Que el Decreto Distrital 190 del 22 de junio de 2004 (Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C.) por el cual se compilaron los Decretos Distritales 619 del 28 de julio de 2000 y 469 del 23 de diciembre de 2003, identificó, en su artículo 92, la existencia de un total de cuarenta y siete (47) ecosistemas protegidos bajo la figura de Áreas Forestales Distritales.

Que habida consideración de la multiplicidad de espacios con relevancia ambiental que existen en la ciudad de Bogotá D.C. y que, por lo tanto, ameritan ser objeto de reconocimiento, conservación y restauración, otros ecosistemas de montaña y de humedal fueron cobijados con medidas jurídicas de protección, tales como: el sector Cerro Seco - Arborizadora Alta, los humedales La Isla y El Burrito, y el Cerro de La Conejera, sobre todos los cuales la Secretaría Distrital de Ambiente, en su papel de autoridad ambiental del D.C. y con base en rigurosas consideraciones de índole técnica y jurídica, dispuso establecer medidas de protección a través de las resoluciones 1197 del 02 de agosto de 2013, 5735 del 31 de diciembre de 2008, 1238 del 11 de octubre de 2012 y 3653 del 20 de noviembre de 2014, respectivamente.

Que el Plan de Ordenamiento Territorial contenido en el precitado Decreto 190 de 2004 había sido modificado excepcionalmente por el Decreto Distrital 364 de 2013 el cual, específicamente en lo que concierne a las Áreas Forestales Distritales (AFD), resolvió identificar un total de dieciséis (16) zonas cobijadas con esta categoría de manejo, de modo tal que, al tenor de su artículo 44, las demás áreas que estaban listadas en el artículo 92 del referido Decreto 190 de 2004 habían sido recategorizadas por superposición en diferentes clases dentro del Sistema Distrital de Áreas Protegidas. De tal suerte, los Cerros de Suba pasaron de clasificarse como Área Forestal Distrital a ser parte de los Parques Ecológicos Distritales de Montaña (PEDM), en busca de un régimen de usos ambientalmente más protector.

Que no obstante lo anterior, en el curso de la acción de nulidad instaurada por el señor Juan José Montaño, el aludido Decreto 364 de 2013 fue suspendido provisionalmente por el Auto 624 del 27 de marzo de 2014 proferido por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González, por lo que todas sus disposiciones, incluyendo las que convirtieron Áreas Forestales Distritales en Parques Ecológicos Distritales de Montaña, se encuentran suspendidas, implicando ello la continuación de la vigencia del Decreto Distrital 190 de 2004.

Que, descendiendo al caso concreto del AFD Cerros de Suba, los anteriores antecedentes se traducen en un estado efectivo de vulnerabilidad y desprotección de los sectores de interés ambiental que, ostentando indiscutibles características de área protegida, habían sido salvaguardados por el Decreto Distrital 364 de 2013 con el respaldo de toda la información técnica y jurídica que soporta el Plan de Manejo Ambiental no aprobado de dicha área forestal; pero que, a pesar de todo ello y bajo el marco normativo actualmente vigente, carecen del reconocimiento jurídico suficiente y de la consecuente ausencia de garantías que de ello se derivan para amparar los valores ambientales allí presentes.

Que ante esta situación, dando cumplimiento a lo dispuesto en el Decreto – Ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, el Decreto Distrital 190 de 2004, el Plan de Manejo Ambiental no aprobado del AFD Cerros de Suba y la demás normatividad ambiental que posteriormente será examinada en detalle, y entretanto se adelantan los trámites políticos y administrativos necesarios para conseguir que el Concejo Distrital de Bogotá redelimite al incorporar a los Cerros de Suba los sectores de interés ambiental identificados en este acto administrativo y varié su clasificación en la Estructura Ecológica Principal, la Secretaría Distrital de Ambiente, con sustento angular en las consideraciones de orden técnico y jurídico que quedarán expuestas en los acápites posteriores de esta resolución y obrando en su calidad de autoridad ambiental de la ciudad, estima indispensable el establecimiento de medidas de protección sobre los precitados sectores.

Que, según lo consagra el artículo 83 del Decreto Distrital 190 de 2004, "«c»ada una de las áreas declaradas por el Distrito Capital como parte del Sistema de Áreas Protegidas contará con un Plan de Manejo, que deberá ser aprobado por la autoridad ambiental competente", es decir, la Secretaría Distrital de Ambiente (los asuntos relativos a las competencias de esta entidad quedarán explicados en el acápite de Consideraciones Jurídicas de este acto administrativo).

Que, ulteriormente, en el marco del contrato No. 1239 de 2009 entre la Secretaría Distrital de Ambiente y la firma Andean Geological Services Limitada – A.G.S. Ltda., se elaboraron las etapas subsiguientes de ajuste del documento inicial, las cuales incluyeron la zonificación ambiental, la propuesta de ajustes de límites y la formulación de los diferentes programas y proyectos que permitieran orientar las acciones futuras para el manejo adecuado del área en pro de la preservación y conservación del agua y de los demás recursos naturales conexos; resultado de lo cual se obtuvo, en febrero de 2011, la formulación oficial del Plan de Manejo Ambiental del AFD Cerros de Suba.

Que, no obstante el Plan de Manejo Ambiental del AFD Cerros de Suba, fue formulado y está pendiente su adopción, para los fines que persigue ese acto administrativo debe exaltarse el contenido del capítulo 9 de dicho documento, denominado "Ajuste de límites del Área Forestal Distrital Cerros de Suba", según el cual:

Que, como se ve, el apremio que reviste implementar medidas de protección sobre sectores de interés ambiental contiguos al AFD Cerros de Suba fue reconocido desde tiempo atrás por vía de minuciosas y especializadas investigaciones técnicas recogidas en el proyecto de Plan de Manejo Ambiental de tal área protegida cuya validez y plena aplicabilidad para fungir como sustento de decisiones administrativas están confirmadas, según quedará expuesta en el acápite subsiguiente de esta resolución, por documentos técnicos construidos por la Secretaría Distrital de Ambiente y pronunciamientos de la Secretaría Distrital de Planeación.

