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Objeción 9683 de 2015 Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C.

Fecha de Expedición:
16/03/2015
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
Registro Distrital 5554 de marzo 16 de 2015.
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

2214200

 

Bogotá, D.C.,

 

Doctor

 

DAGOBERTO GARCÍA BAQUERO

 

Secretario General

 

Concejo de Bogotá, D.C.

 

Calle 36 No. 28 A -41

 

Ciudad

 

ASUNTO: Objeciones a los proyectos de Acuerdo Nos. 268, 278 y 282 de 2013 acumulados por unidad de materia “Por el cual dictan disposiciones generales y ambientales sobre la publicidad exterior visual en el Distrito Capital”. Radicados Nos. 1-2015-8056, 1-2015-9588, 1-2015-9870, 1-2015-10374 y 1-2015-10433.

 

Respetado doctor García:

 

He recibido para sanción el texto definitivo aprobado por la Corporación, frente al cual se considera necesario formular objeciones de carácter jurídico por razones de inconstitucionalidad, de ilegalidad y de inconveniencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 23 del Decreto Ley 1421 de 1993 - Estatuto Orgánico de Bogotá, D.C., en concordancia con el artículo 81 del Acuerdo Distrital 348 de 2008 – Reglamento Interno del Concejo de Bogotá, D.C., teniendo en cuenta que los parágrafos 1° y 2° del artículo 4° y el artículo 7° de la iniciativa, contrarían disposiciones previstas en la Constitución Política y en la Ley.

 

1. OBJETO GENERAL DEL PROYECTO DE ACUERDO.

 

Los proyectos de acuerdo 268, 278 y 282 de 2013, dos de iniciativa de los concejales y el otro de la administración distrital, contenían un articulado hasta de 90 artículos, lo cual dista totalmente del texto finalmente aprobado por la Corporación.

 

Sin embargo, lo pretendido con las iniciativas puede sintetizarse en: dictar disposiciones generales ambientales a las cuales se somete la publicidad exterior visual; crear y ajustar las especificaciones técnicas ambientales de las estructuras que soportan los elementos PEV; unificar y cualificar el procedimiento de otorgamiento de permisos y registros ambientales respectivos; actualizar los criterios del Sistema Único de Información PEV, para la ciudad; actualizar y sistematizar la regulación existente sobre Publicidad Exterior Visual, teniendo como base principal la Ley 140 de 1994; la estandarización de la operación administrativa para otorgamiento de permisos y posterior registro de todos los elementos de publicidad exterior visual a instalarse en el Distrito Capital; sentar los criterios de funcionalidad del Sistema Único de Información PEV, diseñando sistemas de georeferenciación por elementos, que permitan en tiempo real la materialización de las actividades de evaluación, seguimiento y control de los mismos, el otorgamiento expedito de permisos y la socialización de los procedimientos implementados; incentivar procesos de concienciación e inclusión social, basados en modelos pedagógicos para la implementación y el gradual tránsito hacia la utilización de tecnologías cada vez mas amigables con el ambiente y eficientes en el consumo de recursos, mediante las cuales se materialice el balance entre el desarrollo económico y la protección ambiental; y reglamentar el manejo, aprovechamiento y conservación del paisaje con Publicidad Exterior Visual.

 

Finalmente, conforme al texto aprobado, el mismo contiene cuatro (4) aspectos generales relativos a: 1) la creación del Sistema Integrado de Información de Publicidad Exterior Visual del Distrito Capital, la información mínima que debe contener y la responsabilidad de su implementación y manejo (artículos 1° al 3°; 2) señalar el término de vigencia del permiso de la publicidad exterior visual -artículo 4°; 3) establecer la obligatoriedad de la presentación de una póliza de responsabilidad civil extracontractual por parte del titular del permiso -artículo 5°; y 4) asignar una función a la Secretaría Distrital de Ambiente -artículo 7°.

 

Conforme al texto aprobado, las objeciones que por el presente documento se presentan, están enfocadas en el contenido de los parágrafos 1° y 2° del artículo 4° y al texto del artículo 7°, conforme al sustento expuesto a continuación.

 

2. ANTECEDENTES.

 

La Ley 140 de 1994, “Por la cual se reglamenta la Publicidad Exterior Visual en el Territorio Nacional”, establece el marco regulatorio legal a nivel nacional, para el desarrollo de la actividad de la publicidad exterior visual, legislación que fue estudiada en juicio de constitucionalidad por las sentencias C-535 de 1996 y C-064 de 1998, en las cuales se consideró que dicha normativa estaba ajustada a los preceptos constitucionales, en el entendido que esta es una regulación básica, por lo cual no puede entenderse como una regulación que vacía las competencias de los concejos distritales y municipales, y las autoridades de los territorios indígenas, conforme a lo determinado por los artículos 313 y 340 de la Constitución Política.

 

En correspondencia al ordenamiento constitucional, el Distrito Capital ha implementado desde 1998 regulación del orden territorial al respecto. Es así como, el Acuerdo 01 de ese año regula la actividad de la Publicidad Exterior Visual en el Distrito Capital, instrumento jurídico que fue modificado por el Acuerdo 12 de 2000, que a su vez fueron compilados por el Decreto Distrital 959 de 2000.

 

En esa construcción normativa, el Cabildo Distrital, cumpliendo el mandato de la Ley 140 de 1994, reglamentó dentro de la circunscripción territorial del Distrito Capital, el ejercicio de la publicidad exterior visual, entregando entonces al Departamento Administrativo del Medio Ambiente (DAMA), la obligación de llevar el registro de elementos publicitarios instalados en el Distrito Capital, reglamentar la actividad e imponer las sanciones correspondientes (artículos 30, 31 y 32).

 

De igual manera, en el marco del Decreto 959 de 2000, sobre el establecimiento de las condiciones de ubicación para cada elemento, generó para los solicitantes la obligación del registro, con el lleno de unas condiciones previas a la instalación del elemento, lo cual convierte al registro - desde una perspectiva material - en una “autorización”.

 

Por otra parte, por mandato expreso del Concejo de Bogotá, la hoy Secretaría Distrital de Ambiente, otorga dicha “autorización” en cumplimiento de sus competencias como autoridad ambiental, la Ley 99 de 1993 que describe el procedimiento para la asignación de autorizaciones (artículo 31 Numeral 12) permisos y concesiones de uso para los recursos naturales, la determinación de la naturaleza jurídica de los mismos y del término de uso de los recursos naturales (art. 55- Decreto –Ley 2811 de 1974) y el régimen sancionatorio aplicable (Ley 1333 de 2009).

 

En ese contexto, la Administración Distrital ha cumplido la atribución concedida por el Concejo Distrital, estableciendo una normativa complementaria a los Acuerdos expedidos por la Corporación Edilicia, la cual con base en las competencias ambientales asignadas, determina en conjunto la reglamentación de la actividad de publicidad exterior visual en el Distrito Capital.

 

Ahora bien, respecto de las vigencias de los registros, estas deben estar acorde con lo presupuestado en ese conglomerado normativo, el cual además de las particularidades específicas para cada elemento, debe cumplir con los requisitos generales de las autorizaciones ambientales establecidos a partir de la evaluación, seguimiento y control ambiental, para evitar que diversas actividades puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables (en este caso el paisaje) o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos.

 

En ese sentido, el registro de publicidad exterior visual es considerado por el Decreto Distrital 189 de 2011, como un registro ambiental, así en su artículo 6°, numeral , establece:

 

“…* Registro Ambiental: La Ley 140 de 1994, el Decreto 959 de 2000 y las Resoluciones 930 y 931 de 2008 expedidas por la Secretaría Distrital de Ambiente establecen la obligación para los responsables de los elementos de Publicidad Exterior Visual, de solicitar y obtener el registro del elemento antes de su instalación ante la autoridad que ostente tal función. En este orden de ideas, el registro de Publicidad Exterior Visual es la autorización o permiso que la Autoridad Ambiental otorga a los elementos de publicidad exterior visual que cumplan con los requisitos técnicos y jurídicos exigidos por las normas vigentes. El registro deberá ser público para permitir su consulta a todos los ciudadanos. Se constituye en un instrumento jurídico en la medida en que permite a la autoridad competente tener conocimiento de la publicidad instalada en su jurisdicción y verificar el cumplimiento de las normas sobre ubicación, dimensiones, contenido, de dicha publicidad...” (Subrayado fuera del texto original).

