CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCIÓN PRIMERA

 

Consejera Ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

 

Bogotá, D. C., once (11) de diciembre de dos mil trece (2013)

 

Rad.:   250002324000200300947 01

 

Actor: PROCURADURÍA DELEGADA PARA ASUNTOS AGRARIOS

 

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 30 de octubre de 2008 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante la cual se declaró la nulidad del acto acusado.

Ver fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca 0947 de 2008

 

I. ANTECEDENTES.

 

1. LA DEMANDA.

 

La PROCURADURÍA DELEGADA PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y AGRARIOS de la Procuraduría General de la Nación, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en ejercicio de la acción de nulidad que consagra el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, con el objeto de que se declarara la nulidad del Decreto núm. 1015 de 22 de noviembre de 2000, “Por el cual se asigna el Tratamiento Especial de Preservación del Sistema Orográfico y se incorpora la parte Suburbana de los predios denominados Tequenuza A, La Suiza A y Palermo A, ubicada en el Área Suburbana de Preservación del Sistema Orográfico en la Localidad Número 01 de Usaquén”, expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá, Distrito Capital.

 

1.2. Los hechos de la demanda

 

Son, en resumen, los siguientes¹:

 

1.- Mediante Resolución Ejecutiva 76 de 1977, proferida por el Ministerio de Agricultura, se aprobó el Acuerdo 30 de 1976 emitido por el INDERENA, a través del cual se declaró al Bosque Oriental de Bogotá (cerros orientales) como Zona de Reserva Forestal Protectora de carácter nacional.

 

2.- El uso de dicha reserva se encuentra restringido en forma exclusiva al establecimiento, mantenimiento y utilización de áreas forestales al tenor de los artículos 47 y 206 del Decreto 2811 de 1974 y 7° del Decreto 877 de 1976, el primero de los cuales determina que “[…] mientras la reserva esté vigente, los bienes afectados quedarán excluidos de concesión o autorización de uso a particulares […]”.

 

3.- La Ley 99 de 1993 (art. 31, núm. 16) establece que las reservas forestales de carácter nacional serán administradas por la Corporación de la jurisdicción donde se encuentren localizadas. La Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá tiene carácter nacional, razón por la cual la entidad competente para su administración es la Corporación Autónoma de Regional de Cundinamarca –CAR- (en adelante CAR).

 

4.- Conforme al artículo 5° numeral 18 de la citada Ley 99 de 1993, la competencia para sustraer zonas de reserva de carácter nacional, como lo es la denominada Bosque Oriental de Bogotá, es del Ministerio del Medio Ambiente.

 

5.- Por Resolución 1869 de 2 de noviembre de 1999, la CAR declaró concluido el proceso de concertación del Plan de Ordenamiento Territorial para el Distrito Capital, en la cual quedó establecido que para la Zona de Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá debería hacerse un Plan de Manejo. El anterior punto quedó contenido en el artículo 389 del Decreto 619 de 2000.

 

6.- El Acuerdo Distrital 6 de 1990, por el cual se adoptó el Estatuto para el Ordenamiento Físico del Distrito Especial de Bogotá constituía, con anterioridad a la expedición del Plan de Ordenamiento del Distrito Capital, la norma a través de la cual se definían las Políticas de Desarrollo Urbano de la Capital de la República y se adoptaban las reglamentaciones urbanísticas orientadas a ordenar el cambio y el crecimiento físico de la ciudad de y de espacio público.

 

7.- No obstante lo prescrito en las normas mencionadas en los numerales 1 y 2 que preceden, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital adelantó, con fundamento en el Acuerdo Distrital 6 de 1990, y aprovechando que el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá se encontraba en elaboración, un proceso para incorporar a uso urbano el área suburbana de los predios denominados Tequenuza, la Suiza A y Palermo A, localizados en Zona de Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá.

 

8.- El anterior proceso culminó con la expedición del acto acusado, a través del cual se asigna el Tratamiento Especial de Preservación del Sistema Orográfico y se incorpora como nueva área urbana la parte suburbana de los mencionados predios, todos ellos dentro de la Reserva Forestal Protectora de los Cerros Orientales de Bogotá.

 

9.- Mediante oficio de 5 de julio de 2000, la Directora del Departamento Administrativo de Planeación Distrital remitió copia de los proyectos de incorporación, entre ellos el del acto acusado, al Ministerio del Medio Ambiente y a la CAR para que esas entidades se pronunciaran sobre su viabilidad, las cuales lo hicieron en forma adversa, advirtiendo la segunda de ellas que una vez analizada su viabilidad jurídica para la incorporación, en su concepto no es posible para ninguno de las predios objeto de los proyectos revisados por no ser conveniente que al aludido Departamento Administrativo contraríe de manera manifiesta sus propias normas urbanísticas y sus políticas de desarrollo urbano, desconociendo normas ambientales superiores y creando expectativas entre los propietarios de los terrenos que no conducirían en ningún caso a la posibilidad de desarrollo de usos urbanos.

 

10.- En el mismo sentido se pronunció el Ministerio del Medio Ambiente en comunicación de 18 de julio de 2000, en la cual manifestó que acogiendo lo dispuesto en la Resolución CAR 1869 de 1999, no consideraba conveniente continuar adelantando los trámites administrativos que culminarían con los decretos de incorporación a uso urbano de predios ubicados en el Área de Reserva Forestal Nacional Bosque Oriental de Bogotá, hasta tanto se elaborara el Plan de Manejo de los Cerros Orientales, con el fin de evitar contradicciones entre lo que se pretendía en los actos administrativos de incorporación y el mencionado plan.