Que por medio de radicado No. 2015IE107804, la Subdirección de Ecosistemas y Ruralidad de la Secretaría Distrital de Ambiente, emitió el Informe Técnico No. 951 del 19 de junio de 2015, en el cual se justifica la necesidad de ampliación / establecimiento de medidas de protección del Área Forestal Distrital Cerros de Suba, Documentos que son la piedra angular en la argumentación técnica de este acto administrativo, en donde se identifican las características especiales de los sectores de interés ambiental aledaños al AFD Cerros de Suba según como se pasa a exponer en seguida:

El Área Forestal Cerros de Suba – AFD - CS está conformada por la cresta de tres cerros denominados Cerro Norte, Cerro Sur y Cerro Hunza, Los cuales se localizan en la Localidad de Suba a partir de la cota 2.650 msnm; se localizan en la UPZ 27 de la localidad de Suba.

El AFD Cerros de Suba hace parte de los ecosistemas del norte de Bogotá que permiten la regulación hídrica y climática, tanto de la formación montañosa como en la Sabana; poseen un valor paisajístico que sobresale y es parte del disfrute de la zona noroccidental de la ciudad. El AFD – CS, es solo una parte de la zona que soporta invaluables servicios ambientales y ecológicos, razón por la cual se propone la protección áreas adicionales, de manera que se garantice la permanencia de las condiciones que soportan los servicios ambientales de interés. La figura 1 ilustra a ubicación de los cinco polígonos sobre los cuales se deben adelantar estrategias para su preservación".

Fuente: Sistema de Información. SDA, 2015.

Fuente: Sistema de Información. SDA, 2015.

Fuente: Sistema de Información. SDA, 2015.

Fuente: Sistema de Información. SDA, 2015.

Fuente: SDA - A.G.S. Ltda., PMA Cerros de Suba 2011.

Fuente: SDA - A.G.S. Ltda., PMA Cerros de Suba 2011.

En la Loma la Conejera aflora una secuencia sedimentaria conformada por areniscas cuarzosas de grano fino estratificadas en capas gruesas, tabulares a cuneiformes intercaladas con capas centimétricas de lodolitas y areniscas de grano fino. De acuerdo a las características litológicas observadas en campo, las rocas encontradas en la parte alta de la ladera de La Conejera pertenecerían a niveles arenosos al tope del Miembro Inferior de la Formación Guaduas.

Potencial Hidrogeológico de los Cerros de Suba. Fuente: SDA - AGS Ltda, PMA Cerros de Suba 2011.

Complementario a lo anterior, la consultoría A.G.S. Ltda., basados en la verificación en campo realizada a inicios del 2010 y apoyados en la información de entidades encargadas en el tema de prevención de desastres naturales como el FOPAE (actual IDIGER), concluye que para los diferentes tipos de amenazas naturales, en el Área Forestal Distrital Cerros de Suba, se tiene una sola amenaza clasificada como Media (con un valor que oscila entre 6,5 para el polígono norte y 7,6 para el polígono sur), por ser un área de fácil acceso y de encontrarse rodeada por vegetación boscosa, lo que pueden llegar a ocasionar incendios forestales y arrasar con la poca vegetación aún existente.

Así mismo, se encuentran identificadas áreas con amenaza por remoción en masa, representada en una categoría media para los dos Cerros con un porcentaje del 94,2%.

Fuente: Secretaría Distrital de Planeación- 2014 (Rad SDA 2014ER145353 del 02 -09-14)

Fuente: Sistema de Información. SDA, 2015.

Según la SDP en el documento de consultoría antedicho, la zona norte de los Cerros de Suba no hace parte del Sistema de Áreas Protegidas del Distrito, ni tampoco de la Unidad de Planeación Rural Norte. Esta área es el extremo norte del cerro de Suba, el cual se encuentra separado del cerro de la Conejera por la calle 170 (Figura 14); esta zona es un hábitat óptimo para la mayoría de las aves estudiadas, entre ellas: Tapaculo (Scytalopus grisceicollis), Chamicero (Synallaxis subpudica) –especie de interés para la conservación-, Cucarachero común (Troglodytes aedon), Colibrí de cola larga (Lesbia nuna), Mosquerito gorgiblanco (Mecocerculus leucophrys), Picocono rufo (Conirostrum rufum) - especie de interés para la conservación.

Que la Secretaría Distrital de Ambiente ostenta, entre las competencias que le ha atribuido el marco normativo aplicable a la materia, la facultad para adoptar medidas de protección para impedir la degradación del ambiente, las cuales, en el caso objeto del presente acto administrativo, se traducen en la adopción de medidas de protección sobre los sectores de interés ambiental aledaños al AFD Cerros de Suba, que, de acuerdo a la información técnica consabida, presentan características ambientales que ameritan su preservación, protección y recuperación; contando además con el reconocimiento de tales valores en el proyecto de Plan de Manejo Ambiental de la citada área protegida.

Que, en este sentido, el Decreto - Ley 2811 de 1974 (Código Nacional de Recursos Naturales) prevé en su artículo 1° que "«e»l ambiente es patrimonio común", por lo que el "Estado y los particulares deben participar en su preservación y manejo, que son de utilidad pública e interés social".

Que las funciones de la Secretaría Distrital de Ambiente están listadas en el artículo 103 ejusdem, variado, así mismo, por el artículo 33 del consabido Acuerdo 546, especificándose allí que esta entidad "tiene por objeto orientar y liderar la formulación de políticas ambientales y de aprovechamiento sostenible de los recursos ambientales y del suelo, tendientes a preservar la diversidad e integridad del ambiente, el manejo y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales distritales y la conservación del sistema de áreas protegidas, para garantizar una relación adecuada entre la población y el entorno ambiental y crear las condiciones que garanticen los derechos fundamentales y colectivos relacionados con el medio ambiente".

