículo 1º del proyecto de acuerdo objetado, según las siguientes razones:

a. Para la Sala el contenido de los dos artículos antes señalados busca crear una obligación específica en cabeza de dos entidades distritales, en relación con la forma como deben prestar el servicio de suministro de alimentos en los comedores comunitarios y amigos, particularmente, con la publicidad de los menús ofrecidos, lo cual, se traduce en una imposición de una forma de ejecución o gestión del servicio, situación que desborda el ejercicio de las competencias atribuidas al Concejo, en la medida que, invade las facultades constitucionales y legales que el alcalde tiene para gestionar asuntos a su cargo, como lo es el asegurar la prestación de un servicio público y el modo en que se presta el mismo. Respecto de las atribuciones del alcalde, la Corte Constitucional se pronuncia de la siguiente forma:

“El elenco de facultades constitucionales del alcalde municipal reafirma su carácter de principal autoridad administrativa del municipio, como quiera que se trata de competencias que dicen relación con la gestión de asuntos por parte de los órganos, instituciones y personal que conforman la denominada administración local, cuya acción debe estar orientada prioritariamente a lograr que el municipio como entidad fundamental de la división político administrativa del Estado, preste en forma eficiente los servicios públicos a su cargo, construya las obras que demande el progreso local, ordene el desarrollo de su territorio, promueva la participación comunitaria, propenda por el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumpla diligentemente las demás funciones que le asignen la Carta Política y la Ley.”

b. La Sala encuentra que el modo en que se publicitarán los menús de los comedores comunitarios y amigos, hace parte integrante del componente operativo de la prestación del servicio mencionado y por ende es el Alcalde Mayor quien ostenta facultad de regularlo, en la medida que es aquel el encargado de dirigir y gestionar la acción administrativa y de hacer cumplir y asegurar la adecuada prestación de dicho servicio a cargo del distrito.

c. Aunado a lo anterior, adviértase que la finalidad de los dos artículos en cuestión, es otorgar publicidad a los menús de los comedores comunitarios y amigos ofrecidos a la comunidad, lo cual, comulga con el principio de publicidad que orienta los actos de la administración local, al tenor del artículo 5 de la Ley 136 de 19943, sin embargo, la Sala considera que la facultad de regular la observancia de dicho principio en relación con la prestación de servicios públicos, está radicada en cabeza del Alcalde Mayor de Bogotá D.C., por expresa disposición legal, pues, así lo preceptúa el artículo 39 del Decreto Ley 1421 de 1993, cuyo texto se transcribe a continuación:

“ARTÌCULO 39. ACCION ADMINISTRATIVA, HONESTA Y EFICIENTE. El alcalde mayor dictará las normas reglamentarias que garanticen la vigencia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad, descentralización, delegación y desconcentración en el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a cargo del Distrito.”

d. En este orden de ideas, estima la Sala que la objeción a los artículos 2º y 3º del proyecto de acuerdo 307 de 2005 si esta llamada a prosperar, pues la regulación de la publicidad de los menús ofrecidos en los comedores comunitarios y amigos está a cargo del Alcalde Mayor de Bogotá y no puede hacerse mediante un acuerdo del Concejo Distrital.

Por lo anterior, y conforme al pronunciamiento del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Concejo de Bogotá, D.C., no tiene la competencia para presentar iniciativas, como la contenida en el proyecto de Acuerdo 257, en la que se pretende la celebración por cuarta oportunidad del censo de carreteros en la ciudad, teniendo en cuenta que el procedimiento y los parámetros para la celebración del mismo e incluso su validación y verificación, son una atribución radicada en en (sic) cabeza del Alcalde Mayor, según los numerales 1°, 3° y 4° del artículo 38 y el artículo 39 del Decreto Ley 1421 de 1993.

2.1.2. La orden de realizar un censo de carreteros de “vehículos de tracción humana” no se encuentra sustentada en una norma superior y desconoce disposiciones de carácter presupuestal previstas en la Constitución y la Ley.

El censo social integral de los propietarios y familias que poseían Vehículos de Tracción Animal (VTA) y que circulaban por el Distrito Capital, ordenado por el Acuerdo Distrital 402 de 2009, encontró sustento en la Ley 769 de 2002 que reconoció la necesidad de sacar de circulación este tipo de vehículos en los municipios de categoría especial y de primera categoría del país. Asimismo, en el Decreto Nacional 178 de 2012, que siguiendo los postulados previstos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-355 de 2003, autorizó la sustitución de vehículos de tracción animal como herramienta para facilitar e incentivar el desarrollo y promoción de actividades alternativas y sustitutivas para los conductores de vehículos de tracción animal.