 

1.3. Las normas violadas y el concepto de violación

 

Señala que el acto acusado vulnera los artículos 47, 204, 206, 208 y 210 del Decreto 2811 de 1974 (Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente) 181, 191 y 193 del Acuerdo Distrital 6 de 1990; 5° numeral 18 de la Ley 99 de 1993, y la Resolución Ejecutiva 76 de 1977, además de incurrir en falsa motivación, por las razones que expone a folios 7 a 15 del cuaderno principal, y se sintetizan a continuación²:

 

1.- Violación de los artículos 47, 204 y 206 del Código de los Recursos Naturales (Decreto 2811 de 1974) (en adelante CRN).

 

Indica que el Acuerdo 6 de 1990, del Concejo de Bogotá, en su artículo 53, definía el concepto de zonificación para usos del suelo como la división del territorio para regular en forma ordenada el uso del mismo y su intensidad, entendida como el mayor grado de utilización de un área o zona “para un uso permitido”, según los dictados del artículo 56 ibídem.

 

Precisa que según el artículo 64 de dicho Acuerdo, el segundo nivel de zonificación comprendía la: “A) Zonificación para la segregación de los usos urbanos de los usos no urbanos, mediante la definición de Áreas Urbanas Suburbanas, Rurales y Zonas de Reserva Agrícola con sus propios ámbitos normativos, a fin de establecer una separación conveniente entre la Ciudad y el Campo y garantizar el proceso ordenado de incorporación como nuevas Áreas Urbanas de los sectores de las Áreas Suburbanas que sean susceptibles de ser definidos en usos urbanos.”

 

Anota que el artículo 185 ibídem precisó el concepto de Áreas Suburbanas, así:

 

“Artículo 185. Entiéndese por Área Suburbana la franja de transición que rodea las áreas urbanas de la ciudad y los núcleos urbanos de corregimientos y veredas, así como las áreas que se extienden a los largo de las vías de acceso y en donde coexisten los modos de vida rurales y urbanos, como una prolongación de la vida urbana en el campo.

 

(…)”

 

Puntualizó que la incorporación de un área suburbana implica la definición del desarrollo de sectores de áreas suburbanas en usos urbanos, en otras palabras, el cambio del uso del suelo, que fue lo que hizo el Decreto demandado respecto de los predios Tequenuza A, La Suiza A y Palermo A, habilitados, de este modo, para usos urbanos (urbanización y edificación – art. 13 ejusdem). Del uso agrícola, pasaban al uso urbano, es decir uso no agrícola de la tierra.

 

Indica que el artículo 47 del CRN permite declarar como zona reservada una porción de los recursos naturales de una región con los propósitos de restaurar, conservar o preservar tales recursos, estipulado, además, que los bienes así afectados “quedarán excluidos de concesión o autorización a usos particulares”.

 

Señala que el artículo 204 de la citada codificación define como área forestal protectora la zona que debe ser conservada permanentemente con bosques naturales o artificiales para proteger estos mismos recursos u otros naturales renovables, y que el artículo 206 ibídem denomina área de reserva forestal la zona de propiedad pública o privada reservada para destinarla exclusivamente al establecimiento o mantenimiento y utilización racional de áreas forestales productoras, protectoras o productoras-protectoras.

 

Destaca que mediante Resolución Ejecutiva 76 de 1977 del Ministerio de Agricultura, se aprobó el Acuerdo 30 de 1976 de la Junta Directiva del Inderena, mediante el cual se declaró como Área de Reserva Forestal Protectora, y se alinderó la zona denominada Bosque Oriental de Bogotá.

 

Plantea que el Acuerdo Distrital 30 de 1976, declaró como Área de Reserva Forestal Protectora la zona denominada Bosque Oriental de Bogotá, y en su artículo 3° estableció que además de los requisitos exigidos por las disposiciones vigentes del Gobierno Distrital y de esa Corporación, la construcción de obras de infraestructura, como vías, embalses, represas o edificaciones y la realización de actividades económicas dentro de las áreas de reserva forestal alinderadas en sus artículos 1° y 2°, requerían licencia previa.

 

Igualmente dice que el Decreto 877 de 1976 reglamentó las competencias sobre recursos forestales y determinó que en las áreas de reserva forestal sólo puede permitirse el aprovechamiento persistente de los bosques, y previó que las providencias que declararan la creación o sustracción de una reserva forestal deben aprobadas por el Gobierno Nacional mediante resolución ejecutiva.

 

Con base en lo anterior, observa que la incorporación a uso urbano efectuada por el acto acusado, ubicada en zona de reserva forestal, constituye una autorización para urbanizar inmuebles, que por disposiciones normativas superiores tienen restringida su utilización en orden a preservar valores ambientales.

 

Considera que si bien es cierto que no existe norma que exprese literalmente la prohibición de los usos urbanos en los predios que constituyen Reserva Forestal Protectora de la zona Bosque Oriental de Bogotá, no se pueden interpretar de manera diferente las expresiones “reservada para destinarla exclusivamente al establecimiento o mantenimiento de áreas forestales” (art. 206 del Decreto 2811 de 1974) y “zona que debe ser conservada permanentemente con bosques”(art. 206 ibídem), más aún cuando se trata de normas especiales de interpretación restrictiva.