 

En ese orden de ideas, lo presupuestado en el proyecto de acuerdo 268, 278 y 282 de 2013, específicamente en lo que tiene que ver con las vigencias del elemento de publicidad denominado “valla”, contraviene lo establecido en normativa nacional de superior jerarquía, específicamente en lo establecido en el artículo 55 del Decreto Ley 2811 de 1974.

 

Por otra parte, también es pertinente referir que la Secretaría Distrital de Ambiente, en virtud de las competencias que le asisten como Autoridad Ambiental, presentó al Concejo Distrital la iniciativa contenida en el denominado Proyecto de Acuerdo 278 de 2013, el cual luego de ser estudiado por los Concejales Ponentes de la Comisión del Plan, fue acumulado por unidad de materia con los Proyectos 268 y 282.

 

En su momento, esta Autoridad Ambiental manifestó que aun cuando los proyectos guardaban cierta identidad en la caracterización de elementos y de su estructura portante, la propuesta de unificación distorsionaba la perspectiva proteccionista del proyecto presentado por la Administración Distrital, teniendo en cuenta que la ponencia unificada propuesta al interior del Concejo Distrital, conservaban la óptica de regulación de la actividad económica, la seguridad estructural y el modo de acceder a los permisos o registros por parte de las empresas dedicadas a esta actividad económica.

 

Por su parte, el proyecto presentado por la Administración, tenía un decidido enfoque ambiental, al determinar la importancia del paisaje como recurso natural,  la importancia y los aspectos ambientales del paisaje urbano, la identificación de criterios de determinación de impactos ambientales, el establecimiento de competencias entre la autoridad ambiental del nivel central de la Administración Distrital - Secretaría Distrital de Ambiente, las autoridades de tránsito y transporte, y las autoridades con facultades policivas a nivel territorial - Alcaldes Locales, para el efectivo control de la saturación visual que causa la Publicidad Exterior Visual -PEV y la determinación del Régimen Sancionatorio Ambiental prescrito en la Ley 1333 de 2009, en contraposición de lo establecido en la Ley 140 de 1994 o en otros instrumentos.

 

Sin embargo, en la compilación propuesta por los Concejales ponentes, se adoptan partes de las regulaciones presentadas por la Administración Distrital, de manera sincrética, motivo por el cual coexistieron elementos de los tres Proyectos, sin unidad causal o teleológica.

 

3. OBJECIONES JURÍDICAS POR RAZONES DE INCONSTITUCIONALIDAD E ILEGALIDAD.

 

3.1. Ilegalidad del parágrafo 1° del artículo 4° de los Proyectos de Acuerdo 268, 278 y 282 de 2013 acumulados, por contravenir lo dispuesto en el artículo 55 del Decreto - Ley 2811 de 1974.

 

El parágrafo 1° referido, dispone lo siguiente: “Si no se presenta la solicitud de prórroga en el tiempo establecido, se deberá desmontar el elemento una vez vencida la vigencia del permiso y podrá solicitar un nuevo permiso.”

 

Los numerales  y del artículo 313 de la Constitución Política de 1991, determinan:

 

“ARTÍCULO 313. Corresponde a los concejos:

 

(…)7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.

 

9. Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio (…)

 

Lo anterior implica que, por mandato constitucional corresponde a los concejos distritales y municipales dictar las normas que tengan que ver con la determinación del uso del suelo de su jurisdicción, y en ese contexto velar por la preservación y defensa del patrimonio ecológico de la entidad territorial correspondiente, lo cual abarca dentro de este ámbito de protección al paisaje como un recurso natural integrante de ese patrimonio ecológico, en este caso Distrital.

 

Por otra parte, el Decreto Ley 1421 de 1993, en su artículo 12° numeral , determina que al Concejo Distrital le corresponde “Dictar las normas necesarias para garantizar la preservación y defensa del patrimonio ecológico, los recursos naturales y el medio ambiente” (subrayado fuera del texto original), ratificando la competencia atribuida por la Constitución Política a los Concejos para regular dicha materia.

 

En ese mismo sentido, el literal c) de la Ley 140 de 1994, determina que la Publicidad Exterior Visual puede ser instalada en todo el territorio nacional, excepto en los lugares en que los concejos distritales o municipales lo prohíban, en referencia a los ya mencionados numerales 7° y 9° del artículo 313 de la Constitución Política.

 

Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional en la Sentencia C-535 de 1996, en el juicio de constitucionalidad de la Ley 140 de 1994, estableció que no le correspondía al legislativo dictar disposiciones específicas respecto de la Publicidad Exterior Visual, en cada circunscripción territorial, dado que por mandato constitucional, son los Concejos Municipales y Distritales, y las Autoridades de las Circunscripciones Indígenas, quienes están legitimadas para establecer las reglamentaciones a esta actividad en el marco de la Constitución y las Leyes existentes.

 

En concordancia con lo anterior, el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, establece  en el numeral 10° del artículo 3, que el paisaje es un recurso natural renovable, susceptible de su regulación. De igual forma, en los artículos 302 y 303 ídem, se establece el derecho de los ciudadanos a disfrutar de paisajes urbanos y rurales, como parte de su bienestar personal, así mismo la obligación que tiene la administración de proteger los mismos.

 

Por su parte, la Ley 99 de 1993 establece en el marco de los principios generales ambientales, contenidos en el artículo 1°, en su numeral que:

 

“…El paisaje por ser patrimonio común deberá ser protegido…”

 

Bajo esa misma línea establece el artículo 49:

 

“…La ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad, que de acuerdo con la ley y los reglamentos, pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje requerirán de una Licencia Ambiental…”

 

De igual manera, el artículo 55 de la mencionada Ley 99 de 1993, estableció que la competencia de los grandes centros urbanos, en cabeza de sus autoridades ambientales, en lo que respecta a la protección de los recursos naturales renovables, se circunscribe a:

 

“…serán competentes, dentro de su perímetro urbano, para el otorgamiento de licencias ambientales, permisos, concesiones y autorizaciones cuya expedición no esté atribuida al Ministerio del Medio Ambiente…”

 

Además de lo anterior, el artículo 66 la misma Ley 99 de 1993, reafirma el ámbito de competencia antes descrito así:

 

“…Los municipios, distritos o áreas metropolitanas cuya población urbana fuere igual o superior a un millón de habitantes (1.000.000) ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. Además de las licencias ambientales, concesiones, permisos y autorizaciones que les corresponda otorgar para el ejercicio de actividades o la ejecución de obras dentro del territorio de su jurisdicción, las autoridades municipales, distritales o metropolitanas tendrán la responsabilidad de efectuar el control de vertimientos y emisiones contaminantes, disposición de desechos sólidos y de residuos tóxicos y peligrosos, dictar las medidas de corrección o mitigación de daños ambientales y adelantar proyectos de saneamiento y descontaminación…”

 

Respecto de las mencionadas funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales, el artículo 31, numerales 10° y 11° son claros al determinar que corresponde a estas autoridades:

 

“…10. Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables, incluida la actividad portuaria con exclusión de las competencias atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente, así como de otras actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro ambiental.

 

11. Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas a cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos. Estas funciones comprenden la expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos, concesiones, autorizaciones y salvoconductos…”

 

Por tanto, Corresponde a la Secretaría Distrital de Ambiente, en virtud de las normas de carácter nacional en materia ambiental, las funciones y competencias propias de las autoridades ambientales establecidas en la Ley 99 de 1993, y más aún, concurren en esta autoridad las competencias propias en lo que se refiere a la adecuada gestión de los recursos naturales renovables, que como también ha quedado visto, se dirige a la protección del paisaje como recurso natural.

