RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

(Bogotá D.C., 30 de septiembre de 2015)

REGIMEN ESPECIAL PARA PONER EN FUNCIONAMIENTO LOS TERRITORIOS INDIGENAS, HASTA QUE EL CONGRESO EXPIDA LA LEY CONFORME AL ARTICULO 329 DE LA CONSTITUCION-Facultades extraordinarias

ENTIDADES TERRITORIALES INDIGENAS-Conformación mediante ley orgánica de ordenamiento territorial/TERRITORIOS INDIGENAS-Facultad del Gobierno para dictar normas fiscales relativas a funcionamiento y coordinación con demás entidades territoriales hasta expedición de ley que refiere artículo 329 de la Constitución

REGIMEN ESPECIAL PARA EL FUNCIONAMIENTO DE TERRITORIOS INDIGENAS RESPECTO DE LA ADMINISTRACION DE LOS SISTEMAS PROPIOS DE PUEBLOS INDIGENAS-Fuerza de ley de disposiciones del artículo 56 transitorio y 329 de la Constitución

CONFORMACION DE ENTIDADES TERRITORIALES INDIGENAS MEDIANTE LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Relación con artículos 150 y 329 de la Constitución

DISPOSICIONES JURIDICAS-Facilita el cambio constitucional, total o parcial de las normas

DISPOSICIONES JURIDICAS-Carácter transitorio significa que normas no tienen vocación de permanencia

CONJUNTO DE DISPOSICIONES TRANSITORIAS DE LA CONSTITUCION-Permite establecer una tipología de formas empleadas por la Carta de 1991 para hacer efectivo el cambio constitucional

CONJUNTO DE DISPOSICIONES TRANSITORIAS DE LA CONSTITUCION-Tipos

CONFORMACION DE ENTIDADES TERRITORIALES INDIGENAS MEDIANTE LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Competencia excepcional del Gobierno Nacional/CONFORMACION DE ENTIDADES TERRITORIALES INDIGENAS MEDIANTE LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Características de la competencia excepcional del Gobierno Nacional

GOBIERNO Y FUNCIONAMIENTO DE TERRITORIOS INDIGENAS-Conserva competencia para expedir regulación respectiva cuando legislador se ha ocupado solo de algunas materias que refiere artículo 56 transitorio/NORMAS-Coexistencia de las aprobadas por el Congreso y las adoptadas por el Gobierno

FUNCIONAMIENTO DE TERRITORIOS INDIGENAS Y CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-No se encuentra limitada temporalmente

COMPETENCIA GUBERNAMENTAL-Ejercicio no impide que se ejerza por más de una vez si aún no se ha cumplido la condición de su extinción

COMPETENCIA GUBERNAMENTAL-Ejercicio puede concretarse en diferentes instrumentos normativos

CONFORMACION DE ENTIDADES TERRITORIALES INDIGENAS MEDIANTE LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Carácter condicionado de la competencia

FUNCIONAMIENTO DE TERRITORIOS INDIGENAS RESPECTO DE LA ADMINISTRACION DE LOS SISTEMAS PROPIOS DE PUEBLOS INDIGENAS-No desconoció artículos 150, 329 y 56 transitorio de la Constitución

NORMAS TRANSITORIAS-No deben cobrar vigencia indefinida en tanto por regla general constituyen excepción al régimen constitucional ordinario

Actor: Juan Guillermo González Rodríguez

Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 1953 de 2014.

El señor Juan Guillermo González Rodríguez, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40.6 y 241 de la Constitución Política, presentó demanda contra el Decreto 1953 de 2014. Dada la extensión del texto del Decreto, se omite su transcripción en la presente sentencia.

2. Pretensión y cargos formulados en contra del Decreto 1953 de 2014.

2.1. Pretensión. El demandante solicita se declare la inexequibilidad del Decreto 1953 de 2014 "Por el cual se crea un régimen especial con el fin de poner en funcionamiento los Territorios Indígenas respecto de la administración de los sistemas propios de los pueblos indígenas hasta que el Congreso expida la ley de que trata el artículo 329 de la Constitución Política."

2.2. Cargo único por violación de los artículos 150, 329 y 56 transitorio de la Constitución.

2.2. Conforme a lo anterior, la habilitación al Gobierno Nacional para la expedición de las normas sobre la conformación de las entidades territoriales indígenas conferida por el artículo 56 transitorio era temporal, hasta tanto se expidiera la ley de ordenamiento territorial. La naturaleza extraordinaria de tal competencia implicó que el constituyente, a fin de respetar la vocación democrática de la Constitución y el principio de separación de poderes, la sometiera a una condición resolutoria, esto es, de las que cumplidas conducen al agotamiento de la autorización dada. Así las cosas, debido a que el Congreso de la Republica expidió la Ley 1454 de 2011 "por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones" no podía el Gobierno apoyarse en la habilitación extraordinaria prevista en el artículo 56 transitorio a efectos de expedir el Decreto acusado.

