RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Ver Objeción Distrital 9683 de 2015.

1. OBJETO DEL PROYECTO

Este proyecto de Acuerdo tiene como finalidad reglamentar el manejo, aprovechamiento y conservación del paisaje con Publicidad Exterior Visual, procurando garantizar el control sobre los elementos de publicidad exterior, teniendo en consideración la capacidad de saturación del medio visual, la conservación del paisaje y la defensa del espacio público.

Con este proyecto de acuerdo se busca actualizar las disposiciones de orden distrital que tienen como base normativa la Ley 140 de 1994 a las nuevas dinámicas del sector y al avance que la tecnología pueda implementar sobre una actividad comercial con directa relación e impacto en el ámbito público. Las normas actuales han quedado rezagadas frente a los adelantos que varían ampliamente las formas de hacer publicidad exterior visual encontrándose en el mercado tecnologías mucho más amigables con el Ambiente, de allí la importancia de contar con normas acordes con las nuevas realidades de la industria, respetuosas de las disposiciones ambientales.

1. El artículo 20 de la Constitución Nacional establece la libertad de expresión y la protección a los medios masivos de comunicación que se podrán crear pero que están sujetos a una responsabilidad social.

2. El artículo 79 de la Carta Política concordado con el 80 establece que los habitantes del territorio nacional, tienen derecho a disfrutar de un espacio público y un ambiente sano, enmarcado en el principio del desarrollo sostenible, lo que implica que se debe garantizar el desarrollo económico e industrial basado en principios de conservación ecológica que garanticen un mejor futuro económico y ecológico al País.

5. El artículo 84 concordado con el 333 de la Constitución Política, establece por su parte que el Estado garantiza la iniciativa privada y el desarrollo económico, para lo cual establece que cuando una actividad ha sido reglada, mal puede la administración generar requisitos o condiciones no previstos en la ley especial que lo desarrolla.

6. El artículo 288 de la Constitución, establece el principio del rigor subsidiario para temas ecológicos en cabeza de los Concejos, sin embargo, es claro en manifestar que esta facultad es concurrente y no puede desbordar los límites de la Constitución y la Ley, ya que Colombia es un Estado Social de Derecho unitario y democrático.

7. El artículo 313 de la Constitución Política le asigna a los Concejos Municipales y Distritales, entre otras funciones, las siguientes: (…) 7. Reglamentar los usos del suelo (…). 9. Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio.

8. El Decreto-Ley 2811 de 1974, Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, prevé que el paisaje es un recurso natural que requiere ser regulado para su protección.

9. La expedición de la Ley 99 de 1993 reconoce, dentro de los principios generales ambientales, que el paisaje debe ser protegido por ser parte del patrimonio común.

10. En ese sentido, y en el marco del análisis de constitucionalidad de la Ley 140 de 1994, la Corte Constitucional determinó¹ que el legislador tiene la facultad de establecer una legislación nacional básica, a través de la ley referida, siempre que ésta permita el desarrollo de esa norma a nivel territorial en los ámbitos distritales, municipales y las autoridades indígenas, en virtud del principio de rigor subsidiario previsto en el artículo 63 de la Ley 99 de 1993.

11. La Ley 140 de 1994 "Por la cual se reglamenta la Publicidad Exterior Visual en el territorio nacional", determinó como su objetivo principal, además de constituirse en la legislación mínima a nivel nacional sobre este tema, el de mejorar la calidad de vida de los habitantes del país, mediante la descontaminación visual y del paisaje, la protección del espacio público y de la integridad del medio ambiente, la seguridad vial y la simplificación de la actuación administrativa en relación con la Publicidad Exterior Visual.

Se entiende por Publicidad Exterior Visual, el medio masivo de comunicación destinado a informar o llamar la atención del público a través de elementos visuales como leyendas, inscripciones, dibujos, fotografías, signos o similares, visibles desde las vías de uso o dominio público, bien sean peatonales o vehiculares, terrestres, fluviales, marítimas o aéreas.

