RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

ALCALDIA MAYOR DE BOGOTÁ D.E.

Ver el Proyecto de Acuerdo Distrital 7 de 1977 , Ver el Proyecto de Acuerdo Distrital 16 de 1977 , Ver el Acuerdo Distrital 7 de 1977 , Ver el Fallo del Tribunal Administrativo de C/marca. 15126 de 1978  

1. El artículo 46 del Proyecto de Acuerdo objetado, en su parágrafo, dispone que "la representación actual de los fideicomisos en las Juntas Directivas de las Empresas de Acueducto y Alcantarillado y Energía Eléctrica de Bogota será reemplazada a partir de la sanción del acuerdo con representantes del Concejo, aumentando de dos (2) a cuatro (4) el número de sus voceros con sus respectivos suplentes".

A su vez, los artículos 47 y 48 determinan la composición de las Juntas Directivas de tales Empresas, modificando sustancialmente la que rige actualmente y que fuera dispuesta por los acuerdos Nos.105 de 1955, para la primera y 129 de 1959, en concordancia con el 34 de 1967, para la segunda.

Estas disposiciones violan el artículo 197, ordinal 4 de la Constitución Nacional, que le da al Concejo la facultad de crear establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales, pero a iniciativa del Alcalde.

Tanto la Corte Suprema de Justicia como el Consejo de Estado han interpretado el citado ordinal 4 del artículo 197 de la Constitución Nacional en el sentido de que si la iniciativa del Alcalde se requiere para crear tales organismos, es Indispensable también para modificar la composición de sus Juntas Directivas.

Dijo la Corte en fallo de 1 de Octubre de 1969, de que fue ponente el doctor Hernán Toro Agudelo: "Conforme a la atribución 4 del artículo 197, C.N., corresponde a los Concejos, a iniciativa ,del Alcalde, crear estos establecimientos públicos y empresas; la facultad de crear comprende obviamente la de suprimir, modificar, fusionan o alterar en cualquier otra forma la existencia de dichas entidades".

Y el Consejo de Estado, en fallo del 3 de Marzo de 1972, de que fue ponente el doctor Lucrecio Jaramillo Vélez, al decidir sobre la inconstitucionalidad de una ordenanza de la Asamblea de Antioquia que, sin iniciativa del Gobernador, varió la composición de la Junta Directiva de algunas entidades departamentales, afirmó lo siguiente: "La ordenanza acusada viola también el artículo 187 N6, C.N., al modificar sustancialmente la composición de las Juntas Directivas de los establecimientos públicos departamentales, sin haber contado para ello con la iniciativa dcl Gobernador".

Precisamente, la facultad que le da el artículo 187 de la Constitución Nacional a las Asambleas, es idéntica a la que el art. 197 de la Carta confiere a los Concejos.

Con el fin de aclarar aún más, si cabe, el pensamiento de la Corte Suprema de Justicia sobre esta materia, transcribimos otro aparte del citado fallo del 1 de Octubre de 1969. Dice así: "Es del resorte del legislador, por ejemplo, autorizar a los municipios para que determinadas actividades suyas... se organicen bajo la forma de establecimientos públicos.... prescribiendo al tiempo ciertas reglas fundamentales u orgánicas para su funcionamiento, como serán las de duración mínima o máxima, estructura básica de su gobierno v. gr. director o gerente, junta directiva. . . . inclusive ciertas normas en cuanto a la composición y origen de las juntas directivas de los establecimientos públicos municipales, por ejemplo, que cuenten con adecuada representación de los integrantes de la administración ejecutiva municipal, del Concejo y aún de sectores particulares".

"Pero el que la ley pueda señalar preceptos reglamentarios para el ejercicio de esa atribución y, más aún, fijar normas orgánicas o estatutos básicos para la existencia y funcionamiento de las entidades de que se trata, no significa, en modo alguno, que el Legislador esté en capacidad de sustituir a los Concejos, para disponer por sí mismo, directa y nominativamente, la creación, prórroga, modificación o extinción de éstas o aquellas o la composición individual de sus directivas. La competencia en esas materias está constitucionalmente reservada a cada Concejo, condicionada, se repite, a la iniciativa que la Carta otorgó también al respectivo Alcalde". (el subrayado es nuestro).