3.12.1. El Gobierno nacional incumplió el plazo y la condición que el Congreso de la República estableció en el artículo 37 de la Ley 1454 de 2011. En efecto, allí se definió que previa realización de la consulta previa, el Gobierno debería presentar un proyecto de Ley al Congreso en el término de 10 meses siguientes a la vigencia de la Ley y en el que debía reglamentarse lo relativo a la conformación de las Entidades Territoriales Indígenas, acogiendo los principios de participación democrática, autonomía y territorio.

3.12.2. Sí se cumplió la condición resolutoria a la que alude el artículo 56 transitorio dado que, no obstante que la Ley 1454 de 2011 no se ocupó de reglamentar lo relativo a las entidades territoriales indígenas, sí definió el plazo y la condición anteriormente referida. En ese sentido debe seguirse lo que fue señalado por la Sala de Consulta y Servicio Civil en el sentido de que "no puede el Gobierno acudir a la habilitación del artículo 56 transitorio de la C.P."

1.1. El Decreto 1953 de 2014 fue expedido, según se desprende de sus considerandos, con fundamento en las atribuciones conferidas por el artículo 56 transitorio de la Constitución y tiene por objeto crear un régimen especial con el fin de poner en funcionamiento los Territorios Indígenas respecto de la administración de los sistemas propios de los pueblos indígenas hasta que el Congreso expida la ley de que trata el artículo 329 de la Constitución Política.

1.2. El artículo 56 transitorio establece una competencia del Gobierno Nacional, para expedir las normas fiscales necesarias y las demás normas relativas al funcionamiento de los territorios indígenas y a la coordinación de tales territorios con las otras entidades territoriales. Esa competencia, según la misma disposición, podrá ejercerse mientras el Congreso de la República expide la Ley a la que se refiere el artículo 329 de la Constitución.

1.3. El examen conjunto del artículo 56 transitorio y el artículo 329 de la Constitución permite concluir que las disposiciones que se expidan al amparo de la facultad allí prevista y, de manera particular el Decreto 1953 de 2014 acusado, tienen fuerza de ley por expresa disposición constitucional. Esta conclusión se fundamenta en las siguientes tres razones:

En primer lugar, la fuente de la competencia es una disposición transitoria que establece como condición para su ejercicio, la abstención legislativa del Congreso de la República, de manera que la autorización tiene por objeto conferir una habilitación extraordinaria al Gobierno Nacional para ocupar temporalmente la posición del Legislador en lo relativo a la expedición de normas relacionadas con el funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales (art. 56 transitorio). En segundo lugar, las materias referidas por el artículo 56 transitorio se encuentran sometidas, por expresa disposición constitucional, a reserva legislativa (art. 329). En esa dirección la regulación referida al funcionamiento de los territorios indígenas así como a su relación con las demás entidades territoriales, está comprendida por la reserva legislativa que se desprende, entre otros, de los artículos 150.4, 288, 329 y 330 de la Constitución. En tercer lugar, la fuerza de ley de la disposición acusada se constata también por el hecho de que la vigencia del Decreto 1953 de 2014 terminará en el momento en que sea adoptada la ley a la que se refiere el artículo 329 de la Constitución.

1.4. En atención a lo expuesto, la Corte es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto 1953 de 2014.

Los cargos planteados por el demandante en esta oportunidad cumplen las condiciones básicas para adoptar una decisión de fondo. En efecto, el demandante expone con claridad las razones por las cuales afirma la incompetencia del Gobierno Nacional para expedir el Decreto 1953 de 2014. Para el efecto presenta argumentos pertinentes, fundados en la posible infracción de los artículos 150, 329 y 56 transitorio de la Constitución, y específicos al explicar las razones por las cuales la expedición de la Ley 1454 de 2011 daba lugar al fenecimiento de la competencia prevista en el artículo 56 transitorio. De esta forma, logra suscitarse una duda mínima respecto de la constitucionalidad del Decreto 1953 de 2014, de manera tal que se satisface la exigencia de suficiencia.

Le corresponde a la Corte dar respuesta al siguiente problema jurídico:

¿La expedición del Decreto 1953 de 2014 encontrándose vigente la Ley 1454 de 2011, desconoció los artículos 150, 329 y 56 transitorio de la Constitución, debido a que ya se había extinguido la competencia del Gobierno Nacional para regular las materias relativas al funcionamiento de los territorios indígenas?

5. El artículo 56 transitorio y su relación con los artículos 150 y 329 de la Constitución.

5.1. El cambio constitucional, total o parcial, suscita complejos problemas relacionados con la forma en que debe ocurrir la mutación entre el régimen previo y el posterior. Este tránsito da lugar, ordinariamente, a que el propio constituyente establezca disposiciones jurídicas para facilitarlo. En ellas se prevé, entre otras cosas, la suspensión o alteración transitoria de las reglas que para la adopción de normas establece el nuevo régimen con la finalidad de asegurar una regulación inmediata de las nuevas instituciones, instrumentos o entidades así como para ajustar las que son únicamente objeto de modificación. El carácter transitorio de ese régimen significa que las normas que lo disciplinan ostentan –al menos en principio- un carácter pasajero o fugaz y, en consecuencia, no tienen vocación de permanencia.