No se considera Publicidad Exterior Visual para efectos de la presente Ley, la señalización vial, la nomenclatura urbana o rural, la información sobre sitios históricos, turísticos y culturales, y aquella información temporal de carácter educativo, cultural o deportivo que coloquen las autoridades públicas u otras personas por encargo de éstas, que podrá incluir mensajes comerciales o de otra naturaleza siempre y cuando éstos no ocupen más del 30% del tamaño del respectivo mensaje o aviso.

Tampoco se considera Publicidad Exterior Visual las expresiones artísticas como pinturas o murales, siempre que no contengan mensajes comerciales o de otra naturaleza.

La ley deberá interpretarse y aplicarse teniendo en cuenta los anteriores objetivos.

ARTÍCULO 3°. LUGARES DE UBICACIÓN. Podrá colocarse Publicidad Exterior Visual en todos los lugares del territorio nacional, salvo en los siguientes:

a) …. b) … c) Donde lo prohíban los concejos municipales y distritales conforme a los numerales 7o. y 9o. del artículo 313 de la Constitución Nacional; ………….

a. CORRESPONDENCIA DE ESTAS NORMAS EN EL DISTRITO CAPITAL

Como claramente se desprende de las normas transcritas, la Ley 140 de 1994 reglamentó en su totalidad las condiciones en que los particulares pueden exhibir publicidad exterior visual en todo el territorio nacional y, entre otras cosas, dispuso que en virtud de lo reglado en los numerales 7°. y 9°. del artículo 313 ibídem, ese tipo de publicidad no podría ser colocada en los lugares en los que expresamente lo prohíban los concejos municipales y distritales.

Adicionalmente la misma Ley 140 de 1994 otorga competencia a los Concejos Municipales y Distritales, para reglamentar el registro como tramite de control y el impuesto de publicidad exterior, siendo entonces estos los tres pilares de la competencia legal del concejo los cuales de forma concurrente con la Ley permiten al ente colegiado en armonía con el principio ambiental de la gradación normativa que establece:

Principio de Gradación Normativa. "En materia normativa las reglas que dicten las entidades territoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables respetarán el carácter superior y la preeminencia jerárquica de las normas dictadas por autoridades y entes de superior jerarquía o de mayor ámbito en la comprensión territorial de sus competencias… Las funciones en materia ambiental y de recursos naturales renovables, atribuidas por la Constitución Política a los departamentos, municipios y distritos con régimen constitucional especial, se ejercerán con sujeción a la ley, los reglamentos y las políticas del Gobierno Nacional, el MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE y las Corporaciones Autónomas Regionales" , determinar una política de manejo del recurso natural denominado paisaje urbano y propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de la jurisdicción generando condiciones de estabilidad jurídica para los empresarios que desarrollan esta actividad y también para las Autoridades Distritales quienes al tener una norma que compile toda la normatividad referente a la reglamentación de esta actividad podrá contar con las herramientas e instrumentos necesarios para cumplir a cabalidad sus funciones de seguimiento y control.

Es del caso determinar como lo han establecido las Sentencias C-535 de 1996 y 064 de 1998 que la competencia de los Concejos distritales y municipales, no son absolutamente discrecionales sino que la Constitución y la Ley 140 de 1994 les otorga unos límites para reglamentar la actividad de la publicidad exterior visual, con lo que no es de recibo crear cualquier cantidad de requisitos e imponer toda clase de trabas y sanciones a las empresas que desde hace varias décadas se dedican a la explotación del negocio de la publicidad exterior visual, hasta el punto que con el paso de los años se ha convertido en una importante actividad económica y por ende en una significativa fuente de empleo a nivel nacional y distrital.

Sobre este tema en particular es de vital importancia recalcar que, si bien es cierto que en aplicación del principio de rigor subsidiario² y por virtud de las competencias constitucionales propias para dictar normas para la protección del paisaje, los concejos distritales y municipales podrían hacer más estricta la aplicación de la Ley 140 de 1994 anteriormente citada, no es menos cierto que, como en forma por demás reiterada lo ha venido sosteniendo la Corte Constitucional, esa competencia no es exclusiva sino concurrente con la normatividad nacional³, lo que obliga a los consejos municipales y distritales, previa la adopción de medidas tendientes a reglamentar de alguna forma la actividad mencionada, a consultar claros principios constitucionales como lo son la libertad de empresa, el derecho a fundar medios masivos de comunicación y la defensa del orden económico nacional, la protección de la actividad económica y entre otros.

