Concepto 2017EE105014 Secretaría Distrital de Hacienda

Bogotá DC,

Doctora

ANA LUCY CASTRO CASTRO

Directora Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos

Secretaría Jurídica Distrital

Carrera 8 No. 10 – 65

Nit. 899999061

Bogotá, D.C.

CONSULTA:

La Directora Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos de la Secretaría Jurídica Distrital solicita concepto sobre si se mantiene en el Patrimonio de las localidades los recursos provenientes de las multas que eran impuestas por los Alcaldes locales, de conformidad con el numeral 4 del artículo 88 del Decreto Ley 1421 de 1993, Estatuto de Bogotá, a pesar de lo establecido en el artículo 180 de la Ley 1801 de 2016, Código Nacional de Policía.

ANTECEDENTES:

Previamente la Secretaría Distrital de Gobierno conceptuó en la comunicación 12017-5618 del 17 de abril de 2017, concluyendo:

* Con la entrada en vigencia del nuevo Código Nacional de Policía y Convivencia, la imposición de la medida correctiva de multa le corresponde al Inspector de Policía, por consiguiente, las multas por comportamientos contrarios a la convivencia que impongan los inspectores en materia de integridad urbanística, espacio público y actividad económica, deben continuar asignadas a los Fondos de Desarrollo Local.

* Con el resto de recursos públicos que por concepto de la imposición de la medida correctiva de multa ingresen al Fondo – Cuenta, que para el efecto debe crearse, de acuerdo con el parágrafo 1° del artículo 180 de la Ley 1801 de 2016, por lo menos el 40% deben destinarse al cumplimiento de las medidas correctivas que impongan los inspectores de policía y debe estar a disposición de la Secretaría Distrital de Gobierno.

* El 60% restante del valor de las multas debe ser destinado para cultura ciudadana, pedagogía y prevención en materia de seguridad, de lo cual también debe asignarse un porcentaje a la Secretaría Distrital de Gobierno, en atención a su misionalidad contenida en el artículo 52 del Acuerdo Distrital 257 de 2006, modificado por el artículo 15 del Acuerdo 637 de 2016.

Por su parte, la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia aseguró:

Que la Ley 1801 de 2016 es una ley ordinaria especial y posterior y, por lo tanto, prevalece sobre el Decreto Ley 1421 de 1993, norma especial de igual categoría, toda vez, que la misma ha regulado de forma íntegra todo lo relacionado con la convivencia en el territorio nacional, así como las medidas correctivas que se aplicarán, y el fondo al cual se destinará el valor de las mismas. En consecuencia, lo Fondos de Desarrollo Local FDL de que trata el Decreto Ley 1421 de 1993 no pueden recaudar las multas en tanto no son de los fondos cuenta previstos en la Ley 1801 de 2016.

CONSIDERACIONES:

Con la expedición del nuevo Código Nacional de Policía y Convivencia, expedido mediante la Ley 1801 de 2016, los comportamientos contrarios a la convivencia serán objeto de medidas correctivas¹ entendidas como las acciones impuestas por las autoridades de Policía a toda persona que incurra en comportamientos que contravienen dichas conductas.²

De conformidad con el numeral 7 del artículo 173 de la Ley 1801 de 2016, una de las medidas correctivas a imponer por las autoridades de policía, es la “multa”, la cual constituye un ingreso corriente no tributario del Distrito Capital.

Partiendo de la naturaleza del recurso, a continuación se desarrollan dos aspectos: recaudo y destinación.

1. RECAUDO

El parágrafo del artículo 180 de la Ley 1801 de 2016 consagra que: “Las multas serán consignadas en la cuenta que para el efecto dispongan las administraciones distritales y municipales”.

El artículo 185 de la misma norma prevé que: “Las administraciones distritales y municipales dispondrán de la estructura administrativa para el cobro y recaudo de dineros que por concepto de multas se causen”.

La Dirección Distrital de Tesorería de la Secretaría Distrital de Hacienda efectúa el recaudo, directamente o mediante contratos o convenios con entidades del sector financiero, de los ingresos corrientes tanto tributarios, como no tributarios (multas), en cumplimiento de las facultades otorgadas por el Decreto 714 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto Distrital:

“Articulo 83.- De la Cuenta Única Distrital. A partir de la vigencia del presente Acuerdo, los órganos y Entidades que hacen parte del Presupuesto Anual sólo podrán depositar sus recursos en la Cuenta Única Distrital que para el efecto se establezca a nombre de la Tesorería Distrital, o a nombre de ésta seguido del nombre de la Entidad o en las Entidades que ordene la Secretaría de Hacienda, de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Distrital”.