5.2. El conjunto de disposiciones transitorias de la Constitución, permite establecer una tipología de las formas empleadas por la Carta de 1991 para hacer efectivo el cambio constitucional. Se trata de un verdadero Derecho Constitucional Transitorio que suscita importantes cuestiones relacionadas con su vigencia y con las competencias que atribuye.

Es posible identificar seis tipos de disposiciones. Entre ellas están (i) las que otorgan competencias al Gobierno Nacional para la expedición de regulaciones materialmente legislativas a partir de la entrada en vigencia de la Constitución y durante un plazo máximo establecido (arts. 5, 11, 23 y 39); (ii) las que asignan a una autoridad judicial o al Gobierno competencias para la expedición de regulaciones materialmente legislativas durante un plazo máximo, siempre y cuando el Congreso no lo ejerza en el plazo previsto por la Constitución (arts. 14 y 21); (iii) las que otorgan competencias al Gobierno Nacional para expedir por una sola vez regulaciones materialmente legislativas sin establecer un plazo máximo, en el evento de no ser adoptadas por el Congreso en el término previsto en la Constitución (arts. 41 y 43)⁴; (iv) las que otorgan competencias al Gobierno Nacional sin límite de tiempo para expedir normas materialmente legislativas, en caso de que después de presentados determinados proyectos al Congreso este no los apruebe (arts. 48, 49 y 51); (v) las que definen la regulación aplicable hasta tanto se expidan las normas legales correspondientes (arts. 18 y 22); y (vi) las que otorgan competencias al Gobierno Nacional para expedir normas materialmente legislativas, condicionando su ejercicio a la no adopción de la regulación por parte del Congreso de la República (arts. 42 y 56).

5.3. El artículo 56 transitorio de la Constitución establece la posibilidad de que el Gobierno Nacional adopte las normas relativas al funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales hasta tanto se expida la ley a la que se refiere el artículo 329 de la Constitución. La competencia excepcional allí establecida tiene varias características cuya enunciación es relevante para definir la prosperidad del cargo.

5.3.1. Es una competencia amplia que confiere una atribución para adoptar normas relativas (i) al funcionamiento de los territorios indígenas, incluyendo las de naturaleza fiscal y (ii) a su coordinación con las demás entidades territoriales. Comprende diferentes dimensiones o facetas del régimen territorial indígena.

5.3.2. Es una competencia cualificada dado que las normas que se expiden en ejercicio de lo allí dispuesto tienen naturaleza legislativa y, por regla general, solo perderán su vigencia, cuando sea expedida la ley a la que se refiere el artículo 329 de la Constitución. Algunas de las materias a las que alude el artículo 56 de la Carta deberán ser expedidas por el Congreso siguiendo el trámite propio de la regulación orgánica⁵ al paso que otras podrían ser reguladas en leyes ordinarias⁶.

5.3.3. Es una competencia condicionada dado que su ejercicio depende de la inacción legislativa del Congreso de la República. A diferencia de otras de las disposiciones transitorias, en el caso del artículo 56 no se encuentra previsto ni un término para la adopción de la ley por parte del Congreso, ni un plazo para el ejercicio de la facultad por parte del Gobierno. Únicamente cuando el Congreso de la República expida la ley a la que se refiere el artículo 329, se extinguirá o agotará la atribución.

Si el Gobierno Nacional, invocando la facultad conferida en el artículo 56 transitorio, expide una regulación sobre las materias allí referidas, a pesar de haber sido ya promulgada la ley a la que se refiere el artículo 329 de la Constitución, se producirá una infracción simultánea de tales artículos así como del artículo 150 de la Constitución al que se adscribe la cláusula general de competencia legislativa. En efecto, resultando una atribución excepcional propia del derecho transitorio de la Constitución no resulta posible, sin violar las competencias generales (art. 150 inc. 1) y específicas (art. 329) del Congreso, su ejercicio cuando ya este ha actuado y se ha producido entonces el fenecimiento de la competencia.

Cuando el legislador se ha ocupado solo de algunas de las materias a las que se refiere el artículo 56 transitorio, el Gobierno conserva su competencia para expedir la regulación respectiva. En ese sentido podrían coexistir normas aprobadas por el Congreso y normas adoptadas por el Gobierno.

5.3.4. Es una competencia que no se encuentra limitada temporalmente. A ella no le resulta aplicable el artículo 9º transitorio conforme al cual las facultades extraordinarias para cuyo ejercicio no se hubiere establecido plazo especial, expirarían quince días después de que la Comisión Especial creada por el artículo 6º transitorio cese definitivamente en sus funciones. La inaplicabilidad de tal regla obedece a que la competencia del artículo 56 no se encuentra sometida a un plazo sino, como se ha dejado dicho, a una condición.