Ahora bien, frente a los “vehículos de tracción humana”, el Concejo Distrital no precisa dicho término en la exposición de motivos del proyecto, sin embargo, se puede extraer del análisis del mismo, que hace referencia a las carretas que son haladas por las personas para transportar elementos. Al respecto, se encuentra que tal materia no ha sido objeto de regulación por parte del órgano legislativo, en ejercicio de su competencia prevista en el numeral 2° del artículo 150 de la Constitución Política de “expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones”, así como tampoco, de la institución presidencial, la que de acuerdo con el numeral 11 del artículo 189 de la carta constitucional, está facultada para “ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”.

En ese sentido, se observa que a diferencia del Acuerdo 402 de 2009, el cual contaba con antecedentes normativos de jerarquía superior que daban sustento a su contenido y justificaban la orden de realización de un censo de las personas que en la ciudad desempeñaran un oficio vinculado a Vehículos de Tracción Animal (VTA), con el propósito de formular e implementar un plan alternativo y sustitutivo, la presente iniciativa, y particularmente lo que se refiere a la realización de un censo de los “vehículos de tracción humana”, no es una materia que haya sido regulada por el Congreso de la República, ni por el presidente dentro de su facultad excepcional, circunstancia que impide al Concejo Distrital entrar a regular dicha materia.

Adicionalmente, no es clara la finalidad de la realización de un censo de los “vehículos de tracción humana” en Bogotá D.C., en tanto que, como ya se indicó, el mismo no responde a mandatos legales de orden superior ni a programas ni proyectos dentro del Plan de Desarrollo vigente, y en consecuencia, el eventual no surtiría efecto alguno ni se materializaría en cambios sustanciales en la práctica de dicha actividad, pues la misma no se encuentra prohibida o la limitada (a diferencia de lo que sucedió con los vehículos de tracción animal), así como tampoco, incluida dentro de los presupuestos para la ejecución de programas de sustitución.

En ese sentido, si bien esta Administración ha sido pionera en reconocer la situación de segregación en la que se encuentra un amplio número de la población de la ciudad, y además, reconoce la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran la mayor parte de las personas que desarrollan oficios con el uso de carretas haladas, lo cierto es que la realización de un censo de este tipo de elementos no tiene vocación de modificar dicha situación de vulnerabilidad, máxime si no existe una regulación que haga que del mismo se desprendan acciones efectivas de protección.

Por otra parte, ordenar la realización de un censo de los vehículos de tracción humana en el Distrito, obligaría a realizar una inversión no prevista en el Plan de Desarrollo 2012-2016, lo que implicaría una violación de normas presupuestales tales como el inciso 2° del artículo 346 de la Constitución Política, el cual dispone que en la Ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no esté destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo, norma que rige también para las entidades territoriales en lo que respecta a los Acuerdos de Plan Territorial de Desarrollo Económico y Social y los Presupuestos de las entidades Territoriales, de conformidad con lo establecido en los artículos 28, 36 y 44 de la Ley 152 de 1994 y los artículos 13 y 38 literal c) del Decreto Ley 111 de 1996.

Estas normas resultan violadas por el Proyecto de Acuerdo en la medida en que con ella se ordena realizar un nuevo censo de carreteros con vehículos de tracción humana, gestión administrativa que le demanda gastos al Distrito no previstos en el Plan de Desarrollo “Bogotá Humana” 2012 - 2016, y por supuesto, tampoco en el Plan Plurianual de Inversiones. Adicionalmente, el objeto de la iniciativa no cumple el requisito previsto en el artículo 7° de la Ley 809 de 2004³, el cual dispone que los proyectos de Acuerdo deberán expresar los gastos y costos fiscales en los que incurra su cumplimiento, los cuales deberán ser compatibles con el marco fiscal de mediano plazo, así como a la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.

En ese sentido, teniendo en cuenta que la exposición de motivos carece de un análisis del impacto fiscal generado y la fuente sustitutiva a la cual se recurriría para su efectiva aplicación,  no existe certeza sobre los recursos que demandarán las actuaciones administrativas pretendidas, lo que de plano resulta contrario a la normatividad citada.

2.2. Por razones de inconveniencia.

2.2.1. La realización de un nuevo censo de las personas que fueron excluidas del programa de sustitución, genera duplicidad de trámites administrativos y se constituye en una instancia adicional que prolonga indefinidamente el programa de sustitución de vehículos de tracción animal.

