RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Bogotá D.C., 30 de enero de 2020

Doctor

CARLOS ARTURO QUINTANA ASTRO

Subdirector de Asuntos Legales

Subdirección de Asuntos Legales

UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SERVICIOS PÚBLICOS – UAESP

E.     S.     D.

Referencia: Contrato de prestación de servicios UAESP-CD-150-2019

Asunto: Concepto jurídico sobre el proceso de entrega de zonas de cesión en el marco de licencias de urbanización en la modalidad de saneamiento.

Radicado No. 2020-700-003878-2 del 31/01/2020

Estimado doctor Quintana,

En ejecución del contrato de la referencia y en atención a lo solicitado mediante correo electrónico remitido a esta oficina el día 07 de enero de 2020 y lo