Esta característica permite su diferenciación de las competencias atribuidas al Consejo de Estado y al Presidente de la República en los artículos 14 y 21 transitorios respectivamente. En efecto, en el caso de estas disposiciones se establece un límite temporal de tres (3) meses para el ejercicio de la atribución, no impuesto en el caso del artículo 56 transitorio.

El ejercicio de la competencia gubernamental no impide que ella se ejerza por más de una vez si aún no se ha cumplido la condición de su extinción. Esta conclusión se apoya en el hecho de que el Constituyente estableció esa restricción únicamente para las habilitaciones del Gobierno previstas en los artículos 41 y 43 transitorios, al prescribir que serían ejercidas "por una sola vez".

5.3.5. Es una competencia cuyo ejercicio puede concretarse en diferentes instrumentos normativos. En efecto, debido a la amplitud temática de la atribución prevista en el artículo 56 transitorio es posible que el Gobierno Nacional las regule en decretos diferentes según la materia de que se trate.

5.3.6. Considerando que su fundamento es una disposición transitoria que constituye, por regla general, una variación del régimen ordinario, esta competencia debe considerarse excepcional y como consecuencia de ello no puede interpretarse de forma extensiva. De tal característica se desprende que las vicisitudes a las que puede enfrentarse la ley que llegare a ser expedida para regular la materia a la que se refieren los artículos 329 y 56 transitorio de la Carta, no reactivan la competencia del Gobierno Nacional. En efecto, dado que el artículo 56 transitorio establece que la facultad normativa se extiende hasta tanto "se expide la ley a la que se refiere el artículo", ocurrida esa circunstancia la atribución se extingue definitivamente.

5.3.7. El carácter condicionado de la competencia prevista en el artículo 56 transitorio tiene un efecto concreto en materia de control de constitucionalidad. La posibilidad de alegar un vicio competencial debido a la expedición de un Decreto en desarrollo de lo allí previsto, solo será posible cuando ha sido expedida previamente la regulación legislativa correspondiente. Si este vicio es alegado, cuando después de expedido el Decreto, el Congreso adopta la ley a la que alude el artículo 329, se tornará improcedente. En este último caso deberán las autoridades correspondientes determinar si se configuran y, en qué medida, las condiciones que conducen a la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos de la administración por la desaparición de sus fundamentos de hecho.

6.1.1. La competencia de la Corte para juzgar el Decreto 1953 de 2014 puede comprender acusaciones fundadas en el contenido de la regulación o en el procedimiento seguido para su adopción. El planteamiento del demandante se ubica en la segunda de las modalidades al sostener que el Gobierno al expedir el Decreto acusado desconoció sus competencias e invadió las del Congreso, puesto que la aprobación de la Ley 1454 de 2011 "por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones" extinguió la atribución conferida al Gobierno en el artículo 56 transitorio de la Constitución. Así las cosas, la habilitación constitucional se encontraba fulminada configurándose, en consecuencia, un vicio competencial.

6.1.2. Para la Corte, el planteamiento del demandante impone la realización de un juicio compuesto por dos etapas.

En la primera de ellas debe la Corte determinar (i) si la regulación demandada, expedida con invocación del artículo 56 transitorio, coincide con las materias enunciadas en dicha disposición (juicio de coincidencia temática). Este juicio inicial, en casos como el presente, no debe ocuparse de establecer si todas las normas del Decreto 1953 de 2014 coinciden temáticamente con las materias a las que se refiere el artículo 56 transitorio. Se trata de un análisis a fin de identificar dicha coincidencia, sin perjuicio, naturalmente, que respecto de disposiciones específicas se formulen cuestionamientos independientes en esa dirección. El desarrollo de este examen tiene por objeto asegurar que el parámetro de control constitucional que debe emplearse sea, en efecto, el artículo 56 transitorio.

En el evento de que la materia objeto de regulación supere este primer examen (ii) la Corte deberá establecer si el Congreso de la República, ha expedido previamente la regulación a la que alude el artículo 329 de la Constitución (juicio de extinción competencial). En caso de que las normas adoptadas por el Gobierno se ocupen de las materias contenidas en la Ley, se configurará un vicio de naturaleza competencial. Conforme a ello la Corte debe emprender un examen concreto de la regulación legislativa expedida por el Congreso a efectos de compararla, seguidamente, con el Decreto. Puede ocurrir, por ejemplo, que la ley se hubiere ocupado únicamente de algunas de las materias respecto de las cuales se habilita al Gobierno Nacional, evento en el cual la regulación que este último haga de las otras, no constituirá un vicio de competencia.

Procede entonces la Corte a realizar el examen.