Que, en síntesis de este acápite, la suscrita Secretaría Distrital de Ambiente está revestida por el ordenamiento normativo nacional y distrital de la facultad de imponer con base en justificaciones de índole técnica y jurídica, como ostensiblemente ocurre en el caso concreto, una medida de protección ambiental sobre los sectores de interés ambiental aledaños al AFD Cerros de Suba, con el fin de preservar, proteger y restaurar los valores naturales y servicios ecosistémicos constatados en tal zona.

Que con la entrada en vigencia de la actual Constitución el tratamiento jurídico del derecho de propiedad se flexibilizó supeditando su ejercicio al cumplimiento de finalidades sociales y ecológicas que, por un lado constituyen verdaderos límites a su disfrute, negando de plano su carácter absoluto y, por otro, se levantan como mecanismos ideados por el Constituyente para enfrentar las problemáticas ambientales que afectan negativamente las condiciones de existencia de todas las especies que habitan en nuestro planeta.

Que, en ese sentido, es pertinente traer a cuenta la Sentencia C-1172 del 2004, con ponencia de la Magistrada Clara Inés Vargas Hernández, en la cual se enfatiza lo siguiente:

Que la sujeción del ejercicio del derecho de dominio a intereses de mayor relevancia jurídica fue señalada desde el 1974 con la expedición del Decreto - Ley 2811, actual Código Nacional de Recursos Naturales. Tal norma dedica su artículo 67 al establecimiento de premisas relacionadas con la imposición de restricciones, limitaciones y restricciones sobre un inmueble de propiedad privada "cuando lo impongan la utilidad pública o el interés social por razón del uso colectivo o individual de un recurso, previa declaratoria de dicho interés o utilidad efectuada con arreglo a las leyes".

Que, en adición a lo anterior, tal decreto - ley estatuye en su artículo 47 que:

Que, en armonía con tales disposiciones, el Decreto Nacional 2372 de 2010, artículo 33, materializa el mandato constitucional de la función social ecológica de la propiedad enfocándolo en el ámbito preciso del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, así:

Que la Ley 99 de 1993 define en su artículo 1° los principios generales ambientales que guían la política ambiental nacional. Estas proposiciones angulares tienen la capacidad de orientar la conducta de los funcionarios en las actuaciones ambientales bajo los parámetros de racionalidad jurídica y de razonabilidad práctica, a través del establecimiento de directrices para la defensa del ambiente sano, previniendo y controlando los factores de deterioro ambiental en cumplimiento del artículo 80 constitucional.

Que otro de los principios ambientales listados en el primer artículo de la señalada Ley 99, específicamente en su numeral 6°, es el denominado "principio de precaución", el cual servirá de fundamento jurídico último para que la Secretaría Distrital de Ambiente imponga una medida de protección sobre los sectores de interés ambiental aledaños al AFD Cerros de Suba, tantas veces referidos hasta aquí. El análisis y la justificación de la aplicación de dicho principio se expondrán detalladamente en un acápite posterior de este acto administrativo.

Que, una vez esclarecido el componente normativo que da razón de la competencia de la Secretaría Distrital de Ambiente para imponer una medida de protección y, por otro lado, que explica el sustento jurídico para su imposición, es del caso considerar los principales instrumentos legales aplicables a los sectores de interés ambiental consabidos, en el marco de su unidad ecológica con el Área Forestal Distrital Cerros de Suba.

Que, por vía del Acuerdo Distrital 25 de 1975, artículo 1°, se definió el Perímetro Urbano y Sanitario del entonces Distrito Especial de Bogotá como la "línea que enmarca el área urbanizable y apta para la instalación y suministro de servicios públicos". Posteriormente, en el literal a del parágrafo del artículo 2° del acuerdo en cita, se excluyeron del Perímetro Urbano y Sanitario las áreas de los Cerros de Suba situadas por encima de la cota de 2.650 metros.

Que el Acuerdo 30 de 1976, producido por el hoy extinto Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente –INDERENA–, declaró como Área de Reserva Forestal Protectora - Productora la Cuenca Alta del Río Bogotá, "aguas arriba de la cota superior del Salto de Tequendama, con excepción de las tierras que están por debajo de la cota 2.650 y tengan una pendiente inferior al 100% y de las definidas por el artículo 1 (del) Acuerdo y por el perímetro urbano y sanitario de la ciudad de Bogotá".

Que la Resolución 76 de 1977, expedida por el antes referido INDERENA, aprobó el Acuerdo 30 de 1976 de tal ente, en el que, en su artículo 2°, se declaró como Área de Reserva Forestal Protectora - Productora la "Cuenca Alta del Río Bogotá, aguas arriba de la cota superior del Salto del Tequendama, con excepción de las tierras que están por debajo de la cota de 2.650 y tengan una pendiente inferior al 100%, y de las definidas por el artículo 1° de este Acuerdo y por el perímetro urbano y sanitario de Bogotá".

Que, con base en el reconocimiento de que parte de los Cerros de Suba se encontraban localizados por encima de la cota de 2.600 metros, el Decreto Distrital 484 de 1988 reglamentó, a través de su artículo 1°, las Áreas de Resera Forestal Protectora - Productora de los Cerros de Suba ubicadas por encima de la cota 2.650 M.S.N.M., así como las zonas de densidad restringida con tratamiento de desarrollo entre las cotas 2600 a 2650 metros en el área urbana de dichos cerros. Adicionalmente, por vía del artículo 3° ibídem, se identificaron al interior de estos sectores tres tipos de zonas: Zona Urbana No Desarrollada (ZUND); Zona de Transición Urbana Ambiental (ZTUA), comprendida entre las cotas 2.650 a 2.700 metros de los Cerros de Suba; y Zona de Reserva Forestal Protectora - Productora (ZRF), correspondiente a las áreas localizadas por encima de la cota de 2.700 metros de estos cerros. Por último, resulta oportuno traer a cuenta que, según el artículo 6° de la norma en comento, "todo desarrollo en el área de Reserva de los Cerros de Suba (requería) para su autorización licencia previa de localización y uso del suelo expedida por la CAR".