No cabe duda que sobre la materia específica a que se refieren los artículos del proyecto que objetamos no existe iniciativa del Alcalde Mayor.

El proyecto de acuerdo que la Administración sometió a la consideración del Concejo contenía apenas normas de carácter general, normas marco, sobre la organización y el funcionamiento de las entidades descentralizadas; pero, respecto de la estructura interna de las mismas, establezca, en su artículo 37, que sería determinada por sus respectivos estatutos, los cuales, tal como se anuncia en la exposición de motivos conque se acompañó el proyecto enviado al Concejo, debían ser sometidos por el Gobierno Distrital, una vez aprobado el Acuerdo marco. Decíamos así en la exposición de motivos: "Con base en este proyecto de acuerdo marco que se presenta, el Gobierno Distrital preparará para estudio y aprobación del Honorable Concejo, los proyectos de normas orgánicas para cada una de las entidades distritales".

Quedaba bien claro, pues, que la iniciativa en materia de estructuración orgánica de esas entidades, que comprende obviamente la composición de sus Juntas Directivas, se la reservó el Gobierno Distrital para cuando el Concejo hubiere dictado el acuerdo marco sobre normas generales de organización y funcionamiento de aquéllas.

Conforme a la decisión de la Corte, algunos de cuyos apartes antes hemos citado, no podía el Concejo modificar la existencia o el régimen de las empresas distritales, ni la composición de sus juntas directivas, pues su competencia en esta materia no es discrecional, sino que se halla sometida a la iniciativa del Alcalde.

2. En relación con esta misma materia, creemos firmemente que la participación directa y personal de los Concejales en las Juntas Directivas es inconstitucional, pues va contra el principio de la separación de atribuciones entre los diferentes órganos de la Administración que consagra nuestra Carta Fundamental.

Cumple el Concejo, ciertamente, algunas funciones administrativas, pero ellas están expresamente consagradas en la Constitución y en la ley y no es lógico, porque contraviene el principio general de la separación de las esferas de competencia de los distintos órganos de la Administración Distrital, el que los miembros del Cabildo ejerzan por fuera de las expresas atribuciones administrativas a que hemos aludido, las de intervenir en forma directa en el Gobierno del Distrito y en la administración de las entidades centrales y descentralizadas del orden distrital. Eso viene ocurriendo desde cuando el Concejo adoptó la política de designar a sus propios miembros como representantes suyos en las entidades asesoras y coordinadoras de la Administración Central y en las Juntas Directivas de los organismos descentralizados hasta el punto de establecer una absoluta mayoría por parte del Concejo en algunas de ellas. Pensamos que, cuando la Constitución Nacional (art. 194) y el Decreto ley 3133 de 1968 (art. 16, numeral 13) facultan a las Asambleas y al Concejo Distrital, en su orden, para designar representantes en las juntas directivas de las entidades descentralizadas lo hicieron sobre la base de que dichos representantes no debían ser miembros de las mismas corporaciones sino personas ajenas a ellas, designadas por las Asambleas o por el Concejo Distrital, mediante procedimientos tales como el de ser escogidos de ternas presentadas por el Gobernador o el Alcalde Mayor, según el caso, o por algún mecanismo similar, coma sucedía antes de que se expidieran las citadas normas. Así ocurriría, de entrar en vigencia el proyecto de acuerdo, en las Empresas de Acueducto y Alcantarillado y Energía. La mayoría decisoria del Concejo en esas entidades determinaría el que la acción administrativa que ellas ejercen y cuya coordinación, según lo dispone el ordinal 13 del art. 16 del Decreto 3133 de 1968, corresponde al Alcalde Mayor, en su condición de Jefe de la Administración Distrital que la Constitución Nacional le otorga, caiga plenamente baja la órbita del control del Concejo.

Es evidente, pues, que estas normas del proyecto, al transferir al Cabildo atribuciones propias del Alcalde Mayor, violan de manera clara y ostensible la norma constitucional que le da a este el carácter de Jefe de la Administración Distrital y de responsable de la coordinación de las actividades de las entidades descentralizadas distritales.