6.2. El Decreto 1953 de 2014 no desconoció los artículos 150, 329 y 56 transitorio de la Constitución.

6.2.1. El Decreto 1953 de 2014 -según su epígrafe- tiene por objeto crear un régimen especial con el fin de poner en funcionamiento los territorios indígenas en lo relativo a la administración de los sistemas propios de los pueblos indígenas. Dicho régimen pretende regular esta materia hasta tanto el Congreso de la República expida la Ley a la que se refiere el artículo 329 de la Constitución. En las consideraciones expuestas para su expedición, el Decreto indica que se expide al amparo del artículo 56 transitorio de la Constitución dado que el Congreso no ha ejercido la competencia prevista en el artículo 329 y, adicionalmente, que el Decreto 1088 de 1993 dictado también al amparo del artículo 56 transitorio, no adoptó normas para poner en funcionamiento los territorios indígenas ni las relativas a su coordinación con las demás entidades territoriales.

El Decreto se encuentra dividido en seis títulos que se ocupan de diferentes materias relacionadas con el funcionamiento de los territorios indígenas. En esa dirección regula su objeto, ámbito de aplicación y los principios generales para el funcionamiento de los territorios indígenas (Título I); las competencias generales de los territorios indígenas y de sus autoridades propias (Título II); la administración del sistema educativo indígena (Título III); el sistema indígena de salud propio intercultural (Título IV); el agua potable y saneamiento básico (Título V); y los mecanismos para el fortalecimiento a la jurisdicción especial indígena (Título VI).

Una revisión del objeto del Decreto, de la invocación que del artículo 56 transitorio hizo en sus considerandos el Gobierno Nacional para su expedición, así como del contenido distribuido en los títulos antes referidos, permite a la Corte concluir que la materia que regula coincide con la mencionada en el artículo 56 transitorio, en particular la que corresponde al funcionamiento de los territorios indígenas. Conforme a lo anterior se supera la primera etapa del examen al existir coincidencia temática.

6.2.2. Para la Corte la expedición del Decreto 1953 de 2014 no desconoció las reglas de habilitación previstas en el artículo 56 transitorio y, en consecuencia, tampoco se vulneraron los artículos 150 y 329 de la Constitución. Esta conclusión se fundamenta en las siguientes razones.

6.2.2.1. La Ley 1454 de 2011 tuvo por objeto dictar normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y modificar otras disposiciones. En dicha ley, compuesta por 40 artículos, se adoptan (a) disposiciones generales relativas al objeto de la ley, al concepto y finalidad del ordenamiento territorial, a los principio rectores del ordenamiento territorial (Título I arts. 1 al 3); (b) normas sobre el marco institucional relacionadas con la Comisión Nacional de Ordenamiento Territorial, las comisiones regionales, departamentales y municipales de ordenamiento territorial, los diferentes esquemas asociativos territoriales, la política legislativa en materia de ordenamiento territorial (Título II arts. 4 al 25); (c) normas sobre competencias regulando, entre otras cosas, los principios que gobiernan su ejercicio, las competencias de los departamentos y municipios en materia de organización administrativa, las competencias de la Nación, los Departamentos, los Distritos Especiales y los Municipios en materia de ordenamiento territorial (Título III arts. 26 al 29); (d) normas en materia de regiones administrativas y de planificación (Título IV arts. 30 al 36); y (f) disposiciones transitorias relacionadas, por ejemplo, con el desarrollo y armonización de la legislación territorial disponiendo la obligación del Gobierno Nacional de presentar proyectos de ley en varias materias y, en especial, del proyecto de ley especial que reglamente lo relativo a la conformación de las entidades territoriales indígenas (Título V arts. 37 al 40).

De la Ley 1454 de 2011 no se desprende un régimen que establezca las condiciones mínimas para hacer posible el funcionamiento de los territorios indígenas. Se trata de una ley que se limita a establecer principios y reglas generales que gobernarán la expedición posterior de otras leyes, a prever algunas posibilidades de asociación entre entidades territoriales y a precisar el alcance de algunas de las competencias que pueden ser ejercidas por la nación y las otras entidades territoriales, en particular los departamentos, los distritos y los municipios.

Las referencias en ella contenidas a las comunidades y territorios indígenas son reducidas limitándose a indicar (i) que la Ley constituye un marco normativo general de principios rectores, que deben ser desarrollados y aplicados por el legislador en cada materia específica, para departamentos, municipios, entidades territoriales indígenas y demás normas que afecten, reformen o modifiquen la organización político administrativa del Estado en el territorio -Art. 2º-; (ii) que uno de los principios del ordenamiento territorial es la Multietnicidad orientado a que los pueblos indígenas, las comunidades afrodescendientes, los raizales y la población ROM ejerzan su derecho de planeación y gestión dentro de la entidad territorial respectiva en armonía y concordancia con las demás comunidades y entidades territoriales –Art. 3.17-; (iii) que una de las competencias de los departamentos en materia de ordenamiento territorial consiste en integrar y orientar la proyección espacial de los planes sectoriales departamentales, los de sus municipios y entidades territoriales indígenas –Art. 29.2.d-; y (iv) que el Gobierno Nacional debería presentar al Congreso de la República, dentro de los diez (10) meses siguientes a la vigencia de la presente ley, el proyecto de ley especial que reglamente lo relativo a la conformación de las Entidades Territoriales Indígenas, acogiendo los principios de participación democrática, autonomía y territorio, en estricto cumplimiento de los mecanismos especiales de consulta previa, con la participación de los representantes de las comunidades indígenas y de las comunidades afectadas o beneficiadas en dicho proceso –Art.37-.