El Concejo Distrital plantea la necesidad de realizar un nuevo censo social integral que incluya a las “personas que siendo carreteras no recibieron la sustitución de vehículos de tracción animal”. Al respecto, considera este Despacho que tal decisión resulta del todo inconveniente puesto que la exclusión del programa de sustitución no respondió a una decisión arbitraria de la administración, sino que por el contrario, se dio en el marco de garantías procesales y respetó los derechos humanos de los involucradas, y en tal sentido, aunque se disienta de la misma, ello no la torna ilegal o inconstitucional.

De esta manera, teniendo en cuenta que en el proceso de identificación se presentaron situaciones en las que personas que sin tener la condición de carreteros pretendían acceder a la sustitución, la Administración Distrital se vio en la obligación de protocolizar el proceso de verificación, para establecer sin duda alguna que las personas que se presentaban como carreteros fueran en realidad merecedores de los beneficios del programa. Así, la Directiva 03 de 2014 se dio en el marco de las reclamaciones de las personas que quedaron excluidas de la Resolución 026 de 2013, y en vez de ser excluyente, buscó en lo posible, la inclusión de las personas que podían ser carreteras, mediante un procedimiento que respetó el debido proceso, que se adecuó a los parámetros sentados por la Corte Constitucional y que exigió un trabajo interinstitucional.

En efecto, como se expuso en apartes previos, adicional al trámite de censo, actualización y validación de la población carretera en la ciudad, y previendo la posibilidad de excluir del programa de VTA a personas que ejercían su oficio en vehículos de tracción animal, la administración distrital estudió las peticiones y reclamaciones de inclusión en el programa de sustitución de VTA y efectúo el proceso de constatación del cumplimiento de los requisitos previstos, particularmente en lo relacionado con la calidad de carretero de los postulantes. Es así como, las Secretarías General, de Ambiente, de Movilidad y de Integración Social, al igual que la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos -UAESP, conformaron un comité de verificación de pruebas, tras lo cual se pronunciaron sobre la viabilidad de incluir a 394 reclamantes, concluyendo con fundamento en las pruebas recaudadas, que no era viable dicha inclusión pues no era clara su real condición de carreteros al momento de la validación.

Dicho trabajo de la administración fue reconocido en la Sentencia de la Corte Constitucional, T- 514 de 2014, en la que resolvieron cinco (5) tutelas presentadas por personas que alegaban ser carreteros y pese a ello no fueron incluidas en los censos realizados por la Secretaría Distrital de Movilidad excluyéndolos de los programas de sustitución realizados por la Administración Distrital. Al respecto, el alto tribunal se expresó en los siguientes términos frente a la Directiva 03 de 2014:

“(...) A la luz de lo expuesto, la negativa de las entidades accionadas de no incluir a los accionantes como beneficiarios del programa de sustitución de vehículos de tracción animal, sin realizar un estudio de la real situación material de los peticionarios, por el simple hecho de no cumplir con unos requisitos previamente establecidos, hace de tales exigencias sean una carga probatoria demasiado rigurosa y restrictiva para demostrar el ejercicio de conducir un vehículo de tracción animal.

No obstante lo anterior el Alcalde Mayor de Bogotá D.C., expidió el 17 de mayo de 2014 la Directiva 003, en la que estableció que: “la administración Distrital revisará la situación de personas que no aparecen en el censo del año 2010, ni en su actualización adelantada en la anualidad de 2012, lo cual sucederá siempre que exista alguna prueba que demuestre que el solicitante ejerce en la actualidad el oficio de carretero. Lo expuesto, en razón de la aplicación de los principios de igualdad así como de eficacia de los derechos fundamentales.”

Así las cosas, se evidencia que la administración en desarrollo del principio y derecho a la igualdad y progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales dispuso estudiar la realidad social de aquellas personas que alegan ser carreteros, aunque no se encuentren en el censo realizado en el año 2010, permitiendo la práctica de todas las pruebas que la ley permita, para lograr determinar la verdadera condición de los peticionarios. Procedimiento que permitirá modificar la Resolución 026 de 2013”

(…)

En este contexto, el Alcalde Mayor de Bogotá D.C. rectificó las actuaciones administrativas surtidas en el proceso de sustitución de vehículos de tracción animal, y estableció un nuevo procedimiento de verificación para aquellas personas que fueron censadas en el año 2010, pero que no acudieron a la actualización de datos efectuada en la anualidad de 2012, en desarrollo del derecho y principio a la igualdad y progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales.