 

Ahora bien, respecto del artículo 4° -Vigencias, del proyecto de acuerdo 268, 278 y 282, es necesario manifestar que la figura se encuentra reglada en la Resolución 931 de 2008, la cual en su artículo 3° determina:

 

“…ARTÍCULO 3°.- TERMINO DE VIGENCIA DEL REGISTRO DE PUBLICIDAD EXTERIOR VISUAL: El término de vigencia del registro de la Publicidad Exterior Visual es el siguiente:

 

a) Publicidad Exterior Visual instalada en mobiliario urbano: Permanecerá vigente por el tiempo que se establezca para el efecto en el contrato de concesión.

 

b) Avisos: Cuatro (4) años. c) Vallas: Dos (2) años prorrogables por dos (2) años cada vez, sin que exceda de seis (6) años, al final de los cuales deberá desmontarse el elemento incluyendo la estructura que lo soporta.

 

d) Pasacalles o pasavías y pendones: Setenta y dos (72) horas antes del inicio del evento, durante el término de duración del mismo y veinticuatro (24) horas más.

 

e) Murales artísticos: Un (1) año.

 

f) Vehículos de servicio público: Dos (2) años

 

g) Vehículos que publicitan productos o servicios en desarrollo del objeto social de una empresa: Dos (2) años

 

h) Otras formas de Publicidad Exterior Visual relacionadas en el Capítulo V del Decreto 959 de 2000: Setenta y dos (72) horas cada tres (3) meses.

 

PARÁGRAFO.- El término de vigencia del registro de Publicidad Exterior Visual de que trata éste artículo, se entenderá expirado cuando el responsable de la Publicidad Exterior Visual no la instale dentro de los diez (10) días contados a partir de la fecha en que se comunique el otorgamiento del registro…”

 

Si se compara detalladamente lo anterior, con el texto aprobado de los Proyectos de Acuerdo 268, 278 y 282 objeto de las presentes objeciones,  se determina lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 4. Término de vigencia del permiso. El término de vigencia del permiso de la publicidad exterior visual, a partir de su otorgamiento, es el siguiente:

 

a. Publicidad Exterior Visual instalada en mobiliario urbano: Permanecerá vigente por el tiempo que se establezca para el efecto en el contrato de concesión.

 

b. Vallas: Por el término de tres (3) años prorrogable por un (1) periodo de tres (3) años. Sin perjuicio de nueva solicitud de permiso.

 

c. Vallas de obra: Mientras se encuentre vigente la respectiva licencia de construcción y quince (15) días más.

 

d. Pasacalles o pasa vías y pendones: Setenta y dos (72) horas antes del inicio del evento, durante el término de duración del mismo y veinticuatro (24) horas más.”

 

Si bien es cierto que la Administración Distrital en el Proyecto 268 de 2013, presentó un artículo que regulaba las vigencias, este era diametralmente diferente al aprobado por el Concejo Distrital. Así, el artículo 63 del mencionado proyecto señalaba:

 

ARTÍCULO 63º. Término de vigencia del permiso. El término de vigencia del permiso de la publicidad exterior visual, a partir de su otorgamiento, es el siguiente:

 

“…a. Vallas: por tres (3) años prorrogable por un (1) periodo de tres (3) años. Al terminar este periodo, se deberá desmontar la estructura tubular metálica del elemento, sin perjuicio de una nueva solicitud de permiso con su respectiva prórroga.

 

b. Vallas de obra: mientras se encuentre vigente la respectiva licencia de construcción y 15 días más.

 

c. Aviso separado de fachada: por cinco (5) años prorrogables por un periodo de cinco (5) años. Al terminar este periodo se deberá solicitar nuevo permiso ante la Secretaría Distrital de Ambiente.

 

d. Avisos divisibles en grandes superficies: por cinco (5) años prorrogables por un periodo de cinco (5) años. Al terminar este periodo se deberá solicitar nuevo permiso ante la Secretaría Distrital de Ambiente.

 

e. Publicidad en vehículos automotores: tres (3) años prorrogables por un (1) periodo de tres (3) años, sin perjuicio de una nueva solicitud de permiso presentada a la Secretaría Distrital de Ambiente.

 

f. Publicidad en Movimiento tipo pantalla LED: por tres (3) años prorrogables por un (1) periodo de tres (3) años. Al terminar este periodo, se deberá desmontar la estructura tubular metálica del elemento, sin perjuicio de una nueva solicitud de permiso con su respectiva prórroga.

 

g. Elementos publicitarios  con elementos vegetales vivos: tres  (3) años prorrogables por un  (1) periodo de tres (3) años, sin perjuicio de una nueva solicitud de permiso con sus respectivas prorrogas…”

 

Puede observarse claramente que además se omiten sin ninguna determinación técnica o jurídica algunas vigencias que hoy son aplicadas por la Secretaría Distrital de Ambiente:

 

* Avisos- vehículos de servicio público.

 

* Vehículos que publicitan productos o servicios en desarrollo del objeto social de una empresa.

 

En ese mismo sentido, el Proyecto de Acuerdo en cuestión no pretende establecer una reglamentación orientada a todos los elementos de publicidad exterior visual, y además de ello intenta regular el acceso al mercado en condiciones más favorables para los usuarios de los permisos actualmente otorgados, lo cual escapa al ámbito de competencias de regulación que establece la normativa nacional, tanto para el Concejo Distrital como para la Autoridad Ambiental, hecho que además es reiterado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, teniendo como centro la protección del “patrimonio ecológico local” y no el establecimiento de condiciones más benéficas para los propietarios de las estructuras publicitarias, como pretende el Acuerdo.

 

Lo anterior, teniendo en cuenta que lo establecido en el parágrafo 2° del artículo 4°, no plantea explícitamente la obligación de desmonte del elemento publicitario en cuestión, antes bien establece un mecanismo mediante el cual, el titular de un registro vigente con dos días de anterioridad al vencimiento del mismo, puede solicitar un nuevo registro.

 

Plantea esta regla que el particular usuario del registro simplemente con la solicitud del registro, puede mantener su elemento instalado por una vigencia más (tres años), mediando además de una expectativa de derecho, constituida por la prórroga de tres años, la cual ante el cumplimiento de los requisitos establecidos en la reglamentación vigente debería otorgarse.

 

En suma, esta herramienta plantea que el dueño de una estructura instalada a partir de la solicitud de permisos, una vez cumplido el término establecido, sin la correspondiente obligación de desmonte, puede solicitar registros indefinidamente entregándole el uso del recurso natural paisaje de manera perpetua en un “punto” de manera ininterrumpida a un solo particular, desconociendo el contenido del artículo 55 del Decreto Ley 2811 de 1974.

 

En efecto, el Decreto - Ley 2811 de 19741, establece que en los permisos otorgados para el uso y explotación de los recursos naturales no solo no pueden concederse a perpetuidad, estableciendo en todo caso un término no superior a diez (10) años, sino que además, una vez un recurso natural sea explotado por un particular, deben abrirse espacios para que otros particulares ejerzan actividades económicas, evitando así la figura del monopolio; señala la norma en cita:

 

“…Artículo 55º.-  La duración del permiso será fijada de acuerdo con la naturaleza del recurso, de su disponibilidad, de la necesidad de restricciones o limitaciones para su conservación y de la cuantía y clase de las inversiones, sin exceder de diez años. Los permisos por lapsos menores de diez años, serán prorrogables siempre que no sobrepasen, en total, el referido máximo.

 

Expirado el término, deberá darse opción para que personas distintas de quien fue su titular, compitan en las diligencias propias para el otorgamiento de un nuevo permiso.

 

El permiso se otorgará a quien ofrezca y asegure las mejores condiciones para el interés público.