 

2.- Violación de los artículos 188, 191 y 193 del Acuerdo 6 de 1990 del Concejo de Bogotá.

 

Plantea que aun cuando el artículo 188 de dicha normativa establece la existencia de áreas suburbanas de expansión, los predios a los que se refiere el acto acusado no eran aptos para ser definidos en usos urbanos por tratarse de áreas que forman parte de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá.

 

Indica que el artículo 191 ibídem definía los sectores de las áreas suburbanas susceptibles de ser incorporados como áreas urbanas del Distrito Especial de Bogotá, pero exceptuó de manera expresa aquellas áreas que no tuvieran expresamente prohibida la definición de su desarrollo para tales usos.

 

Señala que de igual manera el artículo 193 del referido Acuerdo determina los sectores del territorio situados dentro de las áreas suburbanas que no son susceptibles de ser incorporados como áreas urbanas, indicando que las decisiones fundadas en prohibiciones contenidas en normas legales o acuerdos distritales, que impliquen determinaciones negativas con respecto a la definición para usos urbanos en sectores de las áreas suburbana, son absolutas y definitivas, en tanto subsistan las prohibiciones.

 

Manifiesta que en el artículo 7° del acto acusado se establecen los usos de los predios, así: PRINCIPAL: Forestal y Recreativo; COMPLEMENTARIO: Vivienda del celador y del propietario, y COMPATIBLE: Vivienda, en desarrollo residencial por el sistema de agrupación, por lo que éste último no es un uso compatible con el uso principal forestal y recreativo pasivo pues, por el contrario, son usos que se contraponen por cuanto por el carácter mismo de la reserva y los usos restringidos que por ley se establecieron para ésta, los impactos negativos que produce el proceso de urbanización no pueden ser controlados, por lo que pude afirmarse que existe reserva o existe urbanización, pero no las dos al tiempo sobre un mismo terreno.

 

3.- Violación de los artículos 208 y 210 del CRN

 

Expresa que el artículo 208 citado preceptúa que la construcción de obras de infraestructura, como vías, embalses, represas o edificaciones y la realización de actividades económicas dentro de las áreas de reserva forestal, requerirán licencia previa.

 

Manifiesta que el artículo 210 de dicha codificación establece que si un área de reserva forestal, por razones de utilidad pública o interés social, es necesario realizar actividades económicas que impliquen remoción de bosques o cambio en el uso de los suelos o cualquier otra actividad distinta del aprovechamiento racional de los bosques, la zona afectada, debidamente delimitada, deberá ser previamente sustraída de la reserva forestal.

 

Sostiene que de los referidos artículos se colige que para desarrollar cualquier actividad diferentes a las establecidas en las normas que regulan la reserva forestal, se requiere de manera previa un licencia expedida por la autoridad competente, y si tal autorización no existió, como en este caso, así se concreta dicha vulneración normativa.

 

Señala que, de igual manera, para que el Distrito Capital pudiera, en ejercicio de las facultades conferidas por el Acuerdo 6 de 1990, cambiar el uso del suelo a un área ubicada en zona de reserva forestal, “se requería la sustracción previa” de la misma por parte de la autoridad competente, en este caso el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, lo cual tampoco se dio, por lo que la omisión de este requisito constituye una transgresión directa al indicado artículo 210.

 

4.- Falta de competencia para establecer los usos de la Reserva Forestal Nacional Bosque Oriental de Bogotá.

 

Aduce que si bien es cierto que las normas del Capítulo VIII del Acuerdo 6 de 1990 facultan al Departamento Administrativo de Planeación Distrital para adelantar procesos de concertación con el fin incorporar a usos urbanos áreas suburbanas, también lo es que, como ya se explicó, ese procedimiento exceptúa la incorporación de predios en donde está prohibido por le ley el uso urbano, como es el caso de los predios que se contraen el acto acusado.

 

Por ello, sostiene que al hacer la incorporación de un área perteneciente a la zona de reserva forestal Bosque Oriental de Bogotá, se hizo un cambio en el uso del suelo a una zona que tiene sus usos restringidos de acuerdo con normas superiores al mencionado Acuerdo 6 de 1990, por fuera de las competencias del Distrito Especial, disponiendo así del destino de un área que estaba por fuera de la órbita de manejo de la entidad territorial.

 

Manifiesta que si de conformidad con el artículo 5°, numeral 18 de la Ley 99 de 1992(sic), se asignó como función del Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial la función de “reservar, alinderar y sustraer la áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales y las reservas naturales nacionales, y reglamentar su uso y funcionamiento…”, ello se traduce en que al hacer la incorporación a que se refiere el acto acusado, el Alcalde del Distrito Capital usurpó las funciones de dicho Ministerio.

 

En ese orden, sostiene que pese a que el procedimiento seguido por las autoridades distritales no fue el de sustraer un área de reserva forestal, sino la incorporar el área a suelo urbano, es evidente que los efectos de la incorporación son los mismos que tendría la sustracción, y que aquello que se produjo con el acto acusado fue la aprobación por parte del Distrito Capital de la realización de actividades urbanas en zona de reserva forestal, autorización para cuyo otorgamiento carecía de competencia.

 

5.- Falsa motivación del acto acusado.