En efecto, de acuerdo con la explicación inicial donde se dio cuenta de las distintas etapas en las que se surtió el censo de la población carretera en la ciudad y en la que se desarrolló el Plan Integral Alternativo y Sustitutivo para los conductores de los vehículos de tracción animal, la administración distrital, a través de las entidades responsables, avanzó en la planeación e implementación de procedimientos para identificar a la personas beneficiarias del programa de sustitución e incluso para revisar y verificar que dentro del grupo de no beneficiarios, no se encontraran personas que si fueran carreteros y en consecuencia, estuvieran siendo injustamente descartadas.

Dado lo anterior, la realización de un nuevo censo de carreteros se constituiría en un trámite que generaría una carga adicional al obligar a la administración a censar por cuarta vez a una población que ya está siendo objeto del programa de sustitución, máxime cuando el resultado del nuevo censo arrojaría, al igual que el censo inicial, dos variables derivadas de la demostración de la calidad de carretero: un grupo beneficiario y un grupo excluido, sin que por ello sea dable prolongar de manera indefinida la delimitación de la población objeto del programa y la ejecución del mismo, pues para ello precisamente se han dispuesto las instancias y los protocolos pertinentes a fin de garantizar que las personas beneficiarias con la sustitución de la actividad productiva sean realmente las que con anterioridad a la expedición de la Ley 769 de 2002, del Acuerdo Distrital 402 de 2009 y del Decreto Distrital 040 de 2013, se desempeñaban como carreteros en vehículos de tracción animal.

De esta manera, abrir la posibilidad de un nuevo censo, adicional al ya efectuado en el año 2010, al igual que su actualización en el año 2012 y validación en el año 2014, se constituiría en una instancia adicional que tornaría interminable el proceso de identificación de los carreteros de la ciudad, circunstancia en todo caso inconveniente para el desempeño de las funciones de las entidades involucradas y contraria a los fines mismos del programa de sustitución.

2.2.2. La realización de un nuevo censo abre la puerta para que personas sin la calidad de carretero sean incluidas en los beneficios del programa de sustitución.

El 26 de diciembre de 2013 se expidió el Decreto Distrital 595, mediante el cual se declaró terminado el programa de sustitución de vehículos de tracción animal, teniendo en cuenta el acceso al mismo por parte de 2.890 beneficiarios y la culminación del proceso de verificación de requisitos de personas reclamantes, y en consecuencia, se prohibió definitivamente la circulación de vehículos de tracción animal en las vías del área urbana de la ciudad.

De esta manera, teniendo en cuenta que a partir del 1 de enero de 2014 y hasta la fecha, no transitan en Bogotá vehículos de tracción animal, la realización de un nuevo censo de carreteros se constituye en un incentivo negativo que facilita la reclamación de personas que sin tener el derecho, intentarían acceder a los recursos públicos del programa de sustitución, tal como sucedió con el censo inicial, su actualización y su validación.

Lo anterior, pues como ya se dijo, a la fecha no hay personas que ejerzan la actividad de carreteros en la ciudad, y las existentes con anterioridad a la fecha de expedición del Decreto 595 de 2013 se encuentran en dos situaciones administrativas concretas: por un lado, incluidas dentro del grupo de beneficiarios del programa de sustitución, y por otro lado, excluidas mediante acto administrativo motivado de los beneficios del programa, por no haber acreditado su condición. En tal circunstancia, como se indicó en el numeral anterior, el nuevo censo implicaría conocer una vez más los requerimientos de las personas excluidas, cuyos casos ya fueron analizados y decididos, y aún más gravoso, recibir la solicitud de inclusión al programa de personas que sin haberse presentado a los censos precedentes, alegan tener las condiciones y cumplir los requisitos para obtener los beneficios de la sustitución.

Con base en lo expuesto y de conformidad con las objeciones planteadas previamente, no es procedente sancionar el Proyecto de Acuerdo 257 de 2015, por motivos de ilegalidad e inconveniencia, razón por la cual, el mismo se devuelve para los efectos previstos en el artículo 23 del Decreto Ley 1421 de 1993, en concordancia con el artículo 81 del Acuerdo Distrital 348 de 2008.

Por último, teniendo en cuenta que a la fecha el Concejo Distrital no se encuentra reunido, y en virtud de lo dispuesto en el artículo 23 del Decreto Ley 1421 de 1993 y en el artículo 81 del Acuerdo Distrital 348 de 2008, se ordenará la publicación de las presentes objeciones en el Registro Distrital.

Atentamente,

GUSTAVO PETRO U.

Alcalde Mayor

NOTAS DE PIE DE PÁGINA

¹ M.P Marco Gerardo Monroy Cabra.

² "Por medio del cual se establece el censo social integral de los vehículos de tracción animal (VTA) que circulan por el Distrito Capital".

³ Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones.

NOTA: Publicado en el Diario Oficial 5739 de diciembre 22 de 2015.