 

A la expiración del permiso no podrá su titular alegar derecho de retención por mejoras que hubiere realizado. (Subrayado fuera del texto original)

 

No debe perderse de vista en ese contexto, que aunque la Publicidad Exterior Visual es una actividad lícita, se encuentra en el radio de acciones tendientes a la protección por parte de las autoridades ambientales de un recurso natural (el Paisaje), acciones en las cuales se ven involucrados el Concejo Distrital como guardián del patrimonio ecológico local y por esa misma vía de la reivindicación en abstracto de los derechos colectivos y la Secretaría Distrital de Ambiente, como Autoridad Ambiental del Distrito Capital.

 

En ese sentido, el texto aprobado para el artículo 4°, contraviene incluso las disposiciones constitucionales que entregan mayor preponderancia a la reivindicación de los derechos colectivos, resolviendo la tensión entre estos y la libertad de empresa, respecto de la preponderancia de la actividad económica, sobre la perspectiva proteccionista del ambiente, que es de rango constitucional como ha quedado visto.

 

No sobra señalar en ese mismo sentido, que la actividad permisiva que estableció la Resolución 931 de 2008, se encuentra cimentada en el principio de precaución ya mencionado, bajo el entendido que al día de hoy no se cuentan con las herramientas técnicas que permitan evaluar la tensión en el recurso natural paisaje por medio de indicadores de cargas permisibles, saturantes o contaminantes, de allí la IMPROCEDENCIA JURÍDICA de establecer un criterio de diferenciación a favor de los dueños de las estructuras portantes, dándole prevalencia a la actividad económica en desmedro de la protección ambiental.

 

De esa manera, cualquier imposición de término para eventualmente restringir las solicitudes de permiso a favor de unos solicitantes específicos, sin considerar la afectación potencial al recurso, va en contravía de lo presupuestado por el artículo 55° del Decreto-Ley 2811 de 1974 y del principio de precaución ambiental establecido en el numeral 6° del artículo 1° de la Ley 99 de 1993.

 

Además de lo anterior, el parágrafo estudiado busca establecer criterios de diferenciación no legítimos entre solicitantes, dado que les da preponderancia a los usuarios de los permisos dueños de estructuras portantes de las vallas, en lo que han denominado “puntos”, en los cuales se ubican estos elementos, buscando perpetuarse en ellos.

 

Reiteramos que cualquier intento de establecer parámetros de preferencia o establecer acciones de discriminación positiva entre los solicitantes del permiso, no solo no se adecua a la actividad permisiva sino que, además, quebranta el principio de igualdad que tiene rango constitucional, sin una motivación que legitime un tratamiento diferente, teniendo en cuenta adicionalmente, que los actos administrativos en materia permisiva ambiental tienen un término de vigencia dado su objeto de regulación y además de ello no generan derechos adquiridos.

 

3.2. Ilegalidad del parágrafo 2° del artículo 4° del Proyectos de Acuerdo 268, 278 y 282 de 2013 acumulados, por contravenir lo dispuesto en el numeral 5° del artículo 91 de la Ley 1437 de 2011.

 

Señala el citado parágrafo 2°: “El término para la radicación de la nueva solicitud de permiso será de dos (2) días anteriores a la fecha publicada por el SIIPEV para el vencimiento del término de la radicación de la nueva solicitud.”

 

Antes de cualquier consideración, es necesario señalar que la actividad permisiva que ejercen las Autoridades Ambientales por mandato de la Ley 99 de 1993, está sujeta a la expedición de actos administrativos, los cuales en virtud de la Ley 1437 de 20112, tienen unas reglas claras en cuanto a su fuerza ejecutoria, entre las cuales se encuentra la perdida de vigencia del acto administrativo:

 

“…Artículo  91. Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:

 

(…)5. Cuando pierdan vigencia (…)” (Subrayado fuera del texto original)

 

Teniendo como presupuesto la anterior referencia normativa, no es válido jurídicamente que aun cuando el término de vigencia de un permiso debidamente concedido haya fenecido, el elemento en lo fáctico siga produciendo los mismos efectos, esto es, para el caso que nos ocupa, que la estructura portante siga izada y en el más de los casos, pautando, sin la autorización de la Autoridad Administrativa correspondiente, teniendo en cuenta la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo permisivo en lo que tiene que ver con la dogmática jurídico- administrativa específicamente.

 

Con el parágrafo propuesto se verifica esa anormalidad, pues se pretende que aún en medio de la pérdida de vigencia del acto administrativo que concede el registro, los efectos del mismo continúen en el tiempo, manteniendo el elemento izado. Teniendo en cuenta que el registro de publicidad exterior visual es un acto administrativo cuya vigencia está sometida a un término específico, una vez cumplido ese término, el acto administrativo cesa en sus efectos jurídicos, y la autorización de la instalación y manutención del elemento, declinan con el acto administrativo  constitutivo de la situación jurídica del mismo.

 

Por lo tanto, al declinar los efectos del acto administrativo, el elemento debe desmontarse para iniciar un nuevo procedimiento administrativo de solicitud de registro, de lo contrario se mantendría una situación fáctica fuera del manto legal y reglamentario que le otorga el acto administrativo en firme, lo cual no se encuentra permitido en el ordenamiento jurídico colombiano.

 

De dar aplicación al parágrafo en los términos en que se encuentra redactada la norma, significaría que no teniendo esta autorización previa, porque como se explica, la autorización concedida, habría perdido su vigencia, el propietario mantendría el elemento, sin que se diera cumplimiento a la normatividad ambiental, por que no tendría permiso para que el elemento explotara el recurso natural, violándose así el régimen normativo correspondiente.

 

3.3. Inconsistencias en el procedimiento de aprobación, entrega de funciones de una comisión permanente a una “Comisión Accidental”, por contravenir el artículo 19 del Decreto Ley 1421 de 1993 y los artículos 33, 34, 37 y el parágrafo del 78 del Acuerdo Distrital 348 de 2008.

 

Para el desarrollo del acápite propuesto, es necesario establecer antes que nada el proceso que surtieron los acumulados Proyectos de Acuerdo 268, 278 y 282 de 2013 al interior del Concejo Distrital, el cual puede resumirse en los siguientes momentos:

 

* Proyecto de Acuerdo 268 de 2013. “Por medio del cual se adiciona el contenido del Artículo 34 del Acuerdo 1 de 1998 respecto de las restricciones en el uso de medios publicitarios públicos”.  Autor: H C Marco Fidel Ramírez Antonio.

 

* Proyecto de Acuerdo 278 de 2013. “Por el cual se dictan disposiciones generales en materia ambiental sobre publicidad exterior visual para la ciudad de Bogotá, D C”. Autor: Administración Distrital

 

* Proyecto de Acuerdo 282 de 2013.  “Por el cual se dictan disposiciones generales sobre la colocación de publicidad exterior visual en el D C, se establecen condiciones y características para sus elementos”.  Autor: Bancada Cambio Radical.

 

* Estos proyectos fueron unificados por unidad de materia. Los designados ponentes para rendir informe para primer debate, fueron los Concejales Diego García, Darío Fernando Cepeda (coordinador) y Felipe Mancera Estupiñan (QEPD)), quienes el 22 de noviembre de 2013, radicaron ante la secretaría de la Comisión Primera Permanente del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial el correspondiente informe de ponencia positiva unificada, con modificaciones al articulado integrado por 46 artículos.

 

* En sesión del día 28 de noviembre de 2013 de la Comisión Primera Permanente del Plan, se puso en discusión de la Comisión el referido informe de ponencia positiva a los proyectos acumulados en cuestión, determinándose por los Concejales de la Comisión Primera: i) Aprobación del título “POR EL CUAL SE DICTAN DISPOSICIONES GENERALES Y AMBIENTALES SOBRE LA PUBLICIDAD EXTERIOR VISUAL EN EL DISTRITO CAPITAL” y sus atribuciones, y ii) Aprobación de 42 artículos., pasando en consecuencia a segundo debate en sesión Plenaria.