Que en el Decreto Distrital 320 de 1992 se adoptó el Plan de Ordenamiento Físico de, entre otras zonas, los Cerros de Suba, especificándose en su artículo 1° que el área de los Cerros de Suba "comprendida por encima de la cota 2.700 metros, cuyos límites están consagrados en el Decreto 484 de 1988 y sus modificatorios" se incluyó en el área objeto de dicho Plan de Ordenamiento. Sumado a ello, se mencionó que los cerros componían el Sistema Orográfico de la entonces Santa Fe de Bogotá y que, de otro lado, tenían injerencia en las áreas de reserva forestal y ecológica.

Que, pasando a considerar el tratamiento dado a los Cerros de Suba en los instrumentos de planeación que anteceden al actual Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C., el Acuerdo Distrital 7 de 1979 delimitó en su artículo 13 el perímetro de servicio del Distrito Especial de Bogotá y, en el mismo sentido del precitado Acuerdo 25 de 1975, excluyó de dicho margen las áreas de los Cerros de Suba que superaran la cota de 2.650 metros. Además, mediante el artículo 133 del acuerdo en mención se estableció un régimen de densidad restringida para, entre otras, las Áreas de Reserva Ambiental ubicadas en los Cerros de Suba situadas en cotas superiores a la definidas en el Perímetro de Servicios; y, según el artículo 166 del mismo cuerpo normativo, se caracterizaron como zonas de reserva ambiental las áreas de los Cerros de Suba ubicadas por fuera del perímetro de servicios.

Que, no obstante, el aludido Acuerdo 7 de 1979 fue derogado por el Acuerdo Distrital 6 de 1990 que, dentro de los tres niveles de zonificación que por entonces se adoptaron para, entre otros propósitos, controlar los impactos negativos en los elementos fundamentales de la estructura urbana, estableció, en el artículo 63, un primer nivel de zonificación que incluyó a los Cerros de Suba en el Sistema Orográfico del Distrito Especial de Bogotá. En desarrollo de lo anterior, el artículo 152 del acto en cita previó que las Zonas de Preservación del Sistema Orográfico están conformadas, junto a otros elementos, por las áreas de los Cerros de Suba; y que estos sectores corresponden a "sectores en los cuales es necesario proteger y conservar los elementos naturales de la orografía distrital existentes, con mérito singular para el paisaje, el ambiente y la estructura urbana del Distrito Especial de Bogotá". Por último, en lo que atañe a esta misma norma, el artículo 173 destacó como una de las áreas calificables como urbanas en el otrora Distrito Especial de Bogotá las situadas entre los 2.650 y 2.700 metros en los Cerros de Suba, cuyo desarrollo fue definido por el antes examinado Decreto 484 de 1988.

Que, sin perjuicio del valor como antecedente que ostenta el arriba revisado Acuerdo 6 de 1990, éste fue derogado por el Decreto Distrital 619 de 2000 que, sobre el particular, contempló a las Reservas Forestales Distritales como elementos integrantes del Sistema de Áreas Protegidas del Distrito Capital, y, en su artículos 22, 23, 24 y 352, en su orden, definió tales reservas, las identificó, estableció su régimen de usos y mencionó específicamente a los Cerros de Suba como Zonas Especiales de Ocupación, Construcción y Densidad Restringida.

Que, posteriormente, el Decreto Distrital 469 de 2003 revisó el prenotado Decreto 619 de 2000 y, como resultado de su examen, introdujo algunas modificaciones al régimen normativo aplicable a los Cerros de Suba. En detalle, por intermedio del artículo 84 del Decreto 469 se modificó la categoría de manejo denominada "Reserva Forestal Distrital" variándola por la de "Área Forestal Distrital", de modo que, específicamente en cuanto al ecosistema que ahora nos concierne, los Cerros de Suba pasaron a clasificarse dentro de esta última tipología. Así mismo, según el artículo 82 ejusdem, se especificó que todas las áreas declaradas por el Distrito Capital como parte del Sistema de Áreas Protegidas debían contar con un Plan de Manejo, aprobado por la autoridad ambiental competente, que según fue estudiado en un acápite previo de este acto administrativo, es para el caso la Secretaría Distrital de Ambiente; y, en otro sentido, por vía del artículo 239, se señalaron particularidades en ciertas áreas de los Cerros de Suba, entendidas como Zonas de Especiales de Ocupación, Construcción y Densidad Restringidas.

Que los decretos 469 de 2000 y 619 de 2003 fueron compilados por el Decreto 190 de 2004, actual Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C. –POT– y, por lo tanto, es esta norma la que, retoma y colige los elementos normativos definitivos que, desde los instrumentos normativos de planeación territorial, son aplicables actualmente al Área Forestal Distrital Cerros de Suba.

Que el identificado POT define, en su artículo 72, la Estructura Ecológica Principal como "la red de espacios y corredores que sostienen y conducen la biodiversidad y los procesos ecológicos esenciales a través del territorio, en sus diferentes formas e intensidades de ocupación, dotando al mismo de servicios ambientales para su desarrollo sostenible". En tal disposición se añade que "«l»a Estructura Ecológica Principal tiene como base la estructura ecológica, geomorfológica y biológica original y existente en el territorio", de manera que la finalidad de esta estructura es "la conservación y recuperación de los recursos naturales, como la biodiversidad, el agua, el aire y, en general, del ambiente deseable para el hombre, la fauna y la flora".