Según se indicó, las menciones que se hacen a los territorios indígenas no constituyen un régimen jurídico que haga posible su funcionamiento. Dichos territorios, en tanto entidades territoriales según lo que prescribe el artículo 286, requieren una delimitación normativa que establezca, entre otras cosas, las condiciones para su conformación y existencia, las competencias normativas y no normativas a su cargo⁷ así como las reglas relativas a la percepción y administración de recursos públicos. De hecho, la misma ley hace una declaración de la inexistencia de la regulación básica en la materia, al establecer a cargo del Gobierno la obligación de presentar un proyecto de ley que reglamente lo relativo a la conformación de las entidades territoriales.

6.2.2.2. En plena armonía con la consideración anterior, la sentencia C-489 de 2012 al ocuparse de examinar la constitucionalidad de la Ley 1454 de 2011 frente a un cargo por omisión constitucional, debido a la ausencia de regulación relativa a las entidades territoriales indígenas, indicó:

"2.8.47. Teniendo en cuenta lo anterior se verifica que en la Ley 1454 de 2011, se omite de manera absoluta un desarrollo directo de las regiones como entidades territoriales del artículo 307 de la C.P., así como de las entidades territoriales indígenas previstas en el artículo 329 de la C.P., ya que solo se establecen normas que remiten a una posterior regulación de dichos deberes constitucionales. Por tal motivo, se advierte que en el presente caso lo que se presenta en el caso concreto es una ausencia total de legislación produciéndose de esta manera una omisión legislativa absoluta no sujeta de control por parte de esta Corte."

Con apoyo en esa conclusión dispuso, en la parte resolutiva de la sentencia, exhortar al Gobierno Nacional y al Congreso de la República para que expidan el proyecto de ley especial que reglamente lo relativo a la conformación de las Entidades Territoriales Indígenas. Esto implica que en el año 2012 la Corte constató la inexistencia de la regulación a la que alude el artículo 329 de la Carta lo que supone, dado que después de ello no se ha expedido regulación en la materia, que no se ha cumplido la condición que conduce al agotamiento, fenecimiento o extinción de la competencia legislativa que la Constitución le confirió al Gobierno en el artículo 56 transitorio.

6.2.2.3. Considerando que el artículo 329 de la Constitución emplea en singular la expresión "ley orgánica de ordenamiento territorial", podría sugerirse que la extinción de la competencia se produce cuando tal ley se expida con independencia de su contenido. Sin embargo sobre el particular debe tenerse en cuenta, de una parte, que la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que la regulación en materia de ordenamiento territorial puede estar contenida en diferentes estatutos -de hecho es posible que se encuentre integrada a leyes ordinarias o a leyes orgánicas según la existencia o no de una reserva específica en la materia-⁸ y, de otra, que el artículo 329 no se refiere a cualquier ley orgánica de ordenamiento territorial sino a aquella que se ocupe de la conformación de las entidades territoriales indígenas.

6.2.3. De conformidad con lo expuesto, la Corte concluye que el Decreto 1953 de 2014 no se encuentra afectado, al menos desde la perspectiva del cargo formulado en esta oportunidad, de vicio competencial alguno. En efecto, (i) el Decreto se ocupa de regular las materias a las que alude el artículo 56 transitorio a fin de hacer posible el funcionamiento de los territorios indígenas, ofreciendo un marco normativo que abarca diferentes dimensiones de dichos territorios y (ii) su expedición se produjo en vigencia de la competencia establecida en el referido artículo 56 transitorio dado que no ha sido expedida, según se demostró, la Ley a la que se refiere el artículo 329 de la Carta. En consecuencia, (iii) el Gobierno Nacional no invadió o interfirió en las atribuciones que en esta materia los artículos 150 y 329 le confieren al Gobierno Nacional.

Demostrada la constitucionalidad del Decreto acusado, no procede analizar la petición formulada por el Programa de Derecho de la Universidad de Caldas a efectos de que la Corte adopte una decisión de inexequibilidad diferida.