 

* En Sesión Plenaria del día lunes 9 de junio de 2014, se discute el Proyecto, se aprueban los acumulados proyectos de acuerdo 268, 278 y 282 de 2013,  el título y  se designa una comisión accidental integrada por los Concejales Jorge Duran (coordinador), Diana Alejandra Rodríguez, Álvaro Argote, Nelly Patricia Mosquera y Darío Fernando Cepeda Peña, para estudiar el articulado aprobado en primer debate.  El Concejal Álvaro Argote presenta informe individual a la Plenaria, los demás Concejales presentan un informe conjunto.

 

* En Plenaria del día 12 de agosto de 2014, se aprueba la ponencia positiva conjunta en segundo debate, así como el título y las atribuciones.  También, presenta proposición con el objetivo de devolver a la Comisión de origen (Primera) la iniciativa para que la Comisión adelante la correspondiente revisión, modificación y armonización del articulado.

 

* En sesión de la Comisión Primera Permanente del día 7 de septiembre 2014, se designa una comisión accidental integrada por los Concejales Lucy Jimena Toro, Horacio José Serpa, Orlando Santiesteban, Germán García Zacipa y Roberto Hinestrosa Rey (Coordinador), con el propósito que junto con la Administración Distrital presenten un articulado final, para que este sea puesto en consideración de la Comisión.

 

* En las sesiones de la Comisión Primera Permanente de los días 12 y 26 de noviembre de 2014 se aprueba nuevamente un texto de articulado que incluye nueve artículos, y que fue el resultado de los informes de la Comisión

 

* En Sesión Plenaria del día 10 de diciembre 2014, se aprueban los artículos 1° a 6° del texto de primer debate aprobado en la Comisión Primera los días 12 y 26 de noviembre, y se aplaza la discusión de los restantes 3 artículos por falta de quórum decisorio.

 

* En sesión Plenaria del día 12 de febrero de 2015, se aprueba el aplazamiento de la discusión del punto del orden del día en la cual se tenía programado continuar la discusión de los artículos 7 a 9.  Se solicita la invitación de los Procuradores Nacional y Regional para Asuntos Ambientales.

 

* Sesión Plenaria del día 24 de febrero 2015: con la asistencia del Procurador Delegado para Asuntos Ambientales, se aprueban en segundo debate dos de los restantes tres artículos.  Es de aclarar que el Artículo 8 correspondiente a la Descongestión, fue negado por la Plenaria.  La Plenaria del Concejo ratifica la aprobación y el proyecto pasa a sanción del Señor Alcalde Mayor. 

 

* La Secretaría General del Concejo traslada el día 02 de marzo de 2015, al Despacho del Alcalde Mayor de Bogotá, el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria para la respectiva sanción. 

 

Con base en la anterior reconstrucción del procedimiento, este despacho se permite señalar:

 

El Acuerdo Distrital 348 de 2008, establece en general, el régimen de bancadas, la estructura orgánica de la Corporación, la instalación, lo concerniente a la Mesa Directiva, las comisiones permanentes y servidores públicos del Cabildo y el funcionamiento de las sesiones, entre otras.

 

Así en medio de dicha regulación, el artículo 33 establece la reglamentación de las comisiones permanentes del Concejo Distrital:

 

“…ARTÍCULO 33.- NÚMERO DE COMISIONES PERMANENTES E INTEGRACIÓN. El Concejo Distrital ejerce sus funciones normativas y de control político, de manera permanente, a través de tres (3) Comisiones Permanentes especializadas, así: Comisión Primera Permanente del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, Comisión Segunda Permanente de Gobierno y Comisión Tercera Permanente de Hacienda y Crédito Público. Las Comisiones Permanentes se integrarán con una tercera parte de los concejales miembros de la Corporación…”

 

A renglón seguido, establece la composición de la Comisión del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial y sus funciones, y específicamente en materia ambiental establece en el artículo 34 que:

 

ARTÍCULO 34.- COMISIÓN PRIMERA PERMANENTE DEL PLAN DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL.-Es la encargada de ejercer la función normativa y de control político al cumplimiento de los objetivos misionales de los sectores de planeación, ambiente, movilidad, hábitat, en la estructura de la Administración Pública Distrital y en especial sobre los siguientes asuntos:

 

(…)11. Preservación y defensa del patrimonio ecológico, los recursos naturales y del ambiente. (…)”

 

Respecto de las comisiones accidentales, el artículo 37 determina como funciones:

 

“…ARTÍCULO 37.- COMISIONES ACCIDENTALES

 

Son comisiones accidentales aquellas ordenadas por el Presidente del Concejo o de las Comisiones Permanentes, para cumplir un objeto pronto y especifico. A ellas corresponde:

 

1. Recibir sectores de la comunidad para el conocimiento de las situaciones y problemas relacionados con la ciudad en sus diferentes aspectos. Tales comisiones deberán presentar a la Plenaria o a la respectiva Comisión informe escrito de su labor o gestión.

 

2. Escrutar obligatoriamente el resultado de las votaciones.

 

3. Recibir dignatarios o personalidades que invite el Concejo Distrital.

 

4. Desplazarse en casos de urgencia a algún lugar de la ciudad en representación del Concejo Distrital.

 

5. Presentar informe escrito sobre las objeciones formuladas por el Alcalde Mayor a los proyectos de Acuerdo.

 

6. Hacer seguimiento de los compromisos adquiridos por la Administración Distrital en el respectivo debate de control político durante los seis (6) meses siguientes a éste.

 

7. Llevar a cabo las funciones que le sean asignadas por el respectivo Presidente….”

 

Si bien la función 7°, establece que estas comisiones pueden realizar funciones que le entreguen los presidentes, bien de la Corporación o de cada Comisión Permanente, lo cierto es que las comisiones accidentales no pueden asumir funciones connaturales a las comisiones creadas de manera reglamentaria para llevar temas específicos.

 

Por otra parte, en medio de la reglamentación del trámite de los Proyectos de Acuerdo, el Acuerdo 348 de 2008 (Reglamento Interno del Concejo) establece en el parágrafo del artículo 78, que:

 

“Parágrafo. Devolución del Proyecto. Si la Plenaria por mayoría simple propusiese una modificación de fondo al articulado, dará traslado del mismo a la Comisión de origen, por una sola vez, para el correspondiente estudio de las modificaciones. Tomada la decisión por la Comisión Permanente, el Proyecto regresará a la Plenaria de la Corporación para que continúe su trámite.”

 

Del texto transcrito, puede leerse que si la Plenaria del Concejo determina que un Proyecto de Acuerdo necesita modificaciones de fondo, esta instancia no puede hacerlo por sí misma y en ese evento debe retornar a la Comisión de origen para que en esa sede se tomen las determinaciones del caso, respecto de las observaciones surtidas por la plenaria.

 

Dicha situación se dio en efecto en el trámite de los acumulados proyectos 268, 278 y 282 de 2013 y una vez en sede de la Comisión del Plan de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial, se decidió por parte de la Mesa Directiva, establecer una “Comisión Accidental” para que recogiera las observaciones de la Plenaria y presentara en conjunto con su informe, una nueva versión del Proyecto de Acuerdo, a manera de “comisión redactora”.

 

El resultado de la gestión de dicha comisión es la recomposición del Proyecto de Acuerdo, que pasa de un contenido de propuesta de reglamentación de 42 artículos, a una propuesta que contenía para el debate en la misma Comisión y posteriormente en la Plenaria, solamente 9 artículos, desnaturalizando una vez más la propuesta y reduciéndola a impartir una serie de criterios de formulación para el Sistema Integrado de Información de Publicidad Exterior Visual - SIIPEV, la realización de estudios técnicos, el establecimiento de pólizas de cobertura de responsabilidad civil extracontractual, el establecimiento de la responsabilidad social, consistente en la protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, los símbolos patrios y la libertad de cultos.

 

Adicionalmente, estableció un artículo de vigencias, en el cual solamente se sustituyen los términos de la instalación de vallas en el Distrito Capital, aumentándolos y haciendo proclive la perpetuidad de la explotación del recurso, lo cual como ha quedado visto se encuentra en contravía de la normativa nacional ambiental.