Este proceso de inversión de las funciones propias del Alcalde y el Concejo se acentúa aún más al establecer el proyecto de que nos ocuparnos, en su art. 34, literal g), que corresponde a las Juntas Directivas "aprobar a improbar el nombramiento o remoción de los funcionarios que tienen el carácter de empleados públicos". Y como, en el artículo 50 del proyecto, se clasifican como empleados públicos a los Gerentes, Sub- Gerentes, Directores, Sub- Directores, Secretarios Generales, Secretarios Privados, Asesores, Asistentes, Jefes de Personal y Jefes de División, de las entidades descentralizadas, resulta que es el Concejo, a través de su representación mayoritaria en las juntas, el que ejerce la función de dirección de la Administración Distrital, más allá del límite que la Constitución y la ley le señalan al mismo Alcalde, como Jefe de esa Administración, ya que él no tiene la facultad, que por el proyecto se pretende no solo mantener sino ampliar en favor del Cabildo, de aprobar los nombramientos que hacen los Directores y Gerentes de los establecimientos públicos y de las empresas distritales.

Pero hay algo más: por virtud de lo dispuesto en el literal g) del artículo 34, en concordancia con el artículo 50 del proyecto, se privaría al Alcalde Mayor de la facultad que le otorga el artículo 16 del Decreta 3133 de 1968, en su ordinal 2 y que se desprende de su atribución constitucional de Jefe de la Administración Distrital, de nombrar y remover libremente sus agentes, al someter el nombramiento de los Gerentes y Directores de establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales que tienen ese carácter, a la aprobación de las juntas directivas. Y como en ellas, según el proyecto, tienen mayoría los Concejales, vendrían a ser éstos quienes elegirían a tales funcionarios, lo cual es abiertamente inconstitucional.

En cuanto a la Junta Distrital de Hacienda, cuya composición y funciones se reglamentan en los artículos 26 y 27 del proyecto, cabe la misma observación que venimos formulando. Siendo, como debe ser, un organismo de la Administración Central del Distrito y ejerciendo funciones que tienen neto carácter administrativo, no es procedente que se halle integrada en su mayoría por Concejales y por funcionarios elegidos por el Concejo (Personero y Tesorero). Estas normas del proyecto subrayan también el proceso de inversión de funciones a que nos hemos referido.

Estas consideraciones nos llevan a objetar por inconstitucionales e ilegales los artículos 26, 27, 34, literal g), y 50 del proyecto, y a subrayar el carácter inconstitucional de las normas que en el proyecto disponen la representación directa de los Concejales en las Juntas Directivas (artículos 47 y 46).

3. El mismo artículo 47 también nos merece el reparo de ilegalidad en cuanto limita la facultad que la ley le confiere al Alcalde para nombrar y remover libremente todos sus agentes (art. 16 del Decreto 3133 de 1968, ordinal 2). Conforme a lo dispuesto en el ordinal 13 del mismo Decreto 3133 de 1968, los representantes del Distrito en las Juntas Directivas de los establecimientos públicos y empresas distritales, con excepción de los designados por el Concejo, son agentes del Alcalde. Si lo son todos los no presentantes que el Alcalde nombra en las Juntas, con mayor razón tienen ese carácter sus delegados, o sea aquellas personas a quienes él encarga de representarlo personalmente, en su condición de Alcalde y de llevar, por ende, su voz como si fuera el mismo Alcalde quien hablara y de ejercer la facultad de votar como si él mismo lo hiciera.

Si la ley le da al Alcalde Mayor la atribución de designar sus agentes, no puede el Concejo arrebatársela señalando a quien deba actuar forzosamente como su delegado en las Juntas. Es clara, pues, la violación del art. 16 del Decreto 3133 de 1968 Ordinales 2 y 13.