6.2.4. Sin desconocer la complejidad que se anuda a la adopción de las leyes relativas al ordenamiento territorial, resulta ciertamente problemático que pasado tanto tiempo desde la promulgación de la Constitución de 1991, continúe vigente una competencia extraordinaria fijada por el derecho transitorio de la Constitución. Las normas transitorias no deben cobrar vigencia indefinida en tanto, por regla general, constituyen una excepción al régimen constitucional ordinario. Su extensión en el tiempo constituye una situación atípica que el Congreso Nacional debería considerar de cara al ejercicio de la atribución establecida en el artículo 329 de la Carta Política.

1. Demanda. Solicita se declare inexequibilidad del Decreto 1953 de 2014 "Por el cual se crea un régimen especial con el fin de poner en funcionamiento los Territorios Indígenas respecto de la administración de los sistemas propios de los pueblos indígenas hasta que el Congreso expida la ley de que trata el artículo 329 de la Constitución Política."

2. Cargo de inconstitucionalidad. La expedición del Decreto 1953 de 2014 desconoció los artículos 150, 329 y 56 transitorio de la Constitución dado que la competencia del Gobierno Nacional prevista en esta última disposición, se extinguió como consecuencia de la expedición de la Ley 1554 de 2011 "por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones".

3. Competencia. La Corte Constitucional es competente para conocer de la constitucionalidad del Decreto 1953 de 2014 dado que dicho decreto, por disposición constitucional, tiene fuerza de ley.

4. Problema jurídico-constitucional resuelto. ¿La expedición del Decreto 1953 de 2014 encontrándose vigente la Ley 1454 de 2011, desconoció los artículos 150, 329 y 56 transitorio de la Constitución, debido a que ya se había extinguido la competencia del Gobierno Nacional para regular las materias relativas al funcionamiento de los territorios indígenas?

5. Solución del problema jurídico. La adopción del Decreto 1953 de 2014 por el Gobierno Nacional no vulnera los artículos 150, 329 y 56 transitorio de la Constitución: (i) el Decreto se ocupa de regular las materias a las que alude el artículo 56 transitorio a fin de hacer posible el funcionamiento de los territorios indígenas ofreciendo un marco normativo que abarca diferentes dimensiones de dichos territorios y (ii) su expedición se produjo en vigencia de la competencia establecida en el referido artículo 56 transitorio dado que no ha sido expedida, según se demostró, la Ley a la que se refiere el artículo 329. En consecuencia, (iii) el Gobierno Nacional no invadió o interfirió en las atribuciones que en esta materia los artículos 150 y 329 le confieren al Gobierno Nacional.

6. Razón de la decisión. Es constitucionalmente válido el ejercicio por parte del Gobierno Nacional de una competencia conferida por una disposición transitoria de la Constitución cuando su vigencia depende de una condición resolutoria que no se ha cumplido. Si la condición consiste en la expedición de una regulación por parte del Congreso, el Gobierno está habilitado para expedir el decreto correspondiente. En caso de ejercer una competencia ya extinguida se presentará un vicio competencial.

La Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE por los cargos analizados el Decreto 1953 de 2014.

Con el respeto acostumbrado hacia las decisiones de la Corte, aclaro mi voto en la sentencia C-617/15 (M.P. Mauricio González Cuervo), fallo en el que esta Corporación decidió declarar exequible, por el cargo analizado, el Decreto 1953 de 2014 "Por el cual se crea un régimen especial con el fin de poner en funcionamiento los Territorios Indígenas respecto de la administración de los sistemas propios de los pueblos indígenas hasta que el Congreso expida la ley de que trata el artículo 329 de la Constitución Política".

Comparto el argumento de la mayoría, en el sentido que el Gobierno Nacional al expedir el Decreto 1953 de 2014 no incurrió en el vicio competencial que invoca el actor, por cuanto el artículo 56 transitorio de la Constitución Política lo faculta para "dictar las normas fiscales necesarias y las demás relativas al funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales" hasta tanto el Congreso de la República expida la Ley Orgánica de que trata el artículo 329 Superior. Por consiguiente, el Gobierno Nacional técnicamente no invadió o interfirió en las atribuciones que los artículos 150 y 329 de la Carta, le asignan al Congreso de la República.

Sin embargo, aclaro mi voto porque cuando se profirió la sentencia C-489 de 2012⁹, en la cual la Corte se declaró inhibida para pronunciarse sobre una omisión legislativa relativa denunciada por un ciudadano, expresé mi salvamento de voto al considerar que en efecto, el legislador había incurrido en una omisión de esa naturaleza. En mi criterio, la Ley 1454 de 2011 "Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones" omitió injustificada la regulación atinente a los territorios indígenas.

En esa oportunidad, la referida sentencia al considerar que la omisión era absoluta, exhortó al Gobierno y al Congreso de la República para que tramitaran la iniciativa legislativa que regulara "lo concerniente a las regiones como entidades territoriales y expidan el proyecto de ley especial que reglamente lo relativo a la conformación de las Entidades Territoriales Indígenas". En lugar de ello, el Gobierno expidió el Decreto 1953 de 2014 acusado, invocando la habilitación que temporalmente le brinda el artículo 56 transitorio de la Constitución Política.