 

Si bien es cierto que la Secretaría Distrital de Ambiente fue citada al seno de la discusión de dicha Comisión Accidental, lo cierto es que esta entidad fue consultada desde el punto de vista técnico, y dado el resultado, las observaciones de la misma no fueron tenidas en cuenta, y la decisión contenida en el proyecto resultado de dicha comisión accidental, se da en el marco de la discrecionalidad del Concejo Distrital.

 

Lo concreto para el caso, es que la “Comisión Accidental” sustituye a la Comisión Primera Permanente, en la función que le fue entregada en la Plenaria, la cual se contraía a la revisión de unas observaciones puntuales y generales de redacción al articulado, concluyendo en un nuevo Proyecto, que no podría tramitarse bajo el título, las atribuciones y los considerandos aprobados en la Plenaria para un Proyecto de Acuerdo que dicte “Disposiciones Generales y Ambientales sobre la Publicidad Exterior Visual en el Distrito Capital”.

 

Respecto de lo anterior, la Corte Constitucional al establecer la naturaleza y el alcance de las comisiones accidentales, en el marco de las discusiones de Leyes en el Congreso de la República, determinó:

 

“Unas Comisiones Accidentales integradas cuando surgen discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, para que reunidas conjuntamente, preparen el texto que será sometido a la decisión final en sesión plenaria de cada Cámara, no pueden llenar con su actuación el vacío producido por la falta de aprobación previa de la materia durante el  primer debate en la Comisión Constitucional Permanente, y  durante el segundo debate que se cumple en la Plenaria de cada Cámara.

 

Repárese que se trata de una Comisión integrada por un número limitado de Senadores y Representantes  cuyas decisiones, en este caso, no pueden sustituir la voluntad de una Comisión Constitucional Permanente, y que aun en el segundo debate que se propone en la Plenaria  el texto conciliado por las Comisiones, no tuvo en el caso presente el carácter contradictorio y deliberativo ínsito en la naturaleza de todo debate, lo que finalmente lleva al conocido “pupitrazo”, uno de los vicios más denostados del procedimiento  parlamentario”.  3

 

Como ha quedado visto, no es del resorte de una “comisión accidental”, reemplazar en sus funciones a una comisión permanente, lo cual evidentemente ocurrió en el trámite de los acumulados proyectos de acuerdo 268, 278 y 282 de 2013, contrariando la normativa nacional y distrital en la materia.

 

Finalmente, las comisiones “redactoras”, conforme al Acuerdo 348 de 2008, solo están permitidas para proposiciones y tiene como fin funciones de “redacción y estilo”, tal como está previsto en el artículo 88 de ese Acto Administrativo:

 

“ARTÍCULO 88.- CONFORMACIÓN DE SUBCOMISIONES Cuando por efecto de las proposiciones se requiera nombrar subcomisiones transitorias de redacción y estilo, la Presidencia de las Comisiones o de la Plenaria la designará y declarará receso para la discusión por el tiempo que estime necesario. (Subrayado fuera del texto original)

 

Lo anterior implica, que no era procedente a la luz del Reglamento Interno del Concejo Distrital, el nombrar una “Comisión Redactora” para la discusión de un Proyecto de Acuerdo, y en cualquier caso, de hacerlo, esta solo podría actuar en funciones de redacción y estilo, y no de la reformulación misma del Proyecto.

 

3.4. Incongruencia entre las normas relacionadas como atribuciones del Proyecto, el título del mismo y el desarrollo del articulado, por contravenir el artículo 21 del Acuerdo Distrital 348 de 2008.

 

Por otra parte, es necesario señalar que la referencia en las atribuciones de los acumulados Proyectos de Acuerdo 268, 278 y 282, que se hace del artículo 96 de la ley 633 de 20004, no tiene que ver con el desarrollo del mismo, dicha referencia tiene que ver con las reglas tributarias que deben aplicar las autoridades ambientales para el cobro de la tasa de evaluación de los permisos, autorizaciones y concesiones para el uso de recursos naturales, hecho que no fue tratado en el proyecto de acuerdo aprobado y que, además, excede las competencias del Concejo Distrital, al versar sobre un tema de competencia exclusiva del Congreso de la República, para establecer el cálculo de tasas  que deben ser aplicadas por las Autoridades Ambientales.

 

Lo anterior muestra la no correspondencia entre las atribuciones del proyecto y el desarrollo del articulado, dado que la referencia normativa anterior reglamenta el cobro que pueden hacer las autoridades ambientales por las labores de evaluación y seguimiento de instrumentos permisivos ambientales, elemento que se encontraba en la propuesta inicial de la Administración Distrital, que fue trasladada a la ponencia unificada y luego fue descartada por la “comisión accidental”.

 

De igual manera, muestra que el Proyecto en comento es diametralmente diferente al propuesto inicialmente y, en gracia de discusión, de serlo, debió surtir un nuevo trámite y no acogerse al trámite que desde el 2013, se le dio a los Proyectos de Acuerdo 268, 278 y 282 de 2013.

 

De allí que el título “Por el cual se dictan disposiciones generales y ambientales sobre la publicidad exterior visual en el Distrito Capital “, no guarde identidad alguna con el desarrollo del articulado, toda vez que no establece una reglamentación integral para la publicidad exterior visual en el Distrito Capital, dado que su contenido consiste simplemente en establecer una reglamentación orientada a la creación de un sistema de información, el establecimiento de términos de vigencias para algunos de los elementos de publicidad exterior visual, la realización de estudios técnicos y el establecimiento de una póliza de responsabilidad civil extracontractual, lo cual muestra a las claras que el proyecto aprobado dista mucho de ser una reglamentación “general”.

 

Por otra parte, el acumulado proyecto de acuerdo 268, 278 y 282 de 2013, no contiene ninguna consideración de tipo ambiental en su desarrollo, como ya se ha mencionado, estriba únicamente a reglamentar aspectos específicos del funcionamiento administrativo en la labor de registro de la Secretaría Distrital de Ambiente, sin establecer reglas ambientales para la sostenibilidad del recurso natural renovable – paisaje- de cara a la actividad publicitaria.

 

En ese sentido, el concepto de “disposiciones (…) ambientales” para los Proyectos de Acuerdo 268, 278 y 282 de 2013, acumulados por unidad de materia, es totalmente inaplicable.

 

3.5. El artículo 7° del proyecto de Acuerdo invade las competencias del Alcalde Mayor, previstas en los numerales 1° y 3° del artículo 313 de la Constitución Política, y los numerales 1°, 3° y 4° del artículo 38 del Decreto Ley 1421 de 1993.

 

El artículo 7° del proyecto del texto aprobado por el Concejo Distrital, le ordena a la Secretaría Distrital de Ambiente, adelantar “mediante procesos de selección, los estudios necesarios... para determinar la zonificación ajustada al Plan de Ordenamiento Territorial y demás normatividad vigente,...”, precisando algunos de los aspectos que debe contener el mencionado estudio.

 

Al respecto, es preciso analizar varios ítems sobre el contenido del artículo 7° del texto aprobado del proyecto de Acuerdo.

 

3.5.1. En primer lugar, se ordena a un organismo del nivel central de la Administración Distrital, realizar unos estudios, precisándole específicamente que los mismos deben hacerse mediante procesos de selección, es decir, se le impone a dicha entidad que tal actividad únicamente la podrá efectuar haciendo uso de las modalidades de contratación previstas en el Estatuto de Contratación Estatal, sin que pueda acudir, por ejemplo, al conocimiento técnico especializado de alguna dependencia interna de la misma entidad o a través de otro procedimiento para tal fin.

 

Es decir, se le indica la forma en que una entidad del Distrito Capital, debe desarrollar una determinada función o actividad, lo cual comporta una invasión de las competencias del Alcalde Mayor, previstas en los numerales 1° y 3° del artículo 313 de la Constitución Política, y los numerales , y del artículo 38 del Decreto Ley 1421 de 1993, conforme a las cuales le corresponde al Alcalde Mayor cumplir y hacer cumplir los acuerdos del Concejo; dirigir la acción administrativa; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a cargo del Distrito Capital; y ejercer la potestad reglamentaria, expidiendo los decretos, órdenes y resoluciones necesarios para asegurar la debida ejecución de los acuerdos.