El Decreto Distrital 216 de 2017, Por el cual se reglamentan el Decreto 714 de 1996, Estatuto Orgánico de Presupuesto Distrital y se dictan otras disposiciones”, estableció:

“ARTICULO 5°. Cuenta Única Distrital. En desarrollo del principio presupuestal de Unidad de Caja, la Secretaría Distrital de Hacienda, por medio de la Dirección Distrital de Tesorería, aplicará el mecanismo de Cuente Única Distrital mediante el cual debe recaudar, administrar, invertir, pagar, trasladar y/o disponer los recursos correspondientes al Presupuesto Anual del Distrito  Capital y los Fondos de Desarrollo Local.

El pago o traslado de recursos se realizará según las apropiaciones y el Programa Anual Mensualizado de Caja – PAC.”

ARTÍCULO 6°. Recaudo y legalización de ingresos. La Secretaria Distrital de Hacienda, a través de la Dirección Distrital de Tesorería, recaudará, directamente o mediante contratos o convenios con entidades del sector financiero, los ingresos corrientes tributarios y no tributarios, los recursos de capital y las transferencias nacionales y territoriales, a favor del Distrito Capital.

Esta norma es compatible a la forma de recaudo de las multas policivas mencionado en el parágrafo del artículo 180 de la Ley 1801 de 2016, que únicamente establece la obligación de consignarla en la cuenta que determine la respectiva entidad territorial.

En este sentido, la Administración Distrital Dirección - Distrital de Tesorería de la Secretaría Distrital de Hacienda, goza de discrecionalidad para definir el tipo de cuenta bancaria que utiliza para efectivizar este recaudo.

2. DESTINACIÓN

La Ley 1801 2016 estableció una nueva destinación específica de los recursos que se recauden por concepto de multas policivas, como la prevención, la corrección y la cultura ciudadana:

“Artículo 180. Multas. (…)

Parágrafo. Las multas serán consignadas en la cuenta que para el efecto dispongan las administraciones distritales y municipales, y se destinarán a proyectos pedagógicos y de prevención en materia de seguridad, así como al cumplimiento de aquellas medidas correctivas impuestas por las autoridades de policía cuando su materialización deba ser inmediata, sin perjuicio de las acciones que deban adelantarse contra el infractor, para el cobro de la misma.

En todo caso, mínimo el sesenta por ciento (60%) del Fondo deberá ser destinado a la cultura ciudadana, pedagogía y prevención en materia de segundad.” (Resaltado fuera del texto)

Esta destinación deberá cumplirse al momento de la ejecución por parte de las entidades del nivel central, establecimientos públicos o Fondos de Desarrollo Local, según corresponda.

2.1. Fondo de Desarrollo Local

El Decreto Ley 1421 de 1993 determina expresamente que algunas multas conforman el patrimonio de las localidades y de sus respectivos Fondos de Desarrollo Local:

“Artículo 87, Naturaleza. En cada una de las localidades habrá un fondo de desarrollo con personería jurídica y patrimonio propio. Con cargo a los recursos del fondo se financiarán la prestación de los servicios y la construcción de las obras de competencia de las juntas administradoras. La denominación de los fondos se acompañará del nombre de la respectiva localidad.”

“Artículo 88. Patrimonio. Son recursos de cada fondo:

(…) 4. El valor de las multas y sanciones económicas que en ejercicio de sus atribuciones impongan los alcaldes locales, y (…)”.

En complemento, el artículo 91 ibídem otorga competencia a los Alcaldes Locales para imponer multas a quienes contraríen las disposiciones urbanísticas vigentes, también para quienes, sin autorización a que haya lugar, ocupen por más de seis (6) horas las vías y los espacios públicos con materiales o desechos de construcción. Igualmente,  mediante Decreto Distrital 854 de 2001³ se señalaron funciones a los alcaldes locales respecto de los establecimientos de comercio. Así las cosas, los recursos recaudados por concepto de las multas policivas impuestas por infracción de las disposiciones mencionadas, son un componente de los Fondos de Desarrollo Local. Estos fondos gozan de personería jurídica y patrimonio propio y no hacen parte del presupuesto anual del Distrito Capital, de conformidad con el artículo 2° del Estatuto Orgánico del Presupuesto Distrital.