Es por ello que la misma Corte Constitucional ha advertido que, en virtud de esos principios, ni esa ni ninguna otra actividad que comprometa la libertad económica de las personas, puede quedar sujeta al arbitrio de las autoridades municipales o distritales. Al respecto sostiene el alto tribunal:

Teniendo de presente la importancia de este sector productivo de la economía de gran importancia a nivel distrital, vale la pena hacer un estudio serio de hasta dónde debe llegar con la reglamentación por parte de esta Corporación:

La Sentencia C - 535 de 1996, ya citada, establece en uno de sus fundamentos jurídicos lo siguiente:

Adicionalmente y para ratificar esta exposición de motivos, cabe traer a colación la Sentencia C-064 de 1998 de la Corte Constitucional, con ponencia del H. Magistrado Vladimiro Naranjo, y que entre otras, determina la concurrencia y residualidad de los concejos municipales en el desarrollo de las normas sobre publicidad exterior así:

La referida Sentencia, contiene un pormenorizado análisis de la manera como a la luz de los preceptos constitucionales debe operar el reparto de las competencias entre el legislador y los concejos municipales en lo relativo a la regulación de la publicidad exterior visual, como un aspecto del medio ambiente. La Corte estima oportuno reiterar los postulados contenidos en dicho fallo, y, a la luz de los criterios sentados en esa jurisprudencia, llevar a cabo el examen de la parte  de la Ley demandada respecto del cual no se pronunció en aquella oportunidad.

Se dijo en esa ocasión, que la regulación relativa a la publicidad exterior visual era tema referente a la obligación estatal de preservar el medio ambiente, y, más específicamente, de conservar el paisaje como recurso natural renovable. Que debido al carácter global e integrado del medio ambiente y a la interdependencia de los distintos ecosistemas, en principio su regulación competía prima facie al poder central. En este orden de ideas, se señaló que la Carta Política contiene varias normas que plantean una forma unitaria y nacional de regulación del medio ambiente, entre ellas los artículos 2°, 79 inciso 2°, 80, 333, 334, 366, 268  y  277 numeral cuarto (4)

No obstante lo anterior, dicha jurisprudencia también reconoció que existían otras disposiciones en el Estatuto Superior, que  indicaban que el asunto de la regulación del medio ambiente era un tema en el que concurrían las competencias nacional, departamental y municipal, y citó entre otras los artículos 300, 313, 331,  289 y  330.  De ello  dedujo que en materia de medio ambiente había temas de interés nacional y otros meramente locales. La Corte entonces determinó que de manera particular la Constitución atribuía a los concejos municipales, como competencia propia, la facultad de dictar las normas para la protección del patrimonio ecológico municipal (CP art. 313 numeral 9º), por lo cual consideró que existían unos fenómenos ambientales que terminaban en el límite municipal o del territorio indígena, que por ello mismo podían ser regulados autónomamente por las autoridades municipales o indígenas. Entre estos fenómenos se ubica el de la contaminación visual del paisaje por efecto de la colocación de publicidad exterior visual.

Sin embargo, no concluyó que la anterior circunstancia dejara por fuera de la competencia del legislador la protección del patrimonio ecológico estrictamente municipal o de los territorios indígenas. En ese sentido afirmó lo siguiente:

"Lo anterior no significa, empero, que la ley no pueda regular en manera alguna la protección del patrimonio ecológico municipal o de los territorios indígenas. En efecto, no sólo, en términos generales, las competencias autónomas de las entidades territoriales se ejercen dentro de los límites de la ley (CP art. 287) sino que, además, el Estado tiene unos deberes generales de protección y preservación del medio ambiente a fin de garantizar el derecho de todas las personas al mismo (CP arts 79 y 80). Igualmente la ley debe garantizar la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectar el paisaje, como elemento integrante del medio ambiente (CP art. 80). El Estado tiene entonces, en materia ambiental, unos deberes calificados de protección (…)