4. El art. 30 en su ordinal 1 asigna a la Secretaría de Gobierno la dirección de la función de Jefes de Policía que corresponde a los Alcaldes Menores. Consideramos ilegal esta disposición ya que introduce una limitación a la facultad que la ley dá al Alcalde como Jefe de Policía en el Distrito (art. 39 del Decreto ley 1355 de 1970). Es evidente que tal atribución no puede ser cercenada por el Concejo subordinando el ejercicio de la jefatura de policía por parte de los Alcaldes Menores, a la dirección del Secretario de Gobierno. Esta determinación, salvo la que dispusiere la ley, podría ser delegada por el Alcalde Mayor en su Secretario de Gobierno siempre que el Concejo lo faculte para ello, conforme a lo dispuesto en el art.13, ord.14, del Decreto 3133 de 1968, pero no puede el Concejo trasladar al Secretario de Gobierno la facultad que legalmente le corresponde al Alcalde, de dirigir todo lo relativo a la policía local.

5. El art. 26 faculta, a nuestro juicio de manera ilegal, al Departamento Administrativo de Planeación Distrital para determinar dentro de su estructura orgánica los instrumentos u organismos necesarios para establecer excepciones a las disposiciones sobre zonificación y urbanismo. Viola esta norma el art. 13, numeral 17, del Decreto 3133 de 1968, el cual exige la iniciativa del Alcalde para que el Concejo pueda dictar reglamentaciones urbanísticas y restricciones administrativas para las diversas zonas del Distrito y para establecer prohibiciones para la urbanización y parcelación de determinadas zonas dentro de su territorio. Al disponer que en esa materia sea directamente el Departamento Administrativo el que fije los respectivos instrumentos que permitan establecer excepciones se está desconociendo el mandato legal que exige la iniciativa del Alcalde. Por la misma razón, es ilegal la determinación en el sentido de que el Personero intervenga necesariamente en tales asuntos.

A continuación señalamos algunas disposiciones que, a nuestro juicio, resultan inconvenientes y, por ende, merecen nuestra objeción, con la esperanza de que el señor Presidente y los miembros del Concejo compartan nuestro criterio y se allanen a introducir en el texto del proyecto, junto con las que se basan en consideraciones de ilegalidad, las modificaciones correspondientes.

Al formular estas objeciones lo hacemos siguiendo, en este caso, el orden de las disposiciones y no un orden de importancia:

1 El artículo 1° del proyecto hace una enumeración taxativa de los organismos que conforman la Administración Distrital y entre ellos incluye la Junta Distrital de Hacienda. Pero, al separar los que integran la Administración Central de los que hacen parte de la descentralizada no hace figurar la citada junta en ninguno de los dos grupos.

Consideramos inconveniente dejar en una especio de limbo, en cuanto a su ubicación, a ese organismo.

2. El artículo 6° adscribe la Junta Distrital de Hacienda a la Secretaría de Hacienda. No nos parece conveniente, y quizás sea ilegal, que debiendo ser presidida por el Alcalde se halle adscrita al Despacho de uno de sus subalternos. Es una incongruencia que no podemos dejar de señalar.

3. El segundo inciso del artículo 22, que trata de la Junta Asesora y de Contratos, trae una innovación al incluir como Secretario de la Junta al Sub- Secretario General, función que de tiempo atrás Correspondía al Secretario General. Aunque es conveniente la determinación de quitar al Secretario General la función de Secretario de la misma Junta, parece inconveniente que el Secretario de la Junta tenga en ella voz, colocándolo al mismo nivel que tienen el Contralor y el Tesorero. La Secretaría de la Junta Asesora, tal como lo concibe el proyecto, debe limitarse a sus funciones propias, más no a intervenir en el proceso o deliberación sobre los asuntos que se sometan a la Junta.

4. Además de inconstitucional e ilegal (y por esa lo incluimos entre los artículos objetados por esos motivos) consideramos inconveniente el artículo 34, literal g), que les da a las Juntas Directivas la facultad de aprobar o improbar el nombramiento o remoción de los empleados públicos. El Director a Gerente de estas entidades es el responsable de la gestión administrativa que en ellas se realice. Las juntas Directivas, tal como lo disponen las normas sobre organización y funcionamiento de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del orden nacional (Decreto 1050 de 1968, artículos 26 y 27), deben ejercer sólo funciones relativas a la formulación de políticas, planes y programas, adopción de estatutos y del presupuesto y control general de la organización, dejándole al responsable de la gestión administrativa las funciones de dirección, coordinación y control del personal; la vigilancia sobre el cumplimiento de las funciones a cargo del mismo; rendir informes a la Junta y a otras entidades (el Concejo y el Alcalde entre otras); dictar los actos y suscribir los contratos, etc.