Que el artículo 73 del decreto en cita lista los principios aplicables al manejo de la Estructura Ecológica Principal, sobresaliendo entre ellos aquél según el cual esta estructura, como parte de aquellas que constituyen el territorio Distrital, "debe ser objeto de adecuada asignación espacial, planificación, diseño y mantenimiento". Asimismo, se contempla que "«l»a incorporación de las áreas de mayor valor ambiental a la Estructura Ecológica Principal representa un principio de ecoeficiencia en la ocupación y transformación del territorio, indispensable para el desarrollo sostenible del Distrito Capital" y que "«l»a distribución espacial y el manejo de la Estructura Ecológica Principal deben propender por la mitigación de los riesgos, la amortiguación de los impactos ambientales y la prevención y corrección de la degradación ambiental acumulativa, como condición fundamental para la equidad social y la competitividad económica de Bogotá y la región".

Que el artículo 75 ibíd., determina los componentes que conforman la Estructura Ecológica Principal, señalando que todas las áreas que la conforman en cualquier de sus componentes "constituyen suelo de protección con excepción de los Corredores Ecológicos Viales".

Que el artículo 79 del POT define el Sistema de Áreas Protegidas del Distrito Capital como "el conjunto de espacios con valores singulares para el patrimonio natural del Distrito Capital, la Región o la Nación, cuya conservación resulta imprescindible para el funcionamiento de los ecosistemas, la conservación de la biodiversidad y la evolución de la cultura en el Distrito Capital, las cuales, en beneficio de todos los habitantes, se reservan y se declaran dentro de cualquiera de las categorías enumeradas en el (plan)". Igualmente, se le otorga al Concejo Distrital la facultad de "declarar nuevas áreas protegidas e incorporar al sistema, según se desprenda de los estudios de los factores ambientales, sociales y/o culturales que lo justifiquen, en cada caso, y dentro de las categorías previstas en el (plan)".

Que el acto de la administración en comento, en su artículo 81, clasifica los componentes del Sistema de Áreas Protegidas del Distrito Capital, listando como uno de tales las Áreas Forestales Distritales. En seguida, el artículo 91 define estas reservas como las áreas de "propiedad pública o privada que se destina al mantenimiento o recuperación de la vegetación nativa protectora. Por su localización y condiciones biofísicas tiene(n) un valor estratégico en la regulación hídrica, la prevención de riesgos naturales, la conectividad de los ecosistemas o la conservación paisajística y, por ello, se destina(n) a la preservación y restauración de la cobertura vegetal correspondiente a la flora propia de cada ambiente biofísicamente determinado y al aprovechamiento persistente de las plantaciones forestales que allí se establezcan"; y, en el artículo 92 se identifica como la primera de las Áreas Forestales Distritales de la ciudad a los Cerros de Suba, pasando en el artículo 93 al señalamiento de los regímenes de usos que acogerán a tal categoría de manejo. Además, en el artículo 362 se hace mención de estos cerros dentro de los predios sujetos a tratamiento de desarrollo, especialmente, en lo concerniente a las ya aludidas Zonas Especiales de Ocupación, Construcción y Densidad Restringidas.

Que, en otro sentido, el Acuerdo Distrital 489 de 2012, por el que se adopta el Plan de Desarrollo para Bogotá D.C. 2012 - 2016, señala, en su artículo 2°, el objetivo general de contribuir "al ordenamiento del territorio alrededor del agua, minimizando las vulnerabilidades futuras derivadas del cambio climático y protegiendo en forma prioritaria la estructura ecológica principal de la ciudad, como base de un nuevo modelo de crecimiento urbano basado en la sostenibilidad ambiental, que incluye la revitalización de los espacios urbanos y rurales como expresión del uso democrático del suelo".

Que la misma norma fija como el segundo de sus ejes estratégicos, en su artículo 3°, la directriz de ser "«u»n territorio que enfrenta el cambio climático y se ordena alrededor del agua". Allí, el artículo 23 registra la definición y los alcances de este segundo eje en los siguientes términos:

"El plan de desarrollo Bogotá Humana reconoce la necesidad urgente que tiene el distrito de superar el modelo de ciudad depredador del medio ambiente aplicando un enfoque de ecourbanismo.

Las políticas de ordenamiento del territorio, gestión ambiental y gestión del riesgo estarán articuladas para enfrentar el cambio climático. Se dará prioridad a la atención de los conflictos sociales y ambientales de los asentamientos informales en zonas de riesgo, combinando reasentamiento y adecuación, para reducir su vulnerabilidad física, asegurar el equilibrio de cargas sobre los ecosistemas y proveer a la ciudad de corredores ecológicos para la conectividad del agua y las dinámicas ecosistémicas que reduzcan el consumo de suelo, agua, energía y materiales, y minimicen el impacto sobre el medio natural".

Que, en desarrollo del mismo eje integrador, el artículo 24 ejusdem consagra como su primer objetivo:

"Visibilizar el medio natural y el entorno del agua y situar la naturaleza en el centro de las decisiones para la planeación del desarrollo de la ciudad. El agua se constituirá en un componente esencial de la planeación urbana y del desarrollo. Se hará de la estructura ecológica un cimiento de los procesos económicos y sociales para salvaguardar el desarrollo futuro de la ciudad. La gobernanza del agua partirá de considerar una visión integral de cuenca para el río Bogotá, sus afluentes y demás cuerpos de agua, en un sistema que integra el agua superficial, freática y subterránea, el clima y los demás sistemas que conforman su ciclo.

…

Mejorar las condiciones ambientales y sanitarias en las veinte localidades de Bogotá D.C., favoreciendo la calidad de vida y salud de la población".

