RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

CIRCULAR EXTERNA 017 DE 2019

 

(Mayo 09)

 

PARA: Secretarios de Despacho, Directores de Departamento Administrativo; Gerentes y Directores de Unidades Administrativas Especiales, Directores y Gerentes de Entidades Descentralizadas, Veedor Distrital, Personera Distrital, Contralor Distrital y Presidente del Concejo de Bogotá.

 

DE: Directora del Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital – DASCD

 

ASUNTO: Lineamientos distritales sobre incapacidades.

 

El Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital, tiene por objeto orientar y coordinar los procesos de ajuste organizacional interno de las entidades y organismos distritales, de las plantas de personal, de los manuales de funciones y de requisitos, de los sistemas de nomenclatura y salarios, así como asesorar en el diseño y desarrollo de los programas de bienestar social, mejoramiento del clima laboral, planes de capacitación, sistema de incentivos, en la implementación de los sistemas de evaluación de desempeño y en general en la gestión de las relaciones laborales[1].

 

En virtud de lo anterior, el Departamento produce los insumos técnicos para la formulación de las políticas de gestión integral del talento humano distrital, desarrolla instrumentos técnicos y jurídicos y realiza la asesoría y acompañamiento a las entidades y organismos distritales, garantizando el soporte técnico al sector de Gestión Pública[2].

 

Con fundamento en las competencias citadas, a continuación, se imparten los lineamientos que deberán ser tomados en consideración sobre el tema de incapacidades:

 

I. CONSIDERACIONES NORMATIVAS

 

El sustento normativo de los lineamientos que se van a impartir, es el siguiente:

 

A. Etapa administrativa de recobro incapacidades

 

1. Incapacidad por enfermedad general

 

De acuerdo con lo conceptuado por la Corte Constitucional[3], "el Sistema General de Seguridad social contempla la protección a la que tienen derecho los trabajadores, en aquellos casos en que se enfrentan a la contingencia de un accidente o enfermedad que genere una incapacidad para desarrollar sus actividades laborales, y en consecuencia, la imposibilidad de proveerse sustento a través de un ingreso económico. Dicha protección se materializa a través del pago de las incapacidades laborales, seguros, auxilio y pensión de invalidez contemplada en la Ley 100 de 1993, el Decreto 1406 de 1999, el Decreto 1748 de 1995 y el Decreto 692 de 1994, entre otras disposiciones". (Negrilla fuera de texto)

 

Ahora bien, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 2.7.2.2.1.3.2. del Decreto 780 de 2016[4], los certificados médicos deben ser expedidos por un profesional de la medicina, bajo las siguientes circunstancias:

 

Artículo 2.7.2.2.1.3.2. Expedición. El Certificado Médico será expedido por un Profesional de la Medicina, con tarjeta profesional o registro del Ministerio de Salud y Protección Social, o por un médico que se encuentre prestando el Servicio Social Obligatorio, de conformidad con lo previsto por el artículo 50 de la Ley 23 de 1981.

 

Parágrafo. El texto del Certificado Médico será claro, preciso y deberá ceñirse estrictamente a la verdad. Su expedición irregular conllevará responsabilidad civil, penal y ética para el médico que lo expida, de conformidad con las normas vigentes sobre la materia. (Negrilla fuera de texto).

 

A su turno, lo que debe contener como mínimo un certificado médico, se encuentra descrito en el artículo 2.7.2.2.1.3.4 del Decreto 780 de 2016, en los siguientes términos:

 

Artículo 2.7.2.2.1.3.4. Contenido del certificado médico. El Certificado Médico en lo relativo al estado de salud, tratamiento o acto médico deberá contener como mínimo, los siguientes datos generales:

 

a) Lugar y fecha de expedición;

 

b) Persona o entidad a la cual se dirige;

 

c) Estado de salud del paciente, tratamiento prescrito o acto médico;

 

d) Nombre e identificación del paciente;

 

e) Objeto y fines del certificado;

 

f) Nombre del Profesional de la Medicina que lo expide;

 

g) Número de la tarjeta profesional y registro;

 

h) Firma de quien lo expide.

 

Los anteriores elementos que deben encontrarse en el certificado médico, deben ser verificados por el empleador para determinar si puede tener en cuenta este documento para justificar la ausencia en el trabajo.

 

2. Reconocimiento y pago de las incapacidades en el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS)

 

Para el reconocimiento y pago de las incapacidades debe acudirse a lo estipulado en el artículo 206 de la Ley 100 de 1993[5], el cual señala:

 

Artículo 206. Incapacidades. Para los afiliados de que trata el literal a) del artículo 157[6], el régimen contributivo reconocerá las incapacidades generadas en enfermedad general, de conformidad con las disposiciones legales vigentes. Para el cubrimiento de estos riesgos las empresas promotoras de salud podrán subcontratar con compañías aseguradoras. Las incapacidades originadas en enfermedad profesional y accidente de trabajo serán reconocidas por las entidades promotoras de salud y se financiarán con cargo a los recursos destinados para el pago de dichas contingencias en el respectivo régimen, de acuerdo con la reglamentación que se expida para el efecto. (Negrilla fuera del texto)

 

Por su parte, el artículo 7 del Decreto 1295 de 1994[7], contempla:

 

Artículo 7. Prestaciones Económicas. Todo trabajador que sufra un accidente de trabajo o una enfermedad profesional[8] tendrá derecho al reconocimiento y pago de las siguientes prestaciones económicas:

 

a. Subsidio por incapacidad temporal (...)

 

En ese orden de ideas, dependiendo del evento que dé origen a la incapacidad, ya sea la ocurrencia de una enfermedad o accidente general o de tipo laboral, el reconocimiento y pago de las incapacidades se llevará a cabo por parte de las Empresas Promotoras de Salud (EPS) como integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud o por las administradoras de riesgos laborales (ARL) como integrantes del Sistema General de Riesgos Laborales, según corresponda.

 

3. Otorgamiento de la licencia por enfermedad por parte del empleador

 

El artículo 2.2.5.5.11 del Decreto 648 de 2017[9] señala lo siguiente frente a la expedición del acto administrativo que reconoce la licencia por enfermedad al empleado:

 

Artículo 2.2.5.5.11 Otorgamiento de la licencia por enfermedad. La licencia por enfermedad se autorizará mediante acto administrativo motivado, de oficio o a solicitud de parte, previa la certificación expedida por autoridad competente.

 

Una vez conferida la incapacidad, el empleado está en la obligación de informar a la entidad allegando copia de la respectiva certificación expedida por la autoridad competente.

 

Parágrafo. El trámite para el reconocimiento de incapacidades por enfermedad general y licencias de maternidad o paternidad a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, se adelantará de manera directa por el empleador ante las entidades promotoras de salud, EPS, de conformidad con lo señalado en el artículo 121 del Decreto Ley 019 de 2012. En consecuencia, en ningún caso puede ser trasladado al afiliado el trámite para la obtención de dicho reconocimiento. (Negrilla fuera de texto)

 

Por lo anterior, una vez sea notificado el empleador del reconocimiento de la incapacidad médica por parte del empleado, deberá expedirse el acto administrativo a través de la cual se concede la licencia por el término inicialmente otorgado para este fin.

 

4. Reconocimiento y pago de incapacidades ocurridas antes de cumplirse las 4 semanas de afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS)

 

El Decreto 780 de 2016[10], en su artículo 2.1.13.4 dispone:

 

Artículo 2.1.13.4. Incapacidad por enfermedad general. Para el reconocimiento y pago de la prestación económica de la incapacidad por enfermedad general, conforme a las disposiciones laborales vigentes, se requerirá que los afiliados cotizantes hubieren efectuado aportes por un mínimo de cuatro (4) semanas". (Negrilla fuera del texto)

 

Por su parte, el artículo 3.2.1.10. de la misma normatividad, dispone:

 

Artículo 3.2.1.10. Ingreso Base de Cotización durante las incapacidades o la licencia de maternidad.

 

(…)

 

Parágrafo 1°. En el Sistema General de Seguridad Social en Salud serán a cargo de los respectivos empleadores las prestaciones económicas correspondientes a los dos (2) primeros días de incapacidad originada por enfermedad general y de las Entidades Promotoras de Salud a partir del tercer (3) día y de conformidad con la normatividad vigente.

 

En este sentido, también cabe mencionar lo normado en el artículo 18 del Decreto 3135 de 1968 frente al reconocimiento y pago de incapacidades para los servidores públicos, así:

 

Artículo 18. Auxilio Por Enfermedad. En caso de incapacidad comprobada para desempeñar sus labores, ocasionada por enfermedad, los empleados o trabajadores tendrán derecho a que la respectiva entidad de previsión social les pague, durante el tiempo de la enfermedad, las siguientes remuneraciones:

 

a. Cuando la enfermedad fuere profesional, el sueldo o salario completo durante ciento ochenta (180) días; y

 

b. Cuando la enfermedad no fuere profesional, las dos terceras (2/3) partes del sueldo o salario durante los primeros noventa (90) días, y la mitad del mismo por los noventa (90) días siguientes.

 

Parágrafo. La licencia por enfermedad no interrumpe el tiempo de servicio.

 

Por lo anterior, para que el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) reconozca y pague las incapacidades de sus afiliados en calidad de servidores públicos, se requiere como mínimo que estos, al momento de producirse la contingencia que genera la incapacidad, lleven mínimo 4 semanas afiliados al respectivo sistema y por sustracción de materia, si antes de completarse este periodo mínimo de afiliación ocurre el evento que genera la incapacidad, el SGSSS no asumirá el pago de las prestaciones a las que haya lugar.

 

No obstante, para efectos de determinar qué tratamiento debe darse a las incapacidades generadas antes de cumplirse las 4 semanas de afiliación al SGSSS, resulta pertinente acudir a lo conceptuado por el Ministerio de Salud y Protección Social sobre este tema[11], en los siguientes términos:

 

"Al respecto, nos permitimos indicarle que debido a que el auxilio económico por incapacidad, es una prestación a la que tiene derecho todo trabajador conforme lo establece el Artículo 227 del Código Sustantivo del Trabajo[12] para los trabajadores del sector privado, en el evento de que la incapacidad de origen común no pueda ser asumida por la EPS por no cumplir el trabajador afiliado con el periodo mínimo de cotización de cuatro semanas, consagrado en el artículo 9 del Decreto 783 de 2000, dicha prestación estará a cargo del empleador.

 

(…)

 

En relación con el primer numeral[13] debe tenerse en cuenta que cuando el empleador reporte la novedad de ingreso del trabajador, o el trabajador independiente ingrese por primera vez al Sistema, el periodo de qué trata el presente numeral se empezará a contar desde tales fechas, siempre y cuando dichos reportes de novedad o ingreso al sistema se hayan efectuado en la oportunidad en que así lo establezcan las disposiciones legales y reglamentarias.

 

En esa línea de análisis, serán de cargo del empleador el valor de las licencias por enfermedad general o maternidad a que tengan derecho sus trabajadores, en los eventos en que no proceda el reembolso de las mismas por parte de la EPS. o en el evento en que dicho empleador incurra en mora, durante el período que dure la licencia, en el pago de las cotizaciones correspondientes a cualquiera de sus trabajadores frente al sistema, por tanto, no es posible descontar al trabajador el valor correspondiente a la licencia o incapacidad". (Negrilla fuera de texto).

 

Así las cosas, aun cuando el Ministerio de Salud y Protección Social hace alusión a los trabajadores particulares, independientemente de la naturaleza de la vinculación y del empleador, el artículo 2.1.13.4 del Decreto 780 de 2016 regula la situación de todos los afiliados al SGSSS y por lo tanto, el concepto de esta cartera ministerial resulta válido y aplicable para resolver las situaciones de incapacidad que puedan llegar a presentarse antes de que el trabajador o servidor público cumpla las 4 semanas de afiliación al sistema de Salud.

 

En los anteriores términos también se pronunció la Superintendencia Nacional de Salud, en el concepto 2-2012-015023 de 08 de marzo de 2012, en los siguientes términos:

 

"Serán de cargo del Empleador el valor de las incapacidades por enfermedad general o accidente común a que tengan derecho sus trabajadores, en los eventos en que no proceda el reembolso de las mismas por parte de la EPS, o en el evento en que dicho empleador incurra en mora, durante el período que dure la incapacidad por enfermedad general o accidente común, en el pago de las cotizaciones correspondientes a cualquiera de sus trabajadores frente al sistema". (Negrilla fuera de texto)

 

En este sentido y como lo sostienen el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud, en todos aquellos casos en los que el SGSSS no asuma el pago de las incapacidades, como sucede con las generadas por enfermedad general por 1 o 2 días[14], éstas se encuentran a cargo exclusivo del empleador, en la medida que no existe normatividad alguna que lo habilite a no pagarlas y/o descontárselas al trabajador del salario percibido.

 

5. Término para solicitar el reembolso de las incapacidades

 

Sea lo primero considerar que de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 121 del Decreto Ley 019 de 2012[15], quien debe adelantar el trámite para el reconocimiento de las incapacidades por enfermedad general es el empleador, siendo el deber del trabajador, el informarle sobre la expedición de éstas:

 

Artículo 121. Trámite de reconocimiento de incapacidades y licencias de maternidad y paternidad. El trámite para el reconocimiento de incapacidades por enfermedad general y licencias de maternidad o paternidad a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, deberá ser adelantado, de manera directa, por el empleador ante las entidades promotoras de salud, EPS. En consecuencia, en ningún caso puede ser trasladado al afiliado el trámite para la obtención de dicho reconocimiento.

 

Para efectos laborales, será obligación de los afiliados informar al empleador sobre la expedición de una incapacidad o licencia.

 

Una vez establecido que es en cabeza del empleador en quien radica el trámite de pago de las incapacidades, solo resta definir el término para adelantarlo, el cual conforme lo normado en el artículo 28 de la Ley 1438 de 2011[16], es de 3 años contados de la siguiente manera:

 

Artículo 28. Prescripción del derecho a solicitar reembolso de prestaciones económicas. El derecho de los empleadores de solicitar a las Entidades Promotoras de Salud el reembolso del valor de las prestaciones económicas prescribe en el término de tres (3) años contados a partir de la fecha en que el empleador hizo el pago correspondiente al trabajador. (Negrilla fuera del texto)

 

En cuanto a las incapacidades originadas por un accidente o enfermedad laboral, no existe un término expresamente establecido para dar inicio al trámite de recobro, sin embargo, puede acudirse al término de prescripción establecido en el artículo 22 de la Ley 1562 de 2012[17] para el reconocimiento de las prestaciones establecidas en esta normatividad, el cual es de 3 años contados, así:

 

Artículo 22. Prescripción. Las mesadas pensionales y las demás prestaciones establecidas en el Sistema General de Riesgos Profesionales prescriben en el término de tres (3) años, contados a partir de la fecha en que se genere, concrete y determine el derecho. (Negrilla fuera de texto)

 

6. Incapacidad expedida por médico particular

 

Sobre este tema no existe normatividad alguna, sin embargo, el Ministerio de Salud y Protección Social, frente al reconocimiento de las incapacidades expedidas por médicos particulares, ha señalado lo siguiente:

 

"Al punto, debe anotarse que si una incapacidad ha sido expedida por un galeno ajeno a la EPS, será preciso que aquella se traslade al formulario oficial de la EPS y con fundamento en este procedimiento, se proceda a su reconocimiento, tramite denominado - transcripción de la incapacidad[18]".

 

En otro concepto publicado en el Boletín Jurídico No. 4 de 2014, la Cartera Ministerial ratificó la anterior posición al preceptuar que:

 

"...debe señalarse que la regla general en el -SGSSS-, es que la incapacidad sea reconocida por la EPS una vez ésta es expedida por el profesional adscrito o perteneciente a la misma. En este caso, si la incapacidad es concedida por una institución o profesional de la salud ajeno a la Entidad Promotora de Salud, ésta deberá ser transcrita.

 

Hecha la aclaración anterior, debe indicarse que no existe una norma que regule de forma expresa lo que constituye la transcripción de incapacidades, no obstante, siempre por ésta se ha entendido como aquel trámite en virtud del cual la EPS traslada al formato oficial de la entidad el certificado expedido por el odontólogo o médico en ejercicio legal de su profesión, pero no autorizado por la Entidad Promotora de Salud para hacerlo.

 

(…)

 

En el evento en que la EPS decida transcribir la incapacidad, emitida por una institución o profesional ajeno a su red de prestadores de servicios, esta deberá reconocer la prestación económica derivada de la misma, en la medida en que se haya cotizado en los términos previstos en el numeral 27 del artículo 21 del Decreto 1804 de 1999 y el numeral 19, artículo 3 del Decreto 047 de 2000, modificado por el artículo 9 del Decreto 783 del mismo año.

 

Frente a su inquietud por medio de la cual solicita que se le brinde información sobre la existencia o no de normativa que prohíba a las EPS realizar la transcripción de incapacidades emitidas por una institución o profesional ajeno a su red de prestadores de servicios, me permito indicarle que actualmente no existe una disposición normativa que expresamente prohíba o determine las causas por las cuales no procedería la transcripción de incapacidades por parte de una Entidad Promotora de Salud, por tal motivo, consideramos que el proceso de transcripción de incapacidades estará sujeto a las condiciones que para ello hayan definido la Entidades Promotoras de Salud —EPS, conforme lo indicado líneas atrás".

 

De lo señalado por el Ministerio de Salud y Protección Social, pueden extraerse las siguientes conclusiones:

 

i. Las incapacidades expedidas por médicos particulares ajenos a la EPS deben ser transcritas.

 

ii. El procedimiento de transcripción será el definido por cada una de las EPS para estos fines, previa solicitud que en este sentido debe hacer de forma obligatoria el empleado.

 

iii. No existen fundamentos legales para que las EPS se nieguen a llevar a cabo el trámite de transcripción.

 

iv. Una vez transcrita la incapacidad, el reconocimiento y pago de la misma se realizará con base en la normatividad vigente.

 

Por su parte, la Superintendencia Nacional de Salud[19], frente al trámite de transcripción estableció lo siguiente:

 

"A través de este procedimiento, un médico de la EPS evalúa el tiempo y las razones de la incapacidad y este podrá aumentarla o reducirla, si lo ve conveniente. De esta forma, el médico de la EPS podría ratificar, reducir o aumentar los días de incapacidad que un médico ajeno a ella haya concedido, bajo el entendido que en el sistema General de Seguridad Social en Salud, las incapacidades son expedidas por los profesionales de la salud que forman parte de la red prestadora de la EPS a la que se encuentre afiliado el cotizante; por lo que, siendo las EPS quienes deben reconocer en principio las incapacidades, son ellas las llamadas a expedirlas a través de sus profesionales adscritos.

 

(…)

 

De esta forma, la transcripción debe realizarse bajo los parámetros, términos y mecanismos establecidos por la EPS y en todo caso, apoyados en el criterio de los profesionales de la salud adscritos a su red prestadora, quienes de ser preciso, establecerán la pertinencia o no de la incapacidad emitida por médicos no adscritos a la EPS, correspondiendo precisar, que de cumplirse con los requisitos establecidos por la entidad promotora de salud, se deberá proceder al reconocimiento y pago de la prestación económica por incapacidad".

 

De esta manera, para la Superintendencia Nacional de Salud también resulta válido que se agote el trámite de transcripción de las incapacidades otorgadas por los médicos particulares, esto con el fin de que sean reconocidas por las respectivas EPS y haya lugar al pago de las prestaciones que las mismas generen.

 

En todo caso, no sobra precisar que para este caso particular, el trámite de transcripción lo debe adelantar el afiliado y una vez transcrita la incapacidad, debe ser remitida al empleador para que dé inicio al trámite de recobro, si hay lugar al mismo.

 

7. Término para pagar las incapacidades por parte de las EPS

 

El trámite para el pago de las incapacidades expedidas por enfermedad general por parte de las EPS se encuentra descrito en el artículo 2.2.3.1.1 del Decreto 780 de 2016, modificado por el artículo 3 del Decreto 1333 de 2018, así:

 

Artículo 2.2.3.1.1. Pago de prestaciones económicas. A partir de la fecha de entrada en vigencia de las cuentas maestras de recaudo los aportantes y trabajadores independientes no podrán deducir de las cotizaciones en salud los valores correspondientes a incapacidades por enfermedad general y licencias de maternidad y/o paternidad.

 

El pago de estas prestaciones económicas al aportante será realizado directamente por la EPS[20] y E0C[21], a través de reconocimiento directo o transferencia electrónica en un plazo no mayor a cinco (5) días hábiles contados a partir de la autorización de la prestación económica por parte de la EPS o EOC. La revisión y liquidación de las solicitudes de reconocimiento de prestaciones económicas se efectuará dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la solicitud del aportante.

 

En todo caso, para la autorización y pago de las prestaciones económicas, las EPS y las EOC deberán verificarla (sic) cotización al Régimen Contributivo del SGSSS, efectuada por el aportante beneficiario de las mismas.

 

Parágrafo 1. La EPS o la EOC que no cumpla con el plazo definido para el trámite y pago de las prestaciones económicas, deberá realizar el reconocimiento y pago de intereses moratorios al aportante, de acuerdo con lo definido en el artículo 4° del Decreto-ley 1281 de 2002.

 

Parágrafo 2. De presentarse incumplimiento del pago de las prestaciones económicas por parte de la EPS o EOC, el aportante deberá informar a la Superintendencia Nacional de Salud, para que, de acuerdo con sus competencias, esta entidad adelante las acciones a que hubiere lugar.

 

En ese orden de ideas, las EPS cuentan con los siguientes términos dentro del trámite de recobro de las incapacidades:

 

i. 15 días hábiles para revisar y liquidar la solicitud de reconocimiento de la incapacidad, contados a partir de la solicitud del aportante.

 

ii. 5 días hábiles para el pago de las incapacidades, contados a partir de la autorización de la prestación.

 

En este sentido, cabe mencionar que la norma en comento no señala el término que transcurre entre la revisión y liquidación y la autorización del pago de la incapacidad, sin embargo, la obligación del empleador, independientemente del tiempo que se tarde en obtener el pago de la incapacidad, es iniciar el recobro cuando tenga todos los documentos exigidos por las EPS para dar inicio a la solicitud prestacional y hacerle seguimiento, para tomar las medidas a las que haya lugar.

 

También debe tenerse en cuenta que la norma tiene previsto el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por parte de la EPS y a favor del aportante (empleador) cuando se incumplan los términos previstos y habrá lugar a exigirlos, en caso de que no sean reconocidos junto con el valor de la incapacidad.

 

8. Funciones de la Superintendencia Nacional de Salud

 

Se encuentran contempladas en el artículo 6 del Decreto 2462 de 2013, por medio del cual se modificó la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud y abarcan entre otras, las siguientes para los fines de esta Circular:

 

6. Inspeccionar, vigilar y controlar el Sistema General de Seguridad Social en Salud, propendiendo que los actores del mismo suministren la información con calidad, cobertura, pertinencia, oportunidad, fluidez y transparencia.

 

(…)

 

9. Vigilar el cumplimiento de los derechos de los usuarios en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, incluyendo los derivados de la afiliación o vinculación de la población a un plan de beneficios de salud, así como de los deberes por parte de los diferentes actores del mismo.

 

(…)

 

28. Adelantar los procesos administrativos, adoptar las medidas que se requieran y trasladar o denunciar ante las instancias competentes, en los términos establecidos en la normativa vigente, las posibles irregularidades que se puedan estar generando por los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

 

B. Etapa de recobro de las incapacidades

 

1. Determinación del debido cobrar

 

En esta etapa se debe llevar a cabo la verificación de lo adeudado, así como la idoneidad del documento que respalda la deuda, en los términos contemplados en el artículo 8 del Decreto 397 de 2011[22]:

 

Artículo 8°. Determinación del debido cobrar. Corresponde a esta etapa del proceso la verificación de las acreencias pendientes de pago a favor de las entidades de que trata el artículo segundo del presente Decreto. Esta etapa comprende la identificación de acreencias pendientes de pago, la exigibilidad de las mismas, la ocurrencia o existencia de hechos que den lugar a la interrupción o suspensión de la prescripción y la validación de los títulos ejecutivos correspondientes.

 

Bajo ese análisis, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 99 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para que un documento preste mérito ejecutivo, esto es, para que sirva de soporte o prueba para el inicio de acciones judiciales de ejecución o de cobro coactivo, debe contener una obligación que sea clara, expresa y actualmente exigible, en los siguientes términos:

 

Artículo 99. Documentos que prestan mérito ejecutivo a favor del Estado. Prestarán mérito ejecutivo para su cobro coactivo, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible, los siguientes documentos:

 

(…)

 

5. Las demás que consten en documentos que provengan del deudor. (Negrilla fuera de texto)

 

Por lo anterior, para que la incapacidad médica general o laboral sirva como título ejecutivo, y por ende, pueda ser utilizada como soporte para el inicio de las acciones judiciales de ejecución o de cobro, se requiere que la EPS establezca:

 

a. El nombre o la razón social de quien solicita el pago de la incapacidad.

 

b. El monto al que equivalen los días de incapacidad otorgados por el médico tratante.

 

c. El afiliado respecto del cual se genera el monto a reconocer por concepto de incapacidad.

 

d. La fecha a partir de la cual se adeuda el valor reconocido por concepto de incapacidad.

 

2. Cobro persuasivo

 

El artículo 1 de la Ley 1066 de 2006[23] define las responsabilidades que tienen los servidores públicos frente al recaudo de las obligaciones a favor del Tesoro Público, en los siguientes términos:

 

Artículo 1°. Gestión del Recaudo de Cartera Pública. Conforme a los principios que regulan la Administración Pública contenidos en el artículo 209 de la Constitución Política, los servidores públicos que tengan a su cargo el recaudo de obligaciones a favor del Tesoro Público deberán realizar su gestión de manera ágil, eficaz, eficiente y oportuna, con el fin de obtener liquidez para el Tesoro Público.

 

En este sentido, cabe señalar que si bien es cierto no todas las entidades y organismos que integran la Administración Distrital cuentan expresamente con obligaciones de recaudo a favor del Tesoro Distrital, también lo es que el recobro de las incapacidades generales y laborales sí trae como consecuencia la recuperación de dineros que hacen parte del erario distrital y por lo tanto, resultan plenamente aplicables todas las normas que regulan el trámite de cobro persuasivo y coactivo en el sector público.

 

De tal suerte que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2 del Decreto 397 de 2011, cuentan con competencia funcional para adelantar el trámite de cobro persuasivo los siguientes empleados:

 

Artículo 2°. Competencias para adelantar el cobro persuasivo, el cobro coactivo y el otorgamiento de facilidades de pago. Son competentes para adelantar el proceso de cobro persuasivo, el cobro coactivo y el otorgamiento de facilidades de pago, los siguientes servidores conforme con la estructura de cada entidad u organismo:

 

a) En las Localidades la competencia funcional para adelantar el cobro persuasivo, es del (a) Alcalde (sa) Local.

 

b) En las entidades de la Administración Central, la competencia funcional para adelantar el cobro persuasivo, es de los (as) Secretarios (as) de Despacho, los (as) Directores (as) de Departamento Administrativo y de las Unidades Administrativas Especiales sin personería jurídica o sus delegados.

 

c) En las entidades del nivel central de la administración, la competencia funcional para adelantar el proceso de cobro coactivo y para el otorgamiento de facilidades de pago de las acreencias no tributarias a su favor y que no estén asignadas a otra entidad, es del (la) Jefe (a) de la Oficina de Ejecuciones Fiscales de la Dirección Distrital de Tesorería.

 

d) En la Secretaría Distrital de Hacienda respecto de las acreencias por concepto de impuestos distritales la competencia funcional para adelantar el proceso de cobro persuasivo, de cobro coactivo y el otorgamiento de facilidades de pago es de los (as) Jefes (as) de las Oficina de Cobro de las Subdirecciones de Impuestos a la Propiedad y Producción y Consumo, de los (as) Subdirectores (as) de Impuestos a la Propiedad y Producción y Consumo y del (a) Director (a) Distrital de Impuestos.

 

e) En la Secretaría Distrital de Movilidad la competencia funcional para ejercer el cobro persuasivo, el cobro coactivo y el otorgamiento de facilidades de pago, es del (a) Jefe (a) de la Oficina de Cobro de dicha Secretaría.

 

En virtud de lo anterior, el cobro persuasivo deberá llevarse a cabo en los términos descritos en el artículo 9 del Decreto 397 de 2011:

 

Artículo 9°. Etapa persuasiva del recaudo de cartera. Cada una de las entidades u organismos del Distrito Capital encargados del recaudo de rentas o caudales públicos deberá adelantar a los deudores, a través del funcionario competente, una gestión persuasiva que contendrá como mínimo las siguientes acciones:

 

- Localización del deudor: Entendiendo por tal las referencias en las cuales sea posible contactar al deudor para efectos de comunicaciones y notificaciones. Comprende además la determinación de su domicilio, lugar de trabajo, direcciones y teléfonos, principales y secundarios.

 

- Realización de comunicaciones telefónicas y/o escritas: recordando el cumplimiento de las obligaciones derivadas del título ejecutivo. En estas comunicaciones se informará de manera clara la forma, lugar y oportunidad de realizar el pago.

 

- Realización de visitas: si se conoce el domicilio del deudor, a criterio de cada entidad, se podrán realizar algunas visitas con el propósito de suministrar al deudor la información relativa a la obligación pendiente de pago, la opción de solicitar facilidades de pago, así como las implicaciones de pasar a la etapa de cobro coactivo.

 

- Identificación bienes del deudor: Verificar los bienes que eventualmente puedan respaldar el pago de la obligación.

 

Parágrafo 1. Para las acreencias diferentes a impuestos, la etapa de cobro persuasivo en la entidad de origen del título ejecutivo tendrá una duración máxima de 4 meses, contados a partir de la ejecutoria del respectivo título. Si al vencimiento de los mismos no se logra el pago de la obligación o la facilidad de pago, la entidad que originó el título ejecutivo deberá remitirlo inmediatamente con su respectiva constancia de ejecutoria a la Oficina de Ejecuciones Fiscales de la Dirección Distrital de Tesorería para lo de su competencia. Sin perjuicio de las responsabilidades disciplinarias que se generen en el evento de incumplimiento de lo señalado por parte de los responsables.

 

En el caso del recobro de las incapacidades a las EPS, el término máximo de duración de la etapa de cobro persuasivo será de 4 meses contados a partir de la ejecutoria del título ejecutivo. Si en este lapso no es posible el pago de la obligación, se dará inicio a la etapa de cobro coactivo.

 

3. Cobro coactivo

 

El artículo 3 del Decreto 397 de 2011, una vez realizado el cobro persuasivo, faculta a los siguientes empleados para ordenar la remisión de estas acreencias para cobro coactivo a la Oficina de Ejecuciones Fiscales de la Dirección Distrital de Tesorería de la Secretaría Distrital de Hacienda, previa recomendación que en este sentido haya emitido esta Oficina:

 

Artículo 3°. Competencias para declarar la remisión de acreencias no tributarias. Son competentes para declarar la remisión de las acreencias no tributarias, los siguientes:

 

a) En las Localidades el (la) Alcalde (sa) Local.

 

b) En las entidades del nivel central esta función se delega en los (as) Secretarios (as) de Despacho, los (as) Directores (as) de Departamento Administrativo y los (as) Directores (as) de Unidades Administrativas Especiales sin personería jurídica.

 

Parágrafo. Para ordenar la remisión de las acreencias no tributarias que se hayan enviado para cobro coactivo a la Oficina de Ejecuciones Fiscales de la Dirección Distrital de Tesorería de la Secretaría Distrital de Hacienda, se deberá contar con el análisis y previa recomendación de dicha Oficina, respecto de la viabilidad o procedencia de la aplicación del parágrafo 2° del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 y por tanto del artículo 820 del Estatuto Tributario Nacional.

 

En virtud de lo anterior, antes de hacer la remisión del trámite de recobro a la Oficina de Ejecuciones Fiscales de la Dirección Distrital de Tesorería, hoy la Subdirección de Ejecuciones Fiscales de la Dirección Distrital de Cobro de la Secretaría Distrital de Hacienda, deberá elevarse la respectiva consulta sobre la procedencia de la acción de cobro coactivo de las incapacidades contenidas en los títulos ejecutivos que presten mérito ejecutivo, para que sea ésta la que determine si resulta procedente dar inicio al cobro coactivo o el procedimiento a seguir para obtener el pago de las incapacidades.

 

II. LINEAMIENTOS

 

De conformidad con las consideraciones normativas de esta Circular, se establecen los siguientes lineamientos:

 

A. Frente a la situación administrativa de la incapacidad

 

1. Término para informar al empleador sobre reconocimiento incapacidad

 

El empleado deberá notificar al empleador sobre el reconocimiento de la incapacidad el mismo día que se la otorgan a través de correo electrónico, aportando copia del respectivo certificado. El original de la incapacidad deberá ser radicado en la oficina de Talento Humano / Corporativa de la entidad dentro de los 5 días siguientes.

 

2. Expedición de acto administrativo que concede licencia por enfermedad / accidente

 

De acuerdo con lo preceptuado en el artículo 2.2.5.5.11. del Decreto 648 de 2017, una vez notificada la incapacidad, el jefe o responsable de Talento Humano / Corporativa deberá expedir el acto administrativo a través del cual concede la licencia por enfermedad por el término concedido por la EPS en la que deberá dejar constancia que la incapacidad reconocida será objeto de verificación para su recobro ante la EPS.

 

3. Incapacidades otorgadas respecto a empleados que tenían menos de 4 semanas de afiliación al SGSSS

 

El artículo 2.1.13.4 de Decreto 780 de 2016 preceptúa que las incapacidades por enfermedad general son reconocidas por el SGSSS si el afiliado ha efectuado aportes por mínimo 4 semanas, por tal razón, cuando respecto de un empleado que acredite un periodo menor de cotización se genere una incapacidad cuyo reconocimiento y pago sea negado por la respectiva EPS, al no existir norma alguna que faculte o autorice al empleador a recobrarle o descontarle del salario el monto de la incapacidad, este deberá asumir en su totalidad el monto generado por este concepto.

 

4. Incapacidades en las que la EPS no encuentra evidencia de radicación o no se aportó el original

 

En estos supuestos, si la EPS niega el reconocimiento y pago al no encontrar la prueba de su radicación o porque no se radicó el documento original, se deberá elevar nueva solicitud de reconocimiento y pago de las incapacidades con los documentos exigidos para tal fin, aportando la copia de recibido que en su momento debió haber dado la EPS cuando se radicó la solicitud inicial. Cabe señalar que de cada una de las solicitudes que el empleador eleve ante la respectiva EPS, deberá dejarse copia de la documental radicada ya sea en la hoja de vida del empleado o en el archivo que se tenga para el trámite de las incapacidades.

 

En caso de no contar con la documental requerida para el trámite de reconocimiento y pago de la incapacidad, deberá requerirse a cada empleado para que solicite la reexpedición de la incapacidad otorgada en su momento y de esta manera, elevar nueva solicitud de reconocimiento y pago.

 

Debe tenerse presente que para cualquiera de estas nuevas solicitudes, el momento en el cual se hizo la primera solicitud interrumpe el término de prescripción, el cual vuelve a contar a partir de esta fecha, por lo tanto, cualquier gestión que se adelante deberá tener en cuenta los 3 años para la prescripción del derecho de cobro ante la EPS, contados a partir de la fecha en que la entidad hizo el pago correspondiente al empleado.

 

Lo anterior exige celeridad por parte del encargado en la entidad de tramitar las solicitudes de reconocimiento y pago ante las respectivas EPS, para evitar que transcurran días sin gestión entre la respuesta de la EPS y la actuación que desde la entidad u organismo Distrital deba adelantarse para subsanar o corregir lo requerido para el pago efectivo de la incapacidad.

 

5. Incapacidades concedidas por un médico particular

 

En estos eventos, se hará necesario que el empleado a quien le fue otorgada la incapacidad solicite ante su EPS la transcripción de la incapacidad otorgada por el médico particular y una vez sea emitido el documento oficial por parte de la EPS que avala y/o reconoce esa incapacidad, el documento original deberá ser aportado al empleador para el inicio del trámite ante la EPS respectiva.

 

En caso que la EPS niegue la transcripción, no habrá lugar a descontar y/o cobrar los días de incapacidad al empleado, en la medida que no existe normatividad alguna que autorice o faculte al empleador a llevar a cabo este descuento o cobro.

 

También debe precisarse, que cuando la incapacidad sea otorgada por uno o dos días, si bien es cierto este periodo debe ser asumido por el empleador, esto no es óbice para que el empleado surta el trámite de transcripción de la incapacidad emitida por el médico particular y una vez obtenido el documento por parte de la EPS, lo remita al empleador.

 

Ahora bien, en caso que la EPS niegue la transcripción, el empleado deberá poner en conocimiento de esta situación a la Superintendencia Nacional de Salud para que a través de esta entidad se surta el trámite de transcripción por parte de la EPS. La constancia de radicación de la respectiva queja ante la Superintendencia deberá ser remitida al empleador para que quede como constancia en la hoja de vida del trámite adelantado.

 

Si pese a la intervención de la Superintendencia Nacional de Salud, la EPS niega la transcripción de la incapacidad concedida por el médico particular, la ausencia al trabajo se entenderá como injustificada y habrá lugar a iniciar la respectiva investigación disciplinaria para determinar la posible comisión de una conducta que pueda ser sancionada.

 

B. Frente al proceso de cobro

 

En este sentido, debe precisarse que las reglas que se van a impartir a continuación aplican únicamente para las entidades que hacen parte del sector central de la Administración Distrital. Para las entidades y organismos que conforman el nivel descentralizado aplica lo dispuesto en la Ley 1066 de 2006 y demás normas concordantes que regulen el proceso de cobro.

 

1. Determinación del debido cobrar

 

Bajo ese contexto, se presentan dos situaciones frente al debido cobrar:

 

i. Cuando la EPS autoriza la solicitud de recobro de la incapacidad al empleador y no efectúa el pago

 

En este supuesto, el título ejecutivo será la autorización de pago en la que deberá constar:

 

a. El nombre o la razón social de quien solicita el pago de la incapacidad.

 

b. El monto al que equivalen los días de incapacidad otorgados por el médico tratante.

 

c. El afiliado respecto del cual se genera el monto a reconocer por concepto de incapacidad.

 

d. La fecha a partir de la cual se adeuda el valor reconocido por concepto de incapacidad.

 

ii. Cuando la EPS niega o guarda silencio frente a la solicitud de recobro de la incapacidad

 

Sea lo primero señalar que en caso de que la EPS niegue o guarde silencio frente a la solicitud de reconocimiento y pago de la incapacidad, no resulta procedente su cobro al empleado, toda vez que no existe normatividad alguna que autorice o faculte al empleador para efectuar descuento alguno por este concepto.

 

En este evento, como la incapacidad expedida por la EPS no se reputa como título ejecutivo en la medida que en esta no consta el monto exacto de lo adeudado y la fecha a partir de la cual debía haberse efectuado su pago, el Jefe de Talento Humano / Corporativa o quien resulte competente deberá expedir mediante acto administrativo, el título ejecutivo en el que conste una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la EPS y a favor de la entidad, así como la determinación/liquidación de los intereses moratorios generados.

 

2. Cobro persuasivo

 

En los dos supuestos analizados en precedencia se deberá llevar a cabo la respectiva notificación a la EPS en los términos establecidos en la Ley y de acuerdo con el procedimiento definido en el artículo 9 del Decreto 397 de 2011, a saber:

 

Localización del deudor: Identificación de dirección física y de correo electrónico para llevar a cabo la respectiva notificación.

 

Realización de comunicaciones escritas: Recordando el cumplimiento de las obligaciones derivadas del título ejecutivo (autorización de pago de la incapacidad o acto administrativo con el que se expidió el título ejecutivo).

 

Realización de visitas a la EPS: Si lo considera pertinente el empleador.

Identificación de bienes del deudor: Para respaldar el pago de la obligación.

 

Al respecto cabe reiterar que la etapa de cobro persuasivo es de máximo 4 meses contados a partir de la ejecutoria del título ejecutivo. Si al vencimiento de este término no se ha obtenido el pago por parte de la EPS, habrá lugar a continuar con la etapa de cobro coactivo.

 

3. Cobro coactivo

 

Agotada la etapa de cobro persuasivo sin obtener el respectivo pago, habrá lugar a elevar consulta ante la Subdirección de Ejecuciones Fiscales de la Dirección Distrital de Cobro de la Secretaría Distrital de Hacienda, sobre la procedencia de la acción de cobro contra la respectiva EPS.

 

Finalmente, considerando que los hechos económicos que se deriven de la gestión de la Entidad por concepto de incapacidades, deberán incorporarse dentro de la información financiera, la Dirección Distrital de Contabilidad de la Secretaría Distrital de Hacienda, emitirá el procedimiento contable respectivo.

 

Cordialmente,

 

NIDIA ROCÍO VARGAS

 

Directora

 

Departamento Administrativo del Servicio Civil

Nota: Ver norma original en Anexos.

 

Elaborado por: Andrea del Pilar Suárez Pinto – Profesional Especializado

Revisado por: Esperanza Cardona Hernández – Subdirectora Técnico Jurídica

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