 

En ese sentido, sería el Alcalde Mayor, de considerarlo pertinente, el encargado de establecer la forma como se podría cumplir con el artículo 7° del proyecto de Acuerdo, sin perjuicio que la Secretaría Distrital de Ambiente, como receptora de la función, disponga la forma como podría cumplir la misma, en ejercicio de la autonomía administrativa y presupuestal de la que está investida, y claramente dentro del marco de la normatividad nacional que aplica en la materia.

 

3.5.2. En segundo lugar, el mismo artículo 7° del proyecto de Acuerdo, señala unos aspectos que deben incluir los mencionados estudios, frente a lo cual procede reiterar lo expuesto en el numeral anterior, en el sentido que no puede el Concejo Distrital establecer la forma como habrá de realizarse determinada función o actividad a cargo de alguna entidad u organismo del Distrito Capital, por cuanto esto es competencia del Alcalde Mayor, de conformidad con las disposiciones reseñadas en precedente.

 

3.5.3. En tercer lugar, al revisar el contenido del primer inciso del artículo 7° del proyecto de Acuerdo, se observa que no hay coherencia ni se entiende que es lo pretendido, pues se dispone que la Secretaría Distrital de Ambiente, en un término no mayor a 12 meses contados a partir de la entrada en vigencia del acuerdo, adelante los estudios necesarios para determinar la zonificación ajustada al Plan de Ordenamiento Territorial y demás normativa vigente, precisando unos criterios mínimos que deberán contener tales estudios.

 

No obstante, el artículo 7° no es claro en cuanto definir a que tipo de zonificación se refiere, y por lo tanto la norma se torna ambigua e imposible de cumplir, al no contar con la claridad y especificidad de lo pretendido con la disposición.

 

Con base en lo expuesto, se concluye que el artículo 7° del proyecto de Acuerdo contraviene disposiciones de carácter constitucional y legal, y por lo tanto, debe ser retirado del mismo.

 

3.6. El artículo 7° del proyecto de Acuerdo impone limitaciones a la iniciativa del Alcalde Mayor prevista en el artículo 13 del Decreto Ley 1421 de 1993, para presentar proyectos de Acuerdo sobre publicidad exterior visual.

 

Señala al respecto el último inciso del artículo 7° que: “La presentación de una nueva iniciativa por parte de la Administración al Concejo Distrital de los elementos publicitarios aún no regulados, así como la compilación de normas vigentes en materia de publicidad exterior visual, se hará con fundamento al resultado del estudio.”

 

El articulo 13 del Decreto Ley 1421 de 1993, establece que los proyectos de acuerdo pueden ser presentados por los concejales y por el alcalde mayor, este último por conducto de sus secretarios, jefes de departamento administrativo o representantes legales de las entidades descentralizadas.

 

La citada disposición, frente a las materias contenidas en los proyectos de acuerdo, impone limitaciones para que algunos de estos puedan ser presentados por los concejales, condicionando dicha presentación a que los mismos surjan de la iniciativa del alcalde mayor, es decir, que la norma en cita faculta al primer mandatario de la ciudad, para presentar proyectos de acuerdo sobre todas las materias en general.

 

Lo anterior ha sido objeto de pronunciamiento por el Consejo de Estado, quien ha considerado lo siguiente:

 

“Ahora bien, la interpretación que debe dársele al inciso 2 del precitado artículo 13 no puede ser otra que la de que los proyectos de acuerdo que se contraen a las materias a las que se refieren los numerales 1, 6, 7, 10, 11, 12, 13, 15, 18, 19, 20 y 22 del artículo 12 del Decreto 1421 de 1993 pueden ser presentados a iniciativa tanto de los concejales  como del Alcalde Mayor de Bogotá, en tanto que los que se refieren a las materias contempladas en los numerales 2, 3, 4, 5, 8, 9, 14, 16, 17 y 21 del mismo artículo y los que decreten inversiones, ordenen servicios a cargo del Distrito, autoricen enajenar sus bienes y dispongan exenciones tributarias o cedan sus rentas sólo pueden ser presentados a iniciativa del Alcalde Mayor de Bogotá, es decir, que los proyectos sobre tales materias no pueden ser presentados por los concejales, sin que ello signifique que éstos no puedan introducirle modificaciones.

 

Lo anterior indica que el Alcalde Mayor no tiene limitación alguna para presentar proyectos de acuerdos, como sí la tienen los concejales, que el artículo 38, numeral 13 del Decreto 1421 de 1993 expresamente le otorga al mencionado funcionario la atribución de “Presentar al Concejo los proyectos de acuerdo sobre el Plan de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del Distrito”.

 

Tanto los concejales como el Alcalde  Mayor de Bogotá pueden presentar proyectos de acuerdo relacionados con el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito; con la determinación de los sistemas y métodos con base en los cuales las juntas administradoras locales pueden establecer el cobro de derechos por concepto de uso del espacio público para la realización de actos culturales, deportivos, recreacionales o de mercados temporales;  con la preservación y defensa del patrimonio ecológico, los recursos naturales y el medio ambiente;  con la descentralización, la desconcentración y la participación y veeduría ciudadanas; con la promoción y el estímulo a la industria de la construcción, particularmente la de vivienda, los procedimientos que permitan verificar su sometimiento a las normas vigentes sobre uso del suelo,  las sanciones correspondientes y  las reglamentaciones que le autorice la ley para la vigilancia y control de las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda; con la preservación y defensa del patrimonio cultural; con la organización de la Personería y la Contraloría Distritales y su funcionamiento; con los Códigos Fiscal y de Policía; con normas de tránsito y transporte; con la creación de los empleos necesarios para el funcionamiento del Concejo Distrital; y con los informes periódicos que deban rendir los funcionarios y servidores distritales.

 

El Alcalde Mayor de Bogotá, por su parte, es el único que puede presentar proyectos cuyas materias tengan que ver con la adopción del Plan General de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas; con el establecimiento, reforma o eliminación de tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, con  exenciones tributarias y con el establecimiento de sistemas de retención y anticipos  para garantizar el efectivo recaudo de aquéllos;  con el presupuesto y con la expedición anual del presupuesto de rentas y gastos; con el Plan General de Ordenamiento Físico del Territorio; con la determinación de  la estructura general de la Administración Central, las funciones básicas de sus entidades y la adopción de  las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos; con la creación, supresión y fusión de establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales,  la constitución de sociedades de economía mixta y  la participación del Distrito en otras entidades de carácter asociativo; con la fijación de la cuantía hasta la cual se pueden celebrar contratos directamente y prescindir de la formalidad del escrito, según la naturaleza del contrato y de la entidad contratante; con la división del territorio del Distrito en localidades, la asignación de  competencias y  su funcionamiento y recursos; con el cupo de endeudamiento del Distrito y de sus entidades descentralizadas; y con la regulación de las relaciones del Distrito con sus servidores.

 

Demostrado como está que el Decreto 1421 de 1993 no limitó las materias respecto de las cuales el Alcalde Mayor de Bogotá D.C. puede presentar proyectos de acuerdo al Concejo Distrital,...” 5

 

Como se observa del contenido del artículo 13 del Decreto Ley 1421 de 1993 y conforme al pronunciamiento del Consejo de Estado, el Alcalde Mayor puede presentar proyectos de acuerdo sobre todas las materias contenidas en dicho artículo y las señaladas en el artículo 12 ídem, entre ellas las referidas a la preservación y defensa del patrimonio ecológico, los recursos naturales y el medio ambiente6, precisando que dentro del concepto de patrimonio ecológico se encuentra el tema de la publicidad exterior visual, según lo expuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-535 de 1996, al considerar que: “(...). Por todo lo anterior, la Corte concluye que el tema de la publicidad exterior visual hace parte de la noción de “patrimonio ecológico” local, por lo cual se está frente a una competencia propia de los concejos municipales y distritales, (...)”.