Que, sumado a lo anterior y por virtud del artículo 26 del Plan Distrital de Desarrollo en comento, se establece el programa de recuperación, rehabilitación y restauración de la estructura ecológica principal y de los espacios de agua, del cual resulta indispensable exaltar lo siguiente:

"Recuperar la estructura ecológica y los espacios del agua como elementos ordenadores del territorio, que contribuyen a la reducción de la vulnerabilidad que se deriva del cambio climático, a partir de la apropiación social y ambiental. Mejorar las condiciones ambientales y ecológicas esenciales de los componentes de la estructura ecológica de los cuales depende la vida de las personas. Garantizar su conservación, la conectividad ecológica y la disponibilidad de servicios ambientales en todo el territorio. Consolidar estrategias regionales de adaptación al cambio climático que garanticen la sostenibilidad de bienes y servicios ambientales y la gobernanza del agua.

El programa considerará el monitoreo, control, seguimiento y evaluación permanente de los factores de deterioro ambiental que afectan el medio natural y en consecuencia la salud de las personas. Por ello, se enfocará en proteger, restaurar y renaturalizar en forma integral los cuerpos de agua, primordialmente el río Bogotá y sus afluentes; consolidar del corredor ecológico Cerros Orientales y páramos de Sumapaz, Guerrero, Chingaza y Guacheneque, recuperando las condiciones naturales de la cobertura forestal, el nivel del agua y mantos acuíferos, mediante la conservación del régimen hidrológico y la prevención de la erosión del suelo...

Las intervenciones serán de carácter integral y se estructurarán en torno a la gestión del riesgo y al reordenamiento del territorio en el largo plazo, a fin de enfrentar las consecuencias de la afectación que ha sufrido el sistema hídrico de la ciudad y enfrentar la variabilidad climática".

D. Aplicación del principio de precaución – Acreditación del cumplimiento de los requisitos para el efecto.

Que, tal y como se introdujo en líneas anteriores, los estrictos fundamentos técnicos y jurídicos que han sido expuestos hasta aquí, se articulan conformando una unidad normativa en el presente acto administrativo, haciendo posible que, mediante la aplicación del principio de precaución contemplado en la legislación nacional e internacional, los sectores de interés ambiental aledaños al AFD Cerros de Suba sean amparados con una medida de protección ambiental tendiente a salvaguardar su alto valor y significancia ambiental.

Que las bases normativas del principio de precaución se encuentran consignadas en el artículo 1°, numeral 6°, la Ley 99 de 1993, que, al referirse a los principios generales de la política ambiental, contempla lo siguiente:

"La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente".

Que las disposiciones precedentes de la Ley 99 de 1993 constituyen un desarrollo de lo consignado en la Declaración de Río de Janeiro de 1992 en la que, entre 27 principios relacionados con el ambiente y el desarrollo, se enuncia el de precaución, así:

"Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente".

Que, asimismo, la Ley 164 de 1994, aprobatoria de la Convención de la Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, producida en Nueva York en 1992, registra el principio de precaución en términos similares:

"Las Partes deberían tomar medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos. Cuando haya amenaza de daño grave o irreversible, no debería utilizarse la falta de total certidumbre científica como razón para posponer tales medidas, tomando en cuenta que las políticas y medidas para hacer frente al cambio climático deberían ser eficaces en función de los costos a fin de asegurar beneficios mundiales al menor costo posible".

Que, en interpretación de las disposiciones referidas y con la finalidad de aclarar la naturaleza jurídica del principio de precaución, la Corte Constitucional se pronunció mediante la Sentencia C - 595 de 27 de julio de 2010, con ponencia del Magistrado Jorge Iván Palacio, así:

"«E»l principio de precaución constituye una herramienta constitucional y de orden internacional de suma relevancia a efectos de determinar la necesidad de intervención de las autoridades frente a peligros potenciales que se ciernen sobre el medio ambiente y la salud pública. La precaución no sólo atiende en su ejercicio a las consecuencias de los actos, sino que principalmente exige una postura activa de anticipación, con un objetivo de previsión de la futura situación medioambiental a efectos de optimizar el entorno de vida natural".

Que, además, la misma alta corte en la Sentencia C - 293 del 23 de abril de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, determinó los elementos que deben concurrir para aplicar el prenotado principio de precaución, del modo en que sigue:

"«C»uando la autoridad ambiental debe tomar decisiones específicas, encaminadas a evitar un peligro de daño grave, sin contar con la certeza científica absoluta, lo debe hacer de acuerdo con las políticas ambientales trazadas por la ley, en desarrollo de la Constitución, en forma motivada y alejada de toda posibilidad de arbitrariedad o capricho.

Para tal efecto, debe constatar que se cumplan los siguientes elementos:

1. Que exista peligro de daño;

2. Que éste sea grave e irreversible;

3. Que exista un principio de certeza científica, así no sea ésta absoluta;

4. Que la decisión que la autoridad adopte esté encaminada a impedir la degradación del medio ambiente.

5. Que el acto en que se adopte la decisión sea motivado.

En cuanto hace a la aplicación del principio de precaución para la preservación del medio ambiente por los particulares, ha de entenderse que el deber de protección a que se hace alusión no recae sólo en cabeza del Estado, dado que lo que está en juego es la protección ambiental de las generaciones presentes y la propia supervivencia de las futuras. Por ello, el compromiso de proteger el medio ambiente es responsabilidad de todas las personas y ciudadanos e involucra a los Estados, trasciende los intereses nacionales, y tiene importancia universal" (original sin negrilla ni subrayas).