 

Sostiene que acto cuya nulidad se impetra incurren en dicho vicio, por cuanto en sus considerandos se hace alusión a un concepto del referido Ministerio, de acuerdo con el cual la sustracción de la reserva no era prerrequisito para la expedición de un decreto de asignación de tratamiento en áreas suburbanas; pero resulta evidente que de acuerdo con el citado artículo 210 del CRN, cuando se trate de realización de actividades económicas en una reserva forestal, la zona debidamente delimitada, deberá ser previamente sustraída, de lo que se concluye que el aludido concepto es contrario a la ley y no se podía fundamentar en él la expedición del acto acusado.

 

Asegura que para reforzar el anterior argumento, se observa que las autoridades del Distrito Capital que dictaron el acto acusado eran conscientes de la necesidad de sustraer el área para que pudieran hacerse los desarrollos urbano asignados, ya que de esta forma lo manifestaron en el artículo 23 del mismo, subordinando la posibilidad de desarrollar los usos urbanos a la sustracción del área, es decir, “…primero transgredieron la norma, omitiendo un procedimiento prescrito por la ley y, posteriormente, con el ánimo de subsanar esto, incluyeron un artículo condicionando la efectividad del Decreto a la sustracción.”

 

2. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.

 

El Departamento Administrativo de Planeación Distrital dio oportuna respuesta la demanda para controvertir los argumentos que le sirven de sustento y sostener que el acto acusado se expidió por el funcionario competente, con el lleno de los requisitos legales, se encuentra ajustado a la legalidad y está debidamente motivado.

 

Las razones que fundamentan su oposición a las pretensiones de la demanda son, en resumen las siguientes³:

 

Con relación a la alegada violación de las normas del CRN sostiene que ello no es posible, pues no se trata de disposiciones imperativas sino que contienen definiciones aplicables para mejorar en mejor entendimiento y aplicación de sus restantes mandatos.

 

Adicionalmente, expresa que tampoco se puede afirmar que el acto demandado es violatorio de las normas superiores del orden nacional relacionadas con la preservación de la zona de Reserva Forestal de los Cerros Orientales de Bogotá, puesto que la incorporación de los predios a que él se refiere está condicionada a la sustracción de la zona de reserva forestal por parte de la autoridad ambiental competente, por lo que hasta tanto se realizara dicha sustracción no se puede hablar de que los predios estuvieran incorporados y, por ende, tampoco podían desarrollarse usos urbanos, posibilidades que debían haberse gestionado dentro del término del año señalado en el acto objeto de la demanda.

 

Por otra parte, alega que tampoco es cierto el cargo de violación de los artículos 188, 191 y 193 del Acuerdo 6 de 1990, pues el acto acusado armoniza con tales normas en la medida en que a los referidos predios no se les ha dado un uso diferente al que tenía antes de la expedición del mencionado acto.

 

Reitera que el decreto demandado no viola ningún precepto de orden superior ni de orden distrital, pues es un acto que en su artículo 23 condicionó tanto la incorporación de los predios como el posterior desarrollo urbanístico al trámite previo de la sustracción de la reserva forestal por parte de la autoridad competente.

 

En el sentido anterior, hace notar que si bien el artículo 1° del acto acusado incorpora la parte suburbana de los tan mencionados predios para que en ellos puedan desarrollarse usos urbanos, no es menos cierto que en el inciso segundo de su artículo 7° lo condiciona a una sustracción previa de la reserva ambiental por la autoridad competente, por lo que sus efectos se encuentran suspendidos en el tiempo hasta tanto se solicite y apruebe la aludida sustracción, en razón de lo cual dicho acto está incurso en una de las causales de pérdida de fuerza ejecutoria, cual es la haber perdido su vigencia.

 

En tales condiciones, agrega que al no haber nacido el derecho no hay efectos que anular y mal podría acusarse a dicho acto de ser violatorio de normas legales, por cuanto los predios permanecen y conservan los usos que establecían los Acuerdos Distritales 6 de 1990 y 31 de 1996.

 

Por otra parte, sostiene que el desarrollo de usos urbanos, que se plantea en el acto demandado, no es violatorio de la Resolución 76 de 1977 ni del Acuerdo 30 de 1976, pues en el artículo 3° de dicho Acuerdo se tiene prevista la posibilidad de realizar obras de infraestructura y construcciones en el área objeto de declaración y alinderamiento, previa obtención de la licencia respectiva.

 

Propuso como como excepción la que denominó “Falta del objeto demandado, por pérdida de fuerza ejecutoria, causal 5 del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo”, pues en su criterio los efectos del acusado no surgieron a la vida jurídica, toda vez que perdió vigencia debido a que la incorporación de la parte suburbana de los predios denominados Tequenuza A, La Suiza A y Palermo A, ubicada en Área Suburbana de Preservación del Sistema Orográfico en la Localidad de Usaquén, estaba condicionada a la sustracción de la Zona de Reserva Forestal por parte de la autoridad ambiental competente, “…y si no se autorizó dicha sustracción, no se entiende incorporado el predio y como consecuencia no se pueden desarrollar usos urbanos en él, manteniéndose los usos agrícolas del artículo 185 del Acuerdo 6 de 1990 y los decretos contemplados en el Decreto 31 de 1996…”.

 

En ese sentido, señala que “si se tiene en cuenta que el alcance jurídico de la incorporación como áreas urbanas de determinados sectores de las áreas suburbanas, básicamente consiste, según el artículo 192 del Acuerdo 6 de 1990, en la posibilidad de definir su desarrollo en determinados usos urbanos… [por lo que]…. la incorporación es requisito previo o por lo menos concomitante para dar curso a los procedimientos tendientes a obtener licencias de urbanismo o construcción.”