"Por consiguiente, en función de esos deberes constitucionales estatales calificados, el Congreso puede establecer una legislación básica nacional que evite el deterioro del patrimonio ecológico municipal y proteja el derecho al medio ambiente en ese ámbito local, pues la garantía de ese derecho de la persona no puede quedar sujeta al albur de que la autoridad indígena o el concejo municipal o distrital expidan o no la correspondiente regulación. La competencia de los municipios y las autoridades indígenas en relación con el patrimonio ecológico local no es entonces exclusiva sino concurrente con la normatividad básica nacional que el Congreso expida sobre la materia." 

Determinada así la competencia concurrente del legislador y de las autoridades municipales o indígenas en relación con el tema del patrimonio ecológico estrictamente local, la Corte delimitó la órbita de cada una de estas competencias concurrentes acudiendo al principio de rigor subsidiario que recoge el artículo 288 constitucional, con fundamento en el cual sostuvo que "las normas nacionales de policía ambiental, que limitan libertades para preservar o restaurar el medio ambiente, o que por tales razones exijan licencias o permisos para determinadas actividades, pueden hacerse más rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes de los niveles territoriales inferiores, por cuanto las circunstancias locales pueden justificar una normatividad más exigente. En el caso del patrimonio ecológico local, este principio es aún más claro, pues al ser una competencia propia de los concejos municipales y los territorios indígenas, su potestad reglamentaria no puede ser limitada por la ley, al punto de vaciarla de contenido, por cuanto el Congreso desconocería la garantía institucional de la autonomía territorial. Pero sí puede la ley dictar aquella normatividad básica indispensable a la protección del patrimonio ecológico en todo el territorio nacional."

De esta manera, la Corporación fue precisa al determinar que la competencia concurrente del legislador no podía ser tan exhaustiva que vaciara de contenido a la de las autoridades locales mencionadas, pues de ser así se afectaría el núcleo esencial del principio de autonomía reconocido a los entes municipales y a los territorios indígenas en materia ambiental." (Subrayado fuera de texto)

Dentro de las consideraciones que realiza la Corte Constitucional en la referida sentencia C-064 de 1998, merece la pena resaltar:

"En efecto, algunos de los artículos demandados dejan a salvo una amplia gama de posibilidades de regulación, que puede ser abocada por las autoridades locales competentes; es este el caso de los artículos 2°, 5°, 7°y 9°. En otros casos, la normatividad demandada introduce limitaciones más fuertes a la competencia territorial al prescribir de manera muy detallada requisitos o sanciones precisos en relación con la publicidad exterior visual; pero aun en estos casos, como son los de los artículos 4° y 13° de la Ley, se respeta cierto margen de acción a las autoridades locales, quienes conservan una competencia residual, y, por lo tanto, pueden referirse a aspectos no regulados por  las referidas normas, o si se refieren a éstos  pueden determinar requisitos o sanciones más exigentes a los señalados por ella". (Subrayado fuera de texto)

Así las cosas, la Corte estima que las normas acusadas contenidas en los artículos 2°, 4°, 5°, 7°, 9, 13, 14, 16 y 17 de la Ley  son exequibles, en el entendido de que se trata de una legislación nacional básica de protección al medio ambiente, que, de acuerdo al principio de rigor subsidiario, puede ser desarrollada de manera más estricta por los concejos distritales y municipales, y por las autoridades de los territorios indígenas, en virtud de sus competencias constitucionales propias para dictar normas para la protección del paisaje, conforme a lo señalado por los artículos 313 y 330 de la Carta, y así lo declarará." (Subrayado fuera del original).

Las anteriores consideraciones jurisprudenciales otorgan una claridad meridiana frente a la competencia del Concejo de Bogotá para reglamentar la materia que ahora nos ocupa.

El proyecto de acuerdo que ahora se presenta a consideración del Concejo de Bogotá nace producto de la inquietud por revivir un esfuerzo realizado por la corporación, que gracias a la iniciativa de la propia Administración Distrital y de los concejales, había sido discutido en varias ocasiones, de ahí que tenga en cuenta el trabajo adelantado en pasados periodos constitucionales por el Concejo de Bogotá, en especial, en cabeza del Concejal de Bogotá, Javier Manuel Palacio Mejía.