 

No obstante, el inciso final del artículo 7° del proyecto de Acuerdo, establece que La presentación de una nueva iniciativa por parte de la Administración al Concejo Distrital de los elementos publicitarios aun no regulados, así como la compilación de normas vigentes en materia de publicidad exterior visual, se hará con fundamento al resultado del estudio.” (Subrayado fuera del texto).

 

Del texto subrayado se desprende claramente el establecimiento de una condición como es el resultado de un estudio, para que el Alcalde Mayor pueda volver a presentar proyectos de acuerdo relacionados con la publicidad exterior visual, lo cual es contrario a lo dispuesto por el artículo 13 del Estatuto Orgánico de Bogotá, D.C., que no impone ninguna limitación ni exigencia al jefe del ejecutivo distrital, para la presentación de iniciativas ante el Cabildo Distrital, mas que el cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto Ley 1421 de 1993, y en ese sentido se evidencia la violación de la referida disposición, por el inciso final del artículo 7° del proyecto de Acuerdo aprobado por la Corporación y que es objeto de la presente objeción.

 

3.7. Incumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 7° de la Ley 819 de 2003.

 

Los Proyectos de Acuerdo 268, 278 y 282 de 2013, acumulados por unidad de materia, generan obligaciones financieras para la Secretaría Distrital de Ambiente, sin determinación o asignación presupuestal específica para tal fin, contrariando lo explicitado en el Artículo de la Ley 819 de 2003 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”, el cual determina:

 

“Artículo 7º. Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

 

Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.

 

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso.

 

Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

 

En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces.” (Subrayas fuera del texto original).

 

En este sentido, se advierte la violación del artículo 7° de la Ley 819 de 2003, dado que no se precisan los respectivos costos fiscales y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de los costos (recursos técnicos, tecnológicos y humanos) de las obligaciones que se generan para la SDA, quien en el término de un año a partir de la entrada en vigencia del Acuerdo, deberá diseñar e implementar el SIIPEV y adelantar “mediante procesos de selección, los estudios necesarios, de forma que se garantice imparcialidad y objetividad, para determinar la zonificación ajustada del Plan de Ordenamiento Territorial y demás normatividad vigente”.

 

4. OBJECIONES TÉCNICAS POR INCONVENIENCIA.

 

Una vez revisado el documento aprobado en Plenaria, se observa que no obstante del título “POR EL CUAL SE DICTAN DISPOSICIONES GENERALES Y AMBIENTALES SOBRE PUBLICIDAD EXTERIOR VISUAL EN EL DISTRITO CAPITAL” (subrayas fuera del texto original), el texto aprobado por el Cabildo Distrital no “dicta disposiciones generales y ambientales” para todos los elementos publicitarios que se exhiben en la ciudad, como se observa a la normativa vigente y de la iniciativa presentada por la Administración Distrital bajo el Proyecto Nº 278 de 2013.

 

Basta ver que en el P.A. 278 de 2013, (acumulado por unidad de materia con los proyectos 268 y 282 de 2013) radicado por la Administración Distrital, se planteaba la regulación del tema de Publicidad Exterior Visual, contemplando originalmente el permiso y registro de Publicidad Exterior Visual para los siguientes tipos de elementos:

 

1. Mobiliario urbano

 

2. Avisos

 

3. Avisos separados de fachada

 

4. Avisos divisibles

 

5. Publicidad en vehículos automotores

 

6. Publicidad en movimiento

 

7. Canopo

 

8. Pendones

 

9. Afiches / carteles

 

10. Globos anclados, inflables y maniquíes

 

11. Vallas comerciales

 

12. Vallas de obra

 

13. Elementos publicitarios con elementos vegetales.

 

Sin embargo, los acumulados Proyectos de Acuerdo 268, 278 y 282 de 2013, aprobados por la Plenaria del Cabildo Distrital el 24 de febrero del presente año, únicamente hacen referencia al permiso para:

 

“Artículo 4°. Término de vigencia del permiso. (…)

 

a. Publicidad Exterior Visual  instalada en mobiliario urbano: (…)

 

b. Vallas: (…)

 

c. Vallas de obra: (…) 

 

d. Pasacalles o pasavías y Pendones: (…)”

 

En el marco normativo que regula la Publicidad Exterior Visual, existe mayor cantidad de elementos que los regulados en los Proyectos de Acuerdo. Si bien en el artículo 7, inciso 2, se determina “La presentación de una nueva iniciativa por parte de la Administración al Concejo Distrital de los elementos publicitarios aún no regulados, así como la compilación de normas vigentes en materia de publicidad exterior visual, se hará con fundamento al resultado del estudio”, por los principios y reglas básicas de función Administrativa, el  Concejo Distrital debió normar de manera integral todos los elementos de Publicidad Exterior Visual en el Distrito Capital, como fue contemplado desde el año 2013 y tras más de un año continuo de discusión por parte de la Corporación Edilicia.

 

Es decir, que la exclusión de una serie de elementos de Publicidad Exterior Visual, no se compadece con el título de los acumulados Proyectos de Acuerdo “POR EL CUAL SE DICTAN DISPOSICIONES GENERALES Y AMBIENTALES SOBRE PUBLICIDAD EXTERIOR VISUAL EN EL DISTRITO CAPITAL”, puesto que éste debería indicar entonces solo una modificación a la normativa (Acuerdo 01 de 1998, modificado por el Acuerdo 12 de 2000, compilados por el Decreto Distrital 959 de 2000, el cual fue reglamentado por el Decreto Distrital 506 de 2003) para algunos elementos de Publicidad Exterior Visual, en cuanto a la vigencia del término, aspecto aprobado y que únicamente genera unas modificaciones sin mayores incidencias en las normas que actualmente regulan el tema. En consecuencia, habida cuenta de la no concordancia entre el título y el articulado, se objeta por inconveniencia técnica el proyecto aprobado por la Corporación.

 

Lo anterior, implica que la reglamentación propuesta por los Proyectos de Acuerdo 268, 278 y 282 de 2013, no contribuye a concentrar la normativa respecto de la publicidad exterior visual en el Distrito Capital, contrario sensu contribuye a la dispersión normativa, que era una de las necesidades identificadas y que pretendía ser resuelta por una reglamentación integral. Por lo tanto es inconveniente para el Distrito Capital que el Alcalde Mayor sancione la iniciativa.

 

En vista de lo expuesto y de conformidad con las objeciones planteadas en precedente, no es procedente sancionar el Proyecto de Acuerdo del asunto, el cual se devuelve de conformidad con lo dispuesto en el artículo 23 del Decreto Ley 1421 de 1993, en concordancia con el artículo 81 del Acuerdo Distrital 348 de 2008.

 

Finalmente, se ordenará su publicación en el Registro Distrital, al tenor de lo dispuesto por el artículo 23 del Decreto Ley 1421 de 1993 y el artículo 81 del Acuerdo Distrital 348 de 2008.

 

Atentamente,

 

GUSTAVO PETRO U.

 

Alcalde Mayor

 

Anexos: Original del proyecto de Acuerdo en dos (2) folios.

 

c.c. Dra. –  Viviana León Herrera - Subdirectora de Imprenta Distrital – Anexo 1 CD contentivo del texto de las objeciones.

 

NOTAS DE PIE DE PÁGINA

 

1. “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”

 

2. “…Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo…”

 

3. Corte Constitucional- Sentencia C-702 de 1999. MP Fabio Morón Díaz.

 

4. “Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la Rama Judicial”

 

5. Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera, C.P. Martha Sofía Sanz Sobón, sentencia del 11 de octubre de 2007, radicación No. 25000-23-24-000-2003-00459-01.

 

6. Numeral 7° del artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993.

 

NOTA: Publicado en el Registro Distrital 5554 de marzo 16 de 2015.