El asignar funciones de nombramiento de personal a las Juntas solo trajo confusión; debilita la posición del Gerente o Director ante sus inmediatos colaboradores y sus subalternos en general; conduce a la polarización de fuerzas, incluso políticas, en el seno de las juntas y, coma reflejo, en toda la organización de la entidad descentralizada y, en conclusión, entraba el funcionamiento de ésta, apartando a la Junta de sus objetivos y preocupaciones primordiales.

5. El artículo 50 del proyecto nos conoce también un reparo de conveniencia, además del fundamental de inconstitucionalidad que ya hemos anotado.

La clasificación del personal de las entidades descentralizadas no debe ser materia de un estatuto que fija las normas de carácter general sobre su organización y funcionamiento.

Es contrario a la naturaleza de los acuerdos marco el descender a la determinación de disposiciones concretas, tales como las que en el proyecto establecen el carácter de empleados públicos, de manera taxativa, para algunos de los servidores de las entidades mencionadas, sin tenor en cuenta el hecho de que por razón de las características propias de cada organismo es forzoso qué se requiera un régimen especial de clasificación para cada uno de ellos. Someterlos todos a un mismo régimen, sin posibilidad de variaciones que tengan en cuenta la naturaleza de cada entidad es, por lo menos, inconveniente, pues les puede ocasionar a éstas serias dificultades. Lo lógico es que, tal como lo disponen las normas de carácter nacional, en cada estatuto orgánico se haga la clasificación del personal de la respectiva entidad.

Dijo el Consejo de Estado en la sentencia que ya mencionamos del 6 de Marzo de 1972, ponente Lucrecio Jaramillo: "La reforma parte de la idea básica de que, en materias económicas, fiscales y administrativas, el Congreso, las Asambleas y los Concejos deben limitarse a señalar las pautas generales, la orientación política, la estructura general de la administración, para que el ejecutivo nacional, los gobernadores y los alcaldes tomen las medidas necesarias para organizar en detalle la administración nacional, departamental o municipal, a los establecimientos públicos de los mencionados órdenes"

El artículo 48, sobre composición de la Junta Directiva de la Empresa de Energía Eléctrica es, a nuestro juicio, además de ilegal, tal coma ya dijimos, inconveniente, pues la modificación de la composición actual de la Junta Directiva conduce necesariamente a un incumplimiento del contrato suscrito entre la Empresa y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, al cual se refieren los acuerdos 129 de 1959 y 34 de 1967. El art. Vl de dicho contrato sección 602, contempla precisamente como causal de violación de las obligaciones que en el mismo se estipulan, la modificación de la integración de la Junta Directiva. No se puede por acuerdo entrar a cambiar los términos del contrato sin la participación de una de las partes, y estando pendiente todavía un saldo considerable de la deuda contraída por la Empresa con esa Institución Internacional.

7. El artículo 53, al crear las Juntas de Compras en las distintas Secretarías y Departamentos Administrativos, dejó por fuera el Despacho del Alcalde, que cuenta con su presupuesto autónomo para esos efectos. También se excluyó el Concejo Distrital que cuenta igualmente con apropiaciones destinadas a ese ramo.

Convendría, pues, que el acuerdo previera la creación de dichas juntas en tales dependencias, las cuales de otro modo no podrían operar normalmente. Esa es la razón de nuestra objeción a este artículo.

8. Finalmente, el artículo 15 qued6 mal redactado y se presta a confusión. Su texto correcto debe ser: "Las unidades de las Secretarías de Despacho y de los Departamentos Administrativos...." y no como allí aparecen.

Dejamos en estos términos consignadas las observaciones que nos permitimos formular en relación con el proyecto de Acuerdo No. 7 de 1977, las cuales, repetimos, nos llevan a objetar algunos de sus artículos por inconstitucionalidad, ilegalidad e inconveniencia.

Del Señor Presidente del Concejo atentamente,