Del mismo modo la Administración Distrital presentó, bajo el número 323 de 2009, un proyecto de acuerdo "Por el cual se establece el Estatuto de Publicidad Exterior Visual en Bogotá, Distrito Capital" que buscaba la regulación de esta actividad económica reglamentando los elementos de publicidad exterior visual y estableciendo un control a la contaminación visual en procura de la protección del paisaje urbano como recurso natural, y la garantía del Derecho al Ambiente Sano.

Es importante señalar que si bien la Administración Distrital ha proferido reglamentación en torno a la publicidad exterior visual⁵, es necesario, acorde con los lineamientos jurisprudenciales expuestos, que el Concejo Distrital revise y actualice las disposiciones legales que en esta materia rigen para que la ciudadanía tenga reglas claras que orienten el ejercicio de una actividad debidamente protegida por el Estado en armonía con el Derecho al Ambiente Sano en el Distrito Capital.

Merece la pena presentar algunas cifras sobre el sector para dimensionar su importancia⁶:

1. GENERACION DE EMPLEOS DIRECTOS 1500

2. GENERACION DE EMPLEOS INDIRECTOS 4000

3. RECAUDO ANUAL DE IMPUESTOS NACIONALES: RETENCION DEL 4% SOBRE LA FACTURACION.

4. RECAUDO ANUAL DE IMPUESTOS LOCALES: 5.275.000.000 POR APROVECHAMIENTO COMERCIAL

5. ICA: 1.000.000.000

6. TARIFA DE EVALUACION Y SEGUIMIENTO: 1.741.000.000

Así las cosas, se justifica realizar los ajustes normativos acordes con la nueva realidad social y económica del país, que permitan el desarrollo equitativo de este sector económico sin generar rompimientos del principio de equidad y garantizando la libertad de empresa y la iniciativa privada, bajo la premisa de la protección de los derechos colectivos a los que tienen derecho todos los habitantes del distrito capital.

La aplicación del proyecto de acuerdo que se presenta a consideración del honorable Concejo de Bogotá no genera costos adicionales que impliquen una asignación presupuestal permanente que afecte sensiblemente las finanzas distritales, por el contrario implica una racionalización de procedimientos que pueden generar ingresos adicionales por el ahorro de procedimientos técnicos o legales en los tramites que actualmente se exigen para otorgar cualquier tipo de permiso o autorización para la utilización de la Publicidad Exterior Visual.

En cualquier actividad que se reglamente por parte del Concejo de Bogotá se deben incluir los criterios de eficiencia y celeridad que garanticen reducir costo administrativos y económicos que pueden ser cuantificados como ganancia en el momento de calcular la reducción de los mismos frente a los anteriores procesos que podrían duplicar costos y demás gastos que son cubiertos por el presupuesto distrital.

La certeza jurídica y económica garantiza una estabilidad en cualquier tipo de actividad tanto pública como privada, así mismo brinda fortaleza normativa a un futuro Acuerdo de la ciudad que debe tener la vocación de ser permanente en el tiempo y firme a pesar de los cambios de mediano plazo en el contexto de la actividad reglamentada, organizada y controlada por la Administración Distrital en cabeza de la Autoridad Ambiental.

En ese sentido, teniendo en cuenta que es responsabilidad de esta corporación proveer un mejor futuro a las generaciones venideras en cuanto a sus recursos naturales y conforme a sus competencias dictar normas para la preservación del patrimonio ecológico y local, el presente proyecto tiene como fin fundamental generar estabilidad jurídica para el desarrollo de este medio masivo de comunicación en el Distrito, tanto para la administración como para los empresarios que desarrollan esta actividad garantizando la protección del paisaje urbano en el Distrito Capital.

Así las cosas pongo a disposición de los Honorables Concejales el presente proyecto de Acuerdo para ser debatido conforme al reglamento interno del Concejo y a la luz del Decreto Ley 1421 de 1993:

Cordialmente,