 

Añade que el acto demandado ha perdido su vigencia de acuerdo a lo previsto en el inciso segundo del numeral 4 del artículo 515 del Acuerdo 6 de 1990, en el que se determina que “las licencias de urbanismo o de construcción se expedirán de acuerdo con el decreto antes mencionado, siempre y cuando el interesado las solicite dentro del término de un (1) año contado a partir de la fecha de publicación del referido decreto y no se haya optado por acogerse a las normas actualmente vigentes”, pues dado que “…el Decreto 1015 de 2000 se publicó en la Gaceta de Urbanismo y Construcción N° 184 de 30 de noviembre de 2000, el plazo de un (1) año se cumplió el 30 de noviembre de 2001, y a partir de dicha fecha el mencionado decreto quedó sin vigencia, es decir, el acto desapareció de la vida jurídica y por lo tanto, es considerado inexistente.”

 

II. LA SENTENCIA RECURRIDA

 

Para el Tribunal, el punto a dilucidar consistió en determinar si el Alcalde Mayor de Bogotá era competente o no para expedir el acto acusado, y si el alcance de dicho acto fue el de sustraer del área de reserva forestal protectora la parte suburbana de los predios Tequenuza A, La Suiza A y Palermo A.

 

A ese efecto advierte que los artículo 47 y 206 del CRN, en su orden, posibilitan el establecimiento de zonas reservadas, y definen que se entiende por reserva forestal la destinada exclusivamente al establecimiento, mantenimiento y utilización racional de áreas forestales productoras y protectoras, las que fueron precisadas por el Decreto 877 de 1976.

 

Plantea que en desarrollo de la función que artículo 38 literal b) del Decreto-ley 133 de 1976 otorgó al INDERENA, dicha entidad expidió el Acuerdo 30 de 1976, aprobado por la Resolución Ejecutiva 76 de 1977, en el que se alinderó y declaró como Área de Reserva Forestal Protectora a la zona denominada Bosque Oriental de Bogotá.

 

Señala que dicha decisión implicó una limitación al uso permitido del suelo y la afectación de los predios en el área de reserva, en la cual cualquier uso distinto al forestal podía darse siempre que se obtuviera licencia previa, respetando los dictados del artículo 208 del Decreto 2811 de 1974, que exige esa licencia y regula su otorgamiento, y del artículo 210 que condiciona el cambio en el uso de los suelos de un área de reserva forestal a que sea la zona en la que se produciría ese cambio, previamente sustraída de la reserva forestal.

 

Indica que esa potestad de reservar, alinderar y sustraer las áreas de reservas forestales nacionales fue atribuida al Ministerio del Medio Ambiente por el artículo 5°, numeral 18 de la Ley 99 de 1993.

 

Puntualiza que el artículo 61 inciso primero de la citada Ley 99 declaró la Sabana de Bogotá, sus cerros circundantes y sistemas montañosos como de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria será la agropecuaria y forestal, y condicionó la potestad reglamentaria del Distrito Capital respecto de los usos del suelo a lo en él dispuesto, de lo que se desprende que por normas de rango legal hay un uso restringido a la protección de los recursos naturales en zonas de reserva.

 

Precisa que artículo 63 de la citada Ley 99 de 1993 fijo las pautas y principios que rigen las actividades administrativas de las entidades territoriales, con base en el cual se dictó el Acuerdo Distrital 31 de 1996.

 

Expone que de esos principios se destaca el de gradación, según el cual “en materia normativa, las reglas que dicten las autoridades territoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables respetarán el carácter superior y la preeminencia jerárquica de las normas dictadas por las autoridades y entes de superior jerarquía o de mayor ámbito en la comprensión territorial de sus competencias”; y el de rigor subsidiario, en virtud del cual las normas y medidas de policía ambiental podrán ser más rigurosas, pero no más flexibles que las que expidan las autoridades superiores desde la perspectiva de la jerarquía normativa.

 

Luego de lo anterior, el a quo cita algunas providencias de esa misma Corporación, en las que se refiere al área de los Cerros Orientales de Bogotá como zona estratégica para la conservación de los recursos hídricos y parte importante del ecosistema de la Sabana de Bogotá y del país, y resalta que dicho Bosque Oriental fue declarado por el Gobierno Nacional como Reserva Forestal Protectora, y reconocida por el legislador como zona de interés ecológico nacional.

 

A continuación se refiere en términos generales al contenido del Acuerdo Distrital 6 de 1990, y destaca que el artículo 17 del Decreto Distrital 619 de 2000 (POT) expresa que el Bosque Oriental de Bogotá sigue siendo considerado como Área de Reserva Forestal Protectora.

 

Indica que haciendo uso de la potestad reglamentaria que para la debida ejecución ce los Acuerdos Distritales le otorga el Decreto 1421 de 1993, e invocando el artículo 384 del Acuerdo Distrital 6 de 1990, que lo facultaba para asignar por decreto los tratamientos a un determinado sector, el Alcalde mayor expidió el acto acusado, “…por demás ambiguo, extraño e inoportuno, puesto que ya estaba próximo a expedirse el POT Distrital, en cuyo artículo 1° dispuso incorporar un área de la parte suburbana de los predios Tequenuza A, La Suiza A, y Palermo A, y a esa zona incorporada le asignó el tratamiento de preservación del sistema orográfico.”