Que, sin perjuicio de la especificidad y descripción detallada de los pormenores técnicos que fueron expuestos en la sección de Consideraciones Técnicas de este acto administrativo, la ocurrencia del peligro de daño grave e irreversible para el caso en concreto se demuestra, en esencia, en que (1) en los sectores de interés aledaños al AFD Cerros de Suba se evidencian amenazas de origen antrópico y natural, entre las que sobresale que, por su composición geológica, la zona ha sido caracterizada como de alta inestabilidad litológica, lo que deviene en la inestabilidad de los terrenos que la componen, así como la identificación y valoración de riesgos por amenaza de incendios y remoción en masa, aunado a la yuxtaposición de los sectores de interés con planes parciales que buscan la urbanización del área, a pesar de sus notorios valores ambientales; (2) que tales riesgos inminentes, cuya atención preventiva es necesaria, se ciernen sobre el ecosistema amenazando la conectividad ecológica entre diversos ecosistemas de ingente importancia para la ciudad y la región, así como su papel como corredor biogeográfico y facilitador de la escorrentía de las aguas de origen natural a los ecosistemas vecinos hasta desembocar en el río Bogotá y frente a la recarga de aguas subterráneas. De otro lado, el potencial acaecimiento de los riesgos latentes afectaría el alberge de múltiples especies de flora y fauna nativas, las cuales, por el aislamiento producido por el desmedido e indiscriminado crecimiento urbano, se encuentran en la actualidad peligrosamente reducidas y hasta en peligro de extinción –contando con el reconocimiento de figuras de amenaza formal–; quebrantaría la importancia social y cultural yacente en el ecosistema, ligada a la apropiación de la comunidad y de un gran número de organizaciones sociales con el área y a las inescindibles representaciones que el mismo ostenta para la cultura muisca y dicha comunidad indígena; y, en definitiva, fracturaría las ya de por sí frágiles condiciones a las que está expuesta el área de cobertura vegetal relicta, repercutiendo en la erradicación de posibilidades de mejora del paisaje saturado por estructuras urbana. (3) Finalmente, en vista del reconocimiento formal de los Cerros de Suba como Área Forestal Distrital desde el Acuerdo 025 de 1975 hasta el Decreto Distrital 190 de 2004 y con base en los resultados del ejercicio de sus competencias, la Secretaría Distrital de Ambiente inició las actuaciones administrativas necesarias para la elaboración del correspondiente Plan de Manejo Ambiental de esa zona. Tal documento fue culminado desde el año 2011 pero al día de hoy no ha sido adoptado, por lo que la valoración de las situaciones fácticas y técnicas que en su momento demostraron que los Cerros de Suba, como unidad ecológica, constituye una de las áreas protegidas más importantes de la ciudad, se acentúa en la actualidad debido al crecimiento acelerado de la ciudad, de la cantidad de habitantes en ella y de la proliferación de factores de riesgo; todo lo cual podría repercutir en la en la fragmentación de la zona, resultando inexorable inaugurar un mecanismo de defensa sobre los sectores de interés que armonice y garantice su unidad ambiental y protección integral.

Que, en lo que atañe a la existencia de un principio de certeza de científica no necesariamente absoluto que actúe como fundamento de la adopción de la medida de protección para los sectores de interés ambiental aledaños al AFD Cerros de Suba, su constatación está sustentada en las actuaciones que, desde el punto de vista técnico, irradian la totalidad de la presente resolución.

Tales consideraciones, que quedaron expresadas en el acápite de Consideraciones Técnicas de este acto, coadyuvan en torno al ideal de conseguir el establecimiento de medidas de protección sobre los sectores de interés ambiental y emanaron, en concreto, del Documento Técnico de Soporte proferido por la Secretaría Distrital de Ambiente, a través de su Subdirección de Políticas y Planes Ambientales, en marzo de 2015, y de toda la información técnica contenida en éste; del radicado SDA 2014ER145353 de la Secretaría Distrital de Planeación, en el que tal entidad efectuó con destino a esta entidad aportes técnicos para la adopción de medidas de protección sobre los sectores de interés, del radicado No. 2015IE10784, de la subdirección de Ecosistemas y Ruralidad, de la Secretaría Distrital de Ambiente, mediante el cual se emitió el Informe técnico No. 951 del 19 de junio de 2015.

Igualmente, el oficio radicado 2015ER17112 mediante el cual la Secretaría Distrital de Planeación informa que luego de la verificación de la cartera de coordenadas por parte de la Dirección de Información, Cartografía y Estadística y posterior revisión de la Dirección de Ambiente y Ruralidad y la Dirección de Planes Parciales del polígono propuesto, se encuentran en un área factible para la adopción de medidas de protección ambiental; así como del Plan de Manejo Ambiental para el AFD Cerros de Suba elaborado en el marco del contrato SDA 1239 de 2009 por Andean Geological Services - AGS Ltda, particularmente de su capítulo 9, titulado "Ajuste de límites del Área Forestal Distrital Cerros de Suba".

Que, respecto a la idoneidad de la decisión que por vía de esta resolución adoptará la Secretaría Distrital de Ambiente en torno a impedir la degradación del ambiente, tal justificación está recogida en la totalidad de sus consideraciones, por lo que no es posible condensarla mediante una breve referencia. Empero, sin restar importancia a todo lo que hasta aquí quedó argumentado, resulta productivo para este efecto recordar que, según lo dispuesto en el artículo 65 del Decreto Distrital 190 de 2004, el Distrito Capital tiene entre sus atribuciones el "«d»ictar, con sujeción a las disposiciones legales reglamentarias superiores, las normas necesarias para el control, la preservación y la defensa del patrimonio ecológico del municipio", y, además, tanto el DTS empleado como el proyecto de Plan de Manejo Ambiental del AFD Cerros de Suba prevén disposiciones que dan cuenta de tal idoneidad de acuerdo a los siguientes extractos significativos:

"Con base en las características y consideraciones antes descritas, se considera de vital importancia establecer una medida de protección ambiental en áreas aledañas al Área Forestal Distrital de Suba, en cinco (5) polígonos que se presentan en este documento y que corresponden a dos en el Cerros Norte, dos en el Cerros Sur y uno nuevo más al sur, denominado Hunza" (DTS, pg. 26 documento de la Subdirección de Políticas y Planes Ambientales del 30 de marzo de 2015 radicado 2015IE53196).