Al respecto, advierto con preocupación que el Gobierno Nacional haga uso de los regímenes habilitantes transitorios, que deben ser excepcionales para que no se tornen en indefinidos, en lugar de presentar el proyecto de ley respectivo al Congreso de la República conforme al exhorto que hizo esta Corporación en el año 2012. Esta última opción garantiza un debate profundo y serio frente al funcionamiento de los territorios indígenas, además de ser la vía general e idónea para regular el tema cumpliendo con el principio democrático.

De esta forma, dejo consignados los motivos que me llevaron a aclarar el voto.

Fecha ut supra.

NOTAS DE PIE DE PÁGINA:

¹ El concepto presentado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público coincide, en varios párrafos, con el texto presentado por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República. En consideración a ello, no se incluye en este lugar su síntesis completa.

² La intervención fue radicada en la Secretaria General de esta Corporación el día 27 de agosto de 2015.

³ En el escrito presentado se hace una amplia descripción de ese proceso.

⁴ En el caso de estas disposiciones no resulta aplicable el artículo 9º transitorio que preveía que aquellas facultades extraordinarias para cuyo ejercicio no se hubiere señalado plazo especial, expirarán quince días después de que la Comisión Especial cese definitivamente en sus funciones. Su inaplicabilidad obedece a que la Comisión Especial cesaba en sus funciones –art. 11 transitorio- mucho antes del término máximo que se otorgaba al Congreso para regular la materia.

⁵ En materia de ordenamiento de los territorios indígenas la Corte Constitucional señaló en la sentencia C-795 de 2000: "El tema territorial y la distribución de competencias para su ordenación y desarrollo, afecta en grado superlativo a las comunidades indígenas cuyas culturas y cosmovisiones, como se sabe, plantean un profundo e inescindible arraigo con la tierra. La ley orgánica de ordenamiento territorial - sea que se expida mediante una ley única o a través de distintas leyes del mismo tipo -, necesariamente debe ocuparse de las comunidades indígenas asentadas dentro de los límites de las entidades territoriales existentes o de las que en el futuro  se erijan. Aquí se puede identificar un conjunto de exigencias normativas y de tensiones, que no pueden ser soslayadas por la ley orgánica. Esto último no puede ser resuelto por una ley ordinaria (…)."  

⁶ Sobre el particular en la sentencia C-921 explicó la Corte: "El aludido cargo no está llamado a prosperar, por cuanto parte del equívoco consistente en considerar que la facultad que se otorga al Gobierno en el artículo 56 transitorio de la Constitución, que dispone que "Mientras se expide la ley a que se refiere el artículo 329, el gobierno podrá dictar las normas fiscales necesarias y las demás relativas al funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales", es una facultad exclusiva y excluyente de cualquier posibilidad de ejercicio de función legislativa diferente a la consistente en la conformación de las entidades territoriales indígenas, mediante la ley orgánica de ordenamiento territorial. //Sin embargo, contra lo aseverado por el demandante, el artículo 56 transitorio de la Constitución utiliza la expresión "podrá", la cual indica que no se entrega al gobierno un mandato imperativo para expedir normas de manera que excluya el ejercicio de la cláusula general de competencia del Congreso de la República en relación con los temas los señalados específicamente en la aludida disposición superior transitoria u otros conexos, pues otras normas constitucionales como los artículos 356 y 357 dispusieron que correspondía a la ley la determinación de asuntos relacionados con la participación de entidades territoriales en los recursos de la Nación."

⁷ Estas materias corresponden al contenido básico del ordenamiento territorial que desde sus primeras decisiones reconoció la Corte Constitucional. En esa dirección pueden consultarse, entre muchas otras, las sentencias C-600A de 1995, C-281 de 1997, C-894 de 1999, C-795 de 2000,C-1340 de 2000, C-579 de 2001, C-920 de 2001, C-778 de 2003 y C-489 de 2012.

⁸ La sentencia C-600A de 1995 se pronunció así al respecto: La anterior conclusión está también ligada al hecho de que las materias propias de ley orgánica en relación con el ordenamiento territorial pueden estar contenidas en diversas leyes, y no tienen por qué estar contenidas en un documento legal único. Es cierto que la Constitución habla en varios artículos de la "ley orgánica de ordenamiento territorial". Igualmente la Corte considera que, en aras de la seguridad jurídica y la coherencia del ordenamiento jurídico, es recomendable que esta materia se sistematice en una sola ley. Sin embargo, la Constitución no exige esa formalidad, por lo cual precisamente esta sentencia ha preferido hablar de "legislación orgánica de ordenamiento territorial." Reiterando esta postura se encuentran, entre otras, las sentencias C-093 de 2002, C-077 de 2012 y C-489 de 2012.

⁹ (MP Adriana Guillén Arango).