 

Sostiene que, de acuerdo con la demandante, esa incorporación implicó un cambio del uso permitido del suelo para unos predios localizados en zona suburbana que hacen parte de una reserva forestal protectora, de interés ecológico nacional, destinada exclusivamente al establecimiento, mantenimiento y utilización racional de áreas forestales (artículo 206 Decreto 2811 de 1974), es decir, a restaurar, conservar, preservar y proteger recursos naturales (arts. 47 y 206 ib).

 

Señala que por estar tales predios en zona suburbana integrante de una reserva natural protectora, su desarrollo se definía en usos agrícolas (art. 185 Acuerdo 6/90) y no eran aptos para su definición en usos urbanos (art. 188 ib).

 

Considera, entonces, que el uso agrícola de esos predios, limitados por la destinación legal de los mismos a la protección de los recursos naturales se cambió, sin lugar a dudas, de acuerdo al parágrafo del artículo 1° del acto acusado, por el de “desarrollo por urbanización y construcción”, procesos para los cuales fijo determinadas reglas.

 

Por ello, estima que el alcance real de dicho acto fue el de sustraer de una zona de reserva forestal, mediante un mecanismo de incorporación, unos predios legalmente afectados a procesos conservacionistas, sustracción que no solo debía ser previa al cambio de usos del suelo (art. 210 Decr. 28 11/74), sino que no radica en cabeza del Alcalde, y si bien estuvo bajo una perspectiva discutible en manos de la CAR, cuando se dictó dicho acto era del resorte del Ministerio de Ambiente, por mandato de los artículos 5°-18 de la Ley 99 de 1993, y 2° del Decreto Distrital 216 de 2003.

 

En consecuencia, concluye que al expedir el acto acusado, el Alcalde Mayor de Bogotá, rebosando el marco de su competencia, incurrió en la causal de nulidad de los actos administrativos estatuida por el artículo 84 del C.C.A., lo que impone su declaratoria de nulidad.

 

III. EL RECURSO DE APELACIÓN

 

Inconforme con la decisión de primera instancia, el demandante hace consistir sus reparos para con ella en los términos que se sintetizan a continuación⁴.

 

1. Sostiene que el Tribunal omitió resolver sobre la excepción planteada en la contestación de la demanda, teniendo en cuenta que el acto acusado perdió vigencia, debido a que la incorporación del mismo estaba condicionada a la sustracción previa del área de reserva forestal, la cual nunca se autorizó por la autoridad competente y, en consecuencia, tampoco se otorgó licencia de construcción para el desarrollo de los predios objeto de incorporación, por lo que solicita un pronunciamiento de esta Corporación sobre la misma.

 

2. Manifiesta que no tiene reparo alguno frente a la conclusión del Tribunal, en cuanto a la competencia del Ministerio del Medio Ambiente respecto de su facultad de reservar, alinderar y sustraer las áreas de reserva forestales nacionales, a tal punto que el artículo 23 del acto acusado condiciona el desarrollo de usos urbanos a la sustracción de la zona de reserva forestal por la autoridad competente.

 

Señala que si bien en el artículo 7° de dicho acto se estableció la asignación de usos urbanos permitidos del suelo de los referidos predios, entre ellos el compatible con vivienda en desarrollo urbanístico residencial por el sistema de agrupación, a renglón seguido prevé que el desarrollo de usos urbanos permitidos en el predio queda supeditado a la sustracción de la Reserva Ambiental emitida por la autoridad correspondiente.

 

Indica que además de lo anterior, en el acto acusado se prevén dos condiciones más; la primera la de que conforme al artículo 322 del Acuerdo 6 de 1990 para el tratamiento de los usos compatibles se requiere de la aprobación del proyecto arquitectónico por parte del Departamento Administrativo de Planeación Distrital y, la segunda, que el funcionamiento de tales usos se condiciona al concepto favorable de la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias.

 

Sostiene que el acto acusado puede llegar a ser “ambiguo, extraño e inoportuno”, como lo calificó el Tribunal, pero de ninguna manera ilegal, pues se expidió de acuerdo a la reglamentación vigente de la época.

 

En cuanto al argumento del Tribunal referido a que la incorporación implicó un cambio en el uso permitido, dice que es equivocado, pues el mismo acto acusado señala que el desarrollo de los usos urbanos queda supeditado a la obtención previa de la sustracción de la Reserva Forestal.

 

IV. LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

 

La apoderada de la Secretaría Distrital de Planeación presentó escrito en el que manifiesta reiterar los expuestos en el recurso de apelación⁵.

 

V. EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

 

El señor agente del Ministerios Público ante esta Corporación no presentó escrito alguno en esta instancia.

 

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

En el presente asunto se controvierte la legalidad del Decreto 1015 de 22 de noviembre de 2005, expedido por el Alcalde Mayor del Distrito Capital de Bogotá, “Por el cual se asigna el Tratamiento Especial de Preservación del Sistema Orográfico y se incorpora la parte Suburbana de los predios denominados Tequenuza A, La Suiza y Palermo A, ubicada en el Área Suburbana de Preservación del Sistema Orográfico en la Localidad 01 de Usaquén.”

 

La primera censura que plantea el recurrente para con la sentencia de primera instancia, radica en que en ella el Tribunal de origen no se pronunció sobre la excepción que propuso en su contestación a la demanda, que se hizo consistir en la “falta del objeto demandado por pérdida de fuerza ejecutoria, numeral 5 del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo” la cual, en criterio, debió prosperar.

 

Como quiera que la Sala observa que efectivamente el a quo se abstuvo de pronunciarse sobre la misma, a ello se procede a continuación.

 

La mencionada excepción se fundamenta en que en este caso se produjo el decaimiento y, en consecuencia, el acto demandado perdió su fuerza ejecutoria, debido a que la incorporación de la parte Suburbana de los predios Tequenuza A, La Suiza A y Palermo A que se dispuso como nueva área urbana del Distrito Capital estaba condicionada a su sustracción previa por parte de la autoridad competente del área de Reserva Forestal Carros Orientales de Bogotá y, además, a que la solicitud de las licencias de urbanización y construcción se debe solicitar dentro del término de un año que establece el inciso segundo numeral 4 del artículo 515 del Decreto Distrital 619 de 2000 a partir de la fecha de publicación del acto acusado, lo cual no se realizó.

 

En suma, sostiene la entidad demandada, sin demostrarlo, que en razón a que no se obtuvo la sustracción previa del área de los terrenos de dichos predios de la Reserva Forestal Cerros Orientales de Bogotá ni se solicitaron las correspondientes licencias de urbanismo y construcción dentro del año siguiente a la publicación del acto acusado, no es posible declarar la nulidad de un acto administrativo que perdió vigencia. Lo anterior con fundamento en que el artículo 66 del C.C.A. prescribe la obligatoriedad de los actos administrativos mientras que no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, salvo que carezcan de fuerza ejecutoria por haber perdido su vigencia.

 

Al respecto, la Sala precisa que la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos es un fenómeno que afecta su eficacia, siendo ella la característica que le permite al acto producir efectos jurídicos.

 

De otra parte, la validez está dada por la adecuación del acto administrativo a las normas superiores en que debe fundarse tanto para su formación como en su contenido, y a este último aspecto es que se dirige el análisis de legalidad que realiza esta jurisdicción a través de la acción ejercida en este caso, pues debe confrontarse el acto demandado con el ordenamiento jurídico superior que se invoca en la demanda como por él transgredido.

 

Por las razones anotadas, la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo demandado por la pérdida de su vigencia, en el hipotético caso que esta se haya producido, no afecta su validez, en tanto éste mantiene su presunción de legalidad que la parte actora pretende desvirtuar en su demanda.

 

En suma, esta jurisdicción puede juzgar la legalidad de un acto administrativo aunque haya perdido su fuerza ejecutoria, con base en las normas jurídicas vigentes al momento de su nacimiento y durante su existencia en el mundo jurídico.

 

En consecuencia, la excepción analizada, no prospera.

 

Ahora bien, el segundo motivo de inconformidad para con la sentencia recurrida radica en que el acto acusado no desconoce que la sustracción del área de reserva forestal donde se encuentran los mencionados predios corresponde a la autoridad competente, a tal punto que el artículo 23 del acto acusado condiciona el desarrollo de usos urbanos a dicha sustracción.

 

Al punto, se tiene que el artículo 61 inciso primero de la Ley 99 de 1993⁶ declaró la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos como de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria será la agropecuaria y forestal, y condicionó la potestad reglamentaria del Distrito Capital respecto de los usos del suelo a lo en él dispuesto y a las normas que a nivel nacional expida el Ministerio del Medio Ambiente, de lo que se desprende que por normas de rango legal hay un uso restringido a la protección de los recursos naturales en zonas de reserva.

 

Dispone el artículo 5°, numeral 18 de la citada Ley 99 de 1993:

 

“ARTÍCULO 5°.- Funciones del Ministerio. Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente:

 

18. Reservar, alinderar y sustraer las áreas que integran el Sistema de Parques Naturales y las reservas forestales nacionales y reglamentar su uso y funcionamiento.” (subrayas fuera de texto)

 

Por su parte, el artículo 210 del CRN, determina:

 

“ARTÍCULO 210.- Si en área de reserva forestal, por razones de utilidad pública o interés social, es necesario realizar actividades económicas que impliquen remoción de bosques o cambio en el uso de los suelos o cualquiera otra actividad distinta del aprovechamiento racional de los bosques, la zona afectada deberá, debidamente delimitada, ser previamente sustraída de la reserva.

 

También se podrá sustraer de la reserva forestal los predios cuyos propietarios demuestren que sus suelos pueden ser utilizados en explotación diferente la forestal, siempre que no se perjudique la función protectora de la reserva.” (subrayas y negrillas fuera de texto)

 

Precisamente, debe resaltarse en este punto lo dicho recientemente por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 5 de noviembre de 2013, en la que se expusieron claramente los usos que pueden darse en la reserva forestal protectora Bosque Oriental de Bogotá, así:

 

“…al tenor de lo dispuesto en los artículos 204, 206 y 207 de la misma normativa, debe hacerse hincapié en que, en principio, el área de reserva forestal protectora debe ser conservada permanentemente con bosques naturales o artificiales, para proteger estos mismos recursos u otros naturales renovables; está destinada exclusivamente al establecimiento o mantenimiento y utilización racional del área forestal; y sólo podrá destinarse al aprovechamiento racional permanente de los bosques que en ella existan o se establezcan y, en todo caso, garantizando la recuperación y supervivencia de los bosques.

 

Pese a lo anterior, y según lo dispone el artículo 208 ibídem, debe admitirse que existe la posibilidad de que excepcionalmente se realicen construcciones de obras de infraestructura, como vías, embalses, represas o edificaciones, y la realización de actividades económicas dentro de las áreas de reserva forestal, siempre que se cuente con licencia previa que se otorgará por la autoridad competente “…cuando se haya comprobado que la ejecución de las obras y el ejercicio de las actividades no atenta contra la conservación de los recursos naturales renovables del área.”

 

(…)

 

Además, debe la Sala señalar, al tenor de lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto 2372 de 2010 (1 de julio)⁷, que las reservas forestales protectoras se destinan “…al establecimiento o mantenimiento y utilización sostenible de los bosques y demás coberturas vegetales naturales” y su uso sostenible “…hace referencia a la obtención de los frutos secundarios del bosque⁸ en lo relacionado con las actividades de aprovechamiento forestal. No obstante, el régimen de usos deberá estar en consonancia con la finalidad del área protegida, donde deben prevalecer los valores naturales asociados al área y en tal sentido, el desarrollo de actividades públicas y privadas deberá realizarse conforme a dicha finalidad…”.

 

Al margen de lo anterior, no sobra recordar que al amparo de lo dispuesto en el artículo 210 del Decreto 2811 de 1974 (18 de diciembre), “Si en [el] área de reserva forestal, por razones de utilidad pública o interés social, es necesario realizar actividades económicas que impliquen remoción de bosques o cambio en el uso de los suelos o cualquiera otra actividad distinta del aprovechamiento racional de los bosques, la zona afectada deberá, debidamente delimitada, ser previamente sustraída de la reserva. También se podrán sustraer de la reserva forestal los predios cuyos propietarios demuestren que sus suelos pueden ser utilizados en explotación diferente de la forestal, siempre que no se perjudique la función protectora de la reserva.”.”⁹

 

De las normas antes transcritas, surge de manera inmediata para la Sala la conclusión de que toda intervención en el área de las reservas forestales de carácter nacional, como lo es en efecto para el caso el área de Reserva Forestal Protectora denominada Cerros Orientales de Bogotá, con el fin de incorporar la parte suburbana de predios que se encuentren dentro de ella como nueva área urbana del Distrito Capital, está condicionada por mandato de la ley a su previa alinderación y sustracción por parte del Ministerio del Medio Ambiente (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible).

 

En otros términos, y concretamente frente al caso que se analiza, si bien en el Alcalde Mayor de Bogotá radicaba la competencia para incorporar la parte suburbana de los predios tantas veces mencionados al área urbana de la ciudad, aspecto que no se discute en el proceso, el ejercicio de tal competencia, que se materializó mediante el acto acusado y la autorización que mediante él se concedió para realizar actividades urbanas en la misma, estaba supeditado al pronunciamiento previo y favorable del Ministerio del Medio Ambiente sobre la sustracción de esa área de la mencionada reserva forestal, pues el citado artículo 210 del CNR, en concordancia con el artículo 5° numeral 18 de la Ley 99 de 1993, son absolutamente claros y categóricos en determinar que cualquier actividad económica que implique remoción de bosques o cualquier actividad distinta del aprovechamiento racional de los bosques deberá ser previamente sustraída del área de reserva por parte del referido Ministerio.

 

En consecuencia, al quedar establecido que el Alcalde Mayor de Bogotá produjo la incorporación al área urbana de la ciudad de la parte suburbana de los predios mencionados al inicio de estas consideraciones sin haberse obtenido de manera previa la sustracción de la misma por el Ministerio del Medio Ambiente, incurrió en el vicio de incompetencia temporal o por razón de la oportunidad, que conducirá indefectiblemente a la confirmación de la sentencia recurrida.

 

Sin perjuicio de lo expuesto y de la decisión que habrá de adoptarse, la Sala considera que el argumento del recurrente, en sentido de que la efectividad del acto acusado también se encuentra supeditado a la aprobación del proyecto arquitectónico por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y al concepto favorable para la ejecución de las obras por parte del Dirección de Prevención y Atención de Emergencias, no trastoca en manera alguna la ilegalidad del acto acusado, pues tales condicionamientos solo podrían tener efecto en la medida en que dicho acto se encontrara ajustado a la legalidad.

 

Consecuente con lo anterior, se procederá confirmar la sentencia apelada, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

 

FALLA:

 

 CONFÍRMASE la sentencia recurrida en apelación, proferida el 30 de octubre de 2008 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A.

 

Ejecutoriada esta providencia, previas las anotaciones de rigor, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

 

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

 

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

 

NOTAS DE PIE DE PÁGINA:

 

¹ Folios 4 a 6 cuad. ppal.

 

² Folios 6 a 15 ibídem.

 

³ Folios 89 a 111 ib.

 

⁴ Folios 283 a 292 ib.

 

⁵ Folio 22 cuad. 2.

 

⁶ “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.”

 

⁷ Por el cual se reglamenta el Decreto Ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y el Decreto Ley 216 de 2003, en relación con el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, las categorías de manejo que lo conforman y se dictan otras disposiciones.

 

⁸ Decreto 2372 de 2010 (1 de julio). “Artículo 12. …Entiéndase por frutos secundarios del bosque los productos no maderables y los servicios generados por estos ecosistemas boscosos, entre ellos, las flores, los frutos, las fibras, las cortezas, las hojas, las semillas, las gomas, las resinas y los exudados.”.

 

⁹ Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de noviembre de 2011, Sonia Andrea Ramírez Lamy, Rad.: 250002325000200500662 03, M.P. María Claudia Rojas Lasso.