"Por tal razón uno de los productos transversales a la Formulación del Plan de Manejo Ambiental del AFD, es la revisión y ajuste de los límites concordantes a la realidad, actividad que debe ser soportada en criterios claros que busquen justificar la necesidad de ampliar el polígono con el fin de garantizar la permanencia y conservación de dicha área" (PMA AFD Cerros de Suba, Capítulo IX, pg. 1).

Que, por último, la acreditación de la motivación de esta decisión está dada por todas las premisas esgrimidas a lo largo de la argumentación técnica y jurídica, contenidas, en detalle, en acápites que fueron destinados a formular consideraciones previas; consideraciones técnicas, relacionadas con los antecedentes, las características generales de los sectores a proteger y la identificación precisa de los cinco polígonos objeto de la medida de protección; así como las consideraciones jurídicas, en las que se reparó en la competencia de la Secretaría Distrital de Ambiente para ordenar la consabida medida de protección, se estudió en detalle el fundamento jurídico de tal protección, se realizó un recorrido por la normatividad aplicable a los sectores ambientales de interés y al AFD Cerros de Suba, y se sentó claridad acerca de la definición del principio de precaución y la acreditación del cumplimiento de los requisitos establecidos por la jurisprudencia para el efecto, en orden a cobijar las áreas de interés con una medida administrativa de protección ambiental.

En mérito de lo expuesto,

ARTÍCULO 1°.- Establecer como áreas de protección ambiental cinco (5) sectores de interés ambiental aledaños al Área Forestal Distrital Cerros de Suba, de conformidad con las coordenadas establecidas en el Anexo 1 de esta Resolución, que hace parte integral del presente acto administrativo.

ARTÍCULO 2°.- Implementar, en aplicación del principio de precaución, como medidas de protección sobre los sectores de interés ambiental contiguos al Área Forestal Distrital Cerros de Suba establecidos en el artículo precedente como área de protección ambiental, las siguientes:

1. Impedir el adelantamiento de procesos de desarrollo urbano, obras de infraestructura urbana y detener cualquier actividad actual o futura que pueda actuar en desmedro de los valores ambientales yacentes en el sector declarado como área de protección ambiental, así como proscribir las que estén asociadas o acentúen los factores de riesgo identificados en el sector, sin perjuicio de los derechos adquiridos por particulares; todo esto, entretanto se adelantan las actuaciones políticas y administrativas necesarias para conseguir la inclusión formal de tal área al Área Forestal Distrital Cerros de Suba, según lo señalado en el artículo tercero de este acto administrativo.

2. Controlar los desarrollos de vivienda, para lo cual se remitirá copia de este acto administrativo a la Secretaría Distrital de Planeación, Secretaría Distrital de Hábitat y a la Alcaldía Local de Suba.

3. Correr traslado de este acto administrativo a las Curadurías Urbanas de Bogotá, D.C., con el objeto de que se abstengan de tramitar solicitud alguna dentro del marco de sus competencia en esta área, así como a la Secretaría Distrital de Planeación Distrital para lo pertinente.

4 Solicitar al Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático –IDIGER– que emita concepto técnico sobre amenaza de la zona.

ARTÍCULO 3°.- La medida de protección impuesta en virtud de este acto administrativo se mantendrá hasta que, en los términos previstos en el parágrafo 2° del artículo 95 del Decreto Distrital 190 de 2004, el Concejo Distrital apruebe la incorporación definitiva del área constituida por los sectores de interés a los límites legales del Área Forestal Distrital Cerros de Suba, o la categoría que haga sus veces al momento de su adopción; o hasta que otra decisión de autoridad competente la sustituya o modifique.

PARÁGRAFO.- En los anteriores términos, la Secretaría Distrital de Ambiente procederá a efectuar las acciones necesarias para obtener la agregación de los sectores de interés declarados como área de protección ambiental al Área Forestal Distrital Cerros de Suba.

ARTÍCULO 4°.- Advertir que la Secretaría Distrital de Ambiente efectuará visitas periódicas a los sectores definidos como área de protección ambiental con el objetivo de verificar el cumplimiento de las obligaciones implementadas en esta Resolución.

ARTÍCULO 5°.- Fijar la presente providencia en lugar público de la Secretaría Distrital de Ambiente y remitir copia a la Alcaldía Local de Suba, para que surta el mismo trámite frente a la comunidad interesada y para los demás asuntos de su competencia.

ARTÍCULO 6°.- Comunicar esta Resolución a la Secretaría Distrital de Planeación, a la Secretaría Distrital de Hábitat, a la Secretaría General de la Alcaldía Mayor, al Instituto Distrital de Gestión del Riesgo y Cambio Climático –IDIGER–, al Concejo de Bogotá D.C., a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR–, al Departamento Administrativo da la Defensoría del Espacio Público, a la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, a las Curadurías Urbanas de Bogotá D.C. y la Comisión de Veedurías de la Curadurías Urbanas de Bogotá D.C., a la Alcaldía Local de Suba, a la Personería de Bogotá, a la Contraloría Distrital de Bogotá y a la Procuraduría Delegada para asuntos Ambientales y Agrarios.

ARTÍCULO 8° (SIC).- Publicar este acto administrativo en el Registro Distrital y en el Boletín Legal Ambiental de la Secretaría Distrital de Ambiente.

ARTÍCULO 9° (SIC).- La presente Resolución rige a partir de su publicación en el Registro Distrital.

1Anexo: 1. Coordenadas CONSOLIDADAS que identifican cada uno de los cinco (5) sectores de interés ambiental objeto de la medida de protección. Debe señalarse que tales datos figuran, junto a otra documentación, insertos en el radicado SDA 2015IE53196 y en el proceso interno SDA No. 3065780.