De otra parte, la Ley 1801 de 2016 tiene como objeto la determinación de los comportamientos contrarios a la convivencia, las medidas correctivas, la definición de las autoridades de policía y los procedimientos correspondientes. No es de su esencia referirse a la estructura administrativa de las entidades territoriales, ni de las localidades del Distrito Capital, menos modificar lo relacionado con la composición del patrimonio de los Fondos de Desarrollo Local, dispuesta en el artículo 88 del Decreto Ley 1421 de 1993, Régimen Especial de Bogotá D.C.

El artículo 88 del Título de Descentralización Territorial del Decreto Ley 1421 de 1993, determina las fuentes de financiación de los Fondos de Desarrollo Local y en ese aspecto es especial. Por lo tanto, estas fuentes no pueden ser modificadas por leyes de carácter general ni por una ley que siendo especial en materia de policía, no regula el financiamiento de las localidades de Bogotá.

El artículo 5 de la Ley 57 de 1887 estableció la “Prevalencia de la Ley Especia” en los siguientes términos: “(…) Si en los Códigos que se adoptan se hallaren algunas disposiciones incompatibles entre sí, se observarán en su aplicación las reglas siguientes: 1) La disposición relativa un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general;”

En concordancia, la Corte Constitucional⁴ sostuvo:

“El artículo 5° de la Ley 57 de 1887 estableció con claridad que la disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general. De lo dicho se deduce también que si se tienen dos normas especiales y una de ellas, por su contenido y alcance, está caracterizada por una mayor especialidad que la otra, prevalece sobre aquella, por lo cual no siempre que se consagra una disposición posterior cuyo sentido es contrario al de una norma anterior resulta ésta derogada, pues deberá tenerse en cuenta el criterio de la especialidad, según los principios consagrados en los artículos 3° de la Ley 153 de 1887 y 5° de la Ley 57 del mismo año. (Subrayas fuera del texto).

Por esta razón, el artículo 238 de la Ley 1801 de 2016 prescribe que “(…) Las disposiciones de la presente ley, prevalecen sobre cualquier reglamento de Policía”, lo cual excluye el tema del patrimonio de los Fondos de Desarrollo Local, regulado por el Decreto Ley 1421 de 1993, Estatuto Orgánico de Bogotá, desarrollado según lo establecido en el artículo 322 de la Constitución Política de 1991.

Lo expuesto en precedencia permite concluir, que la Ley 1801 de 2016 no modificó, ni derogó el artículo 88 del Decreto Ley 1421 de 1993, por ser esta última norma especial, por lo tanto, prevalece sobre las normas del Código de Policía, en lo relacionado con las fuentes de financiación de los Fondos de Desarrollo Local.

Caso contrario, es el cambio de la competencia para la imposición de las multas por infracciones relacionadas específicamente con la convivencia, puesto que los artículos 86 (numeral 9), 88(numeral 4) y 91, del Decreto Ley 1421 de 1993, disponen que son los alcaldes locales quienes pueden imponer dichas sanciones (urbanísticas y ocupación del espacio público), mientras que la Ley 1801 de 2016 establece que son los inspectores de policía exclusivamente.

En este caso se considera que la Ley especial y posterior que fija la autoridad de policía con competencia para imponer multa, es la Ley 1801 de 2016.

Por lo anterior, se estima que el cambio del competente para imponer las sanciones policivas no modifica el reparto de los recursos al interior de la estructura político administrativa del Distrito Capital.

Los recursos recaudados por concepto de multas, impuestas por los inspectores de policía, que contraríen las disposiciones urbanísticas vigentes, que sin autorización ocupen por más de seis (6) horas las vías y los espacios públicos con materiales o desechos de construcción, o los recursos provenientes de las sanciones a los establecimientos de comercio, continúan conformando el patrimonio de los Fondos de Desarrollo Local.

Se insiste en que lo que hizo el Código Nacional de Policía y Convivencia fue ocuparse de modificar las competencias policivas de los alcaldes locales y de los inspectores de policía, como corresponde a esta norma legal, más no ocuparse de la conformación del patrimonio de los Fondos de Desarrollo Local.

2.2 Fondo Cuenta para la Seguridad.

Como ya se ha mencionado, el parágrafo del artículo 180 de la Ley 1801 de 2016 prevé que las multas serán consignadas en la cuenta que para el efecto dispongan las administraciones distritales y municipales. Estas multas son ingresos corrientes no tributarios del Distrito Capital, de conformidad con lo establecido en los artículos 15 y 38 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.

Por su parte, el numeral 5 del artículo 205 de la mencionada Ley le concedió atribuciones al Alcalde Mayor para “crear el Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia (…).

Considera esta Dirección, que dicho Fondo Cuenta para la Seguridad, a que se refieren los artículos 8° y 9° del Acuerdo Distrital 637 de 2016⁵, puede ser destinatario final de las multas policivas impuestas, de conformidad con lo establecido en la Ley 1801 de 2016, por contravenciones diferentes a las urbanísticas, ocupación de vías y referentes a establecimientos de comercio, que imponían los alcaldes locales y que ahora son competencia de los inspectores de policía.

Lo anterior, en la medida que de conformidad con lo ordenado en el Acuerdo 637 de 2016, el objeto del Fondo Cuenta es administrar, recaudar y canalizar recursos para efectuar gastos e inversiones para la adquisición de bienes y servicios, servicios y obras en el marco de la Política y Estrategia Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia.

No sobra advertir, que de acuerdo con lo establecido en el artículo 180 de la Ley 1801 de 2016, tanto los Fondos de Desarrollo Local, como el Fondo Cuenta para la Seguridad deberán darle la destinación específica a los recursos recaudados por concepto de multas en los aspectos establecidos en la ley, esto es, “proyectos pedagógicos y de prevención en materia de seguridad, así como al cumplimiento de aquellas medidas correctivas impuestas por las autoridades de policía cuando su materialización deba ser inmediata (…).

En este aspecto, se requiere de la mayor coordinación por parte de las Secretarias de Seguridad, Convivencia y Justicia, y de Gobierno, para adelantar las acciones de cumplimiento de las medidas policivas correctivas que requieran materialización inmediata.

CONCLUSIONES

Lo expuesto permite concluir, que la Ley 1801 de 2016 no modificó lo relacionado con la composición del patrimonio de los Fondos de Desarrollo Local señalado en el artículo 88 del Decreto Ley 1421 de 1993, por ser esta última norma especial.

Por lo tanto, las multas impuestas por los inspectores de policía, que contraríen las disposiciones urbanísticas vigentes, que sin autorización ocupen por más de seis (6) horas las vías y los espacios públicos con materiales o desechos de construcción, aludidas en el artículo 91 del Decreto Ley 1421 de 1993, y las referentes a establecimientos de comercio, continúan haciendo parte de los recursos de los Fondos de Desarrollo Local.

Las multas recaudadas por conceptos distintos a los señalados anteriormente, podrán tener como destino el Fondo Cuenta para la Seguridad, dada la naturaleza jurídica, el objeto y la misión para el cual fue creado este fondo.

Tanto los Fondos de Desarrollo Local, como el Fondo Cuenta para la Seguridad deberán dar la destinación específica a los recursos recaudados por concepto de multas en los porcentajes establecidos en la Ley 1801 de 2016.

En procura de impulsar la política de mejoramiento continuo en el procedimiento de Asesoría Jurídica, solicito verifique si el concepto emitido contribuyó a resolver de fondo el problema jurídico planteado.

De no ser así, informe de manera inmediata a la Dirección Jurídica.

Cordialmente,

LEONARDO ARTURO PAZOS GALINDO

Director Jurídico

NOTAS DE PIE DE PAGINA

¹. Artículo 25 de la Ley 1801 de 2016

². Artículo 172 de la Ley 1801 de 2016

³. “Por el cual se delegan funciones del Alcalde Mayor y se precisan atribuciones propias de algunos empleados de la Administración Distrital”.

⁴. Sentencia No. C-005/96 de la Corte Constitucional

⁵. “Por el cual se crean el Sector Administrativo de Seguridad, Convivencia y Justicia, la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia y se dictan otras disposiciones.”