RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Bogotá, D.C.,

Doctora

Directora Jurídica

Secretaría Distrital de Hacienda

Carrera 30 No. 25-90

Ciudad

Radicación 2-2011-7277.

Ver el Concepto de la Sec. General 7277 de 2011

Respetada doctora Parada:

Esta Dirección recibió la comunicación del asunto, en la cual se solicita por parte de esa Entidad, la emisión de concepto jurídico de conformidad con el numeral 6.2 del artículo 6 del Decreto Distrital 581 de 2007. Al respecto se consulta:

La Directora Jurídica de la UAESP, a través del documento con referencia No. 2010IE-7467 del 16 de julio de 2010 emitió concepto sobre las deudas de los locales comerciales ubicados en los cementerios Sur y Central, en el cual se destaca:

El citado concepto fue ratificado por la UAESP según documento con referencia No. 11862 de octubre 25 de 2010, en el cual señala la Directora Jurídica que:

El Subdirector de Administración Inmobiliaria y de Espacio Público del DADEP mediante comunicación 2010EE5658, informa que a través del Memorando Interno 2010IE1586 del 31 de marzo de 2010 la oficina Asesora Jurídica de esa Entidad emitió concepto relacionado con el pago de los servicios públicos de Aseo prestados a los locales comerciales ubicados en los Cementerios Central y Sur, en el cual se expuso:

En efecto, la administración de los Cementerios Central y del Sur está a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, la cual ejerce dicha administración a través de un contrato de concesión suscrito con un consorcio privado."

La Directora Jurídica encargada de la Secretaría Distrital de Hacienda, se manifestó a través del escrito radicado con el número 2010EE523034 del 20 de septiembre de 2010, en el cual señala:

El Acuerdo Distrital 41 de 1993 "por el cual se reglamenta la prestación de los servicios de recolección, barrido y disposición final de residuos sólidos, se suprime la Empresa Distrital de Servicios Públicos EDIS, y se dictan otras disposiciones." Señaló en su artículo  3° que: "El Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá sustituye la Empresa Distrital de Servicios Públicos EDIS en la titularidad de los derechos que a ésta corresponden y en el cumplimiento de las obligaciones a su cargo, incluidas las obligaciones pecuniarias que surjan como resultado de condenas, pleitos pendientes o procesos judiciales en que resulte vencida la Empresa liquidada."

El artículo 5 del Acuerdo ibídem dispuso: "La prestación de los servicios de barrido, recolección, disposición de residuos sólidos, cementerios, hornos crematorios, plazas de mercado y galerías comerciales estará a cargo de la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá, para lo cual creará una Unidad Ejecutiva dependiente del Despacho del Alcalde Mayor de conformidad con el Acuerdo 31 de 1992." (negrilla fuera del texto).

El artículo 2° del Decreto Distrital 160 de 1994 señaló: "Los bienes inmuebles de propiedad de la EDIS que se requieran para la prestación de los servicios actualmente a cargo de la Empresa, serán transferidos a título gratuito al Distrito que los entregará conforme a lo que sobre el particular convenga en los respectivos contratos de concesión."

El Decreto Distrital 495 de 1996, en su artículo 2° dispone: "A partir del primero (1o.) de agosto de 1996 el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá sustituye a la Empresa Distrital de Servicios Públicos - EDIS - en la titularidad de sus derechos y en el cumplimiento de las obligaciones a su cargo. El pago de tales obligaciones se hará con cargo a la cuenta especial Fondo Cuenta de Pasivos Empresa Distrital de Servicios Públicos EDIS, constituida mediante Decreto 157 de 1994."

El artículo 5 del Decreto Distrital 782 de 1994, determinó: "La Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos tiene por objeto la planeación, coordinación, supervisión y control de la prestación de los servicios de barrido, recolección., transferencia, disposición final de residuos sólidos, limpieza de áreas públicas, cementerios, hornos crematorios, y plazas de mercado." (resaltado fuera del texto).

El Decreto Distrital 367 de 1995 adoptó el reglamento de la concesión para la administración, operación y mantenimiento de los cementerios y horno crematorio de propiedad del Distrito Capital, de acuerdo con lo dispuesto en su artículo 1.

El numeral 5 del referido reglamento se denomina: "Propiedades y Administración" y describe las propiedades dentro de los cementerios en el numeral 5.1. cuyo literal a. señala:

El numeral 5.2 del mencionado reglamento, prevé la Administración, operación y mantenimiento de los cementerios, precisando que: "Para la administración, operación y mantenimiento de los cementerios y para el cumplimiento de lo dispuesto en el presente Reglamento, el Concesionario fijará la estructura orgánica, establecerá la planta de personal y expedirá el manual de funciones para el personal a su cargo. El Concesionario deberá garantizar al Distrito Capital todas las medidas necesarias y suficientes para proteger los bienes de su propiedad y de propiedad de los particulares, mediante los servicios administrativos, vigilancia y aseo.".

La Resolución 1447 de 2009 "Por la cual se reglamenta la prestación de los servicios de cementerios, inhumación, exhumación y cremación de cadáveres.", expedida por el Ministerio de la Protección Social, estableció en su artículo 5° las áreas que deben tener los cementerios, es así que el literal h) señaló: "h) Áreas comerciales: Es el espacio destinado a la comercialización de artículos, productos y servicios afines al objeto del cementerio".

Igualmente, el literal e) del artículo 6° del citado ordenamiento contempló dentro de los sistemas generales de los cementerios, el denominado servicios complementarios, respecto del cual precisa: "Todo cementerio debe contar para los usuarios con áreas de servicios complementarios, tales como: Servicios funerarios, cafetería, floristería, salas de atención al cliente, de ventas, de velación, …"

El Decreto 313 de 2006 "Por el cual se adopta el Plan Maestro de Cementerios y Servicios Funerarios para el Distrito Capital -PMCSF- y se dictan otras disposiciones" definió en su artículo 10 los servicios Funerarios Complementarios, como los servicios comerciales de bienes y servicios de apoyo al servicio funerario.

El mencionado Plan Maestro dispone en su artículo 29 la Estrategia de mejoramiento integral de los equipamientos de propiedad del Distrito, respecto de la cual precisa:

De otra parte, y en relación con la financiación del Plan prevé en el artículo 47 que:

El artículo 113 del Acuerdo 257 de 2006, estipula: "Transformación de la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos - UESP en la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos. Transfórmase la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos, la cual en adelante se denominará Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, adscrita a la Secretaría Distrital del Hábitat.

El inciso 2° del artículo 116 del Acuerdo ibídem precisó como objeto de la UAESP garantizar la prestación, coordinación, supervisión y control de los servicios de recolección, transporte, disposición final, reciclaje y aprovechamiento de residuos sólidos, la limpieza de vías y áreas públicas; los servicios funerarios en la infraestructura del Distrito y del servicio de alumbrado público. Y el artículo 117 del mismo ordenamiento determinó que el patrimonio de la entidad estará constituido por los bienes que conforman el patrimonio de la UESP, y los que adquiera a cualquier título o le sean asignados, con posterioridad.

El artículo 1° del Decreto Distrital 557 de 2007 "Por el cual se asignan funciones en relación con la recuperación, saneamiento y administración de los Cementerios Públicos de Bogotá D.C. y se dictan otras disposiciones", asignó al Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, la función de realizar el saneamiento de la titularidad de los Cementerios Norte y Sur y del Globo A del Cementerio Central. Se precisó en su parágrafo que para tal efecto podrá contar con el apoyo de la UAESP.

A su vez, el artículo 4° del ordenamiento ibídem asignó al DADEP, la función de transferir la propiedad pública de los Cementerios Norte, Central y del Sur a la UAESP, para su administración. Y el artículo 2° le atribuyo al dicho Departamento la función de recuperar y sanear los locales comerciales de propiedad pública, ubicados en los globos A y B del Cementerio Central, D.C.

El artículo 4 del Decreto 558 de 2009, se refiere al saneamiento de la propiedad inmobiliaria del Distrito determinando en que comprende y las responsabilidades, su texto dispone:

Sea lo primero establecer lo relacionado con los llamados "servicios de cementerios", al respecto el artículo 5 del Acuerdo Distrital 41 de 1993, que se refiere a la prestación de los servicios de cementerios, hornos crematorios, entre otros, señala que estarán a cargo del Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., y le faculta para crear una Unidad Ejecutiva. Es así que, mediante el Decreto Distrital 782 de 1994 se creó la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos, a la cual se le asignó, entre otros la planeación, coordinación, supervisión y control de la prestación de los servicios de cementerios y hornos crematorios.

En relación con los denominados servicios de cementerios y hornos crematorios, el Decreto Distrital 367 de 1995 adoptó el reglamento de la concesión para la operación, administración y mantenimiento de los cementerios y horno crematorio, de propiedad del Distrito Capital.

En el citado reglamento, se describen las propiedades del Distrito Capital, en los cementerios, dentro de las cuales se relacionan los locales exteriores¹, especificando la norma en su numeral 5.2. los parámetros que debe atender el concesionario para la administración, operación y mantenimiento de los cementerios, de los cuales se destaca la obligación de garantizar al Distrito Capital las medidas necesarias y suficientes para proteger los bienes de su propiedad, mediante los servicios administrativos, de vigilancia y aseo.

En este sentido, tenemos que en el Distrito Capital el servicio de cementerios ha estado a cargo de una Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos, y que se ha reglamentado la concesión de los mismos mediante el Decreto 367 ibídem.

Como ya se precisó, el referido reglamento prevé como parte integrante de la infraestructura de los cementerios, los locales exteriores, regulación concordante con la Resolución 1447 de 2009 del Ministerio de la Protección Social, que determinó las áreas que deben tener los cementerios, entre éstas relacionó las comerciales, y las definió como el espacio destinado a la comercialización de artículos, productos y servicios afines al objeto del cementerio². Asimismo, contempló dentro de los Sistemas Generales de los Cementerios los servicios complementarios, los que ejemplifica como: servicios funerarios, cafetería, floristería, salas de velación, entre otros³.

En el mismo sentido, el artículo 10 del Decreto Distrital 313 de 2006 que adoptó el Plan Maestro de Cementerios y Servicios Funerarios para el Distrito Capital, definió los servicios funerarios complementarios, como los servicios comerciales de bienes y servicios de apoyo al servicio funerario.

Visto lo anterior, se tiene que los servicios funerarios están relacionados directamente con la infraestructura de los cementerios, por ello encontramos en la evolución normativa del Distrito Capital, que inicialmente los refería como servicios de cementerios, avanzando hacia un concepto compuesto, que comprende la infraestructura y el funcionamiento de la misma. Por ello, se observa que la normativa posteriormente ha precisado los servicios como funerarios, tal como quedó plasmado en la reforma administrativa de la Ciudad, adoptada mediante Acuerdo Distrital 257 de 2006, que transformó la entonces Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos en Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos – UAESP- a la cual atribuyó la prestación de servicios funerarios en la infraestructura del Distrito⁴.

En este aspecto, ha de concluirse que corresponde a la UAESP la prestación de los servicios funerarios, dentro de los cuales se contemplan los servicios funerarios complementarios, cuya definición ha sido referida en el presente escrito, los cuales funcionan en la infraestructura del Distrito, como lo son la de los cementerios.

Valga resaltar que, el reglamento para la administración de los cementerios, ya discriminó como parte de su infraestructura los locales exteriores, lo cual es concordante con las especificaciones previstas para tales infraestructuras en la reglamentación nacional citada, que prevé las áreas comerciales como parte de los cementerios.

Por lo expuesto, y vistas las manifestaciones de la UAESP en las cuales se afirma que ha venido cumpliendo con la competencia que se le atribuyó para "garantizar la prestación, coordinación, supervisión y control de los servicios funerarios en la infraestructura del Distrito Capital, función que ha venido cumpliendo mediante la entrega en concesión de los distintos cementerios. (…)" , ha de aclararse que dentro de tal infraestructura (la de los cementerios) están incluidos los locales exteriores, los cuales no sólo han sido determinados en el propio reglamento de concesión, sino que además son el instrumento o área para la prestación de servicios funerarios complementarios, tal y como los define la Resolución 1447 ya citada.

En este orden de ideas, la administración de los servicios funerarios y de su infraestructura inicialmente se asignó a la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos, la cual fue transformada en Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicas, entidad que ha continuado con el ejercicio de tal competencia. Si bien, se ha dispuesto mediante Decreto Distrital 557 de 2007 la recuperación, saneamiento y administración de los cementerios del Distrito, asignando al DADEP realizar el saneamiento de la titularidad de dichos bienes, la misma norma previó para tal efecto la obligación de apoyo a cargo de la UAESP.

En este sentido, ha de entenderse que el DADEP está llamado a cumplir con el saneamiento de la propiedad inmobiliaria del Distrito, dentro de la cual se contemplan todas las áreas de los cementerios, sin embargo tal competencia ha de interpretarse en concordancia con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 4 del Decreto Distrital 558 de 2009, que concreta el marco de dicha atribución, estipulando que no comprende la asunción de las cargas u obligaciones a cargo del inmueble, las cuales son responsabilidad de las entidades que se encontraban administrando el respectivo bien.

En orden a lo expresado, y en el evento de no haberse entregado previamente y/o concluido el procedimiento de saneamiento de la propiedad inmobiliaria de los cementerios, y transferidos los bienes a la UAESP, se tiene que la titularidad es del Distrito Capital, por ello como propietario de tales bienes es el responsable solidario por las obligaciones derivadas de los contratos de servicios públicos⁵. Sin embargo, se debe tener en cuenta que el Distrito Capital opera de conformidad con su estructura administrativa, ésto es a través de sus entidades y organismos, a las cuales se les ha asignado un objeto y funciones, que se concretan en el Acuerdo Distrital 257 de 2006, y que para el presente caso corresponden al objeto de la UAESP.

En consecuencia, las deudas que por el citado concepto sean actualmente exigibles y se hayan causado con anterioridad a la transferencia y/o entrega de los bienes para su administración a la UAESP o al Concesionario, deben ser con cargo al Presupuesto Distrital, cuyas apropiaciones han de gestionarse a través de la UAESP ante la Secretaría Distrital de Hacienda, con el fin de atender las citadas obligaciones.

No obstante lo anterior, al DADEP y a la UAESP en el marco de sus competencias, les corresponde actuar en forma coordinada, y determinar las condiciones en que se encuentran los mencionados locales exteriores, debiendo ejecutarse las acciones para su recuperación, conforme a la normatividad vigente, con miras al saneamiento de las diferentes áreas que integran los cementerios. Sobre este particular, no se adjuntaron documentos o antecedentes, por lo tanto tal circunstancia no es objeto del presente concepto.

En los términos anteriores se absuelven las inquietudes formuladas ante esta Dirección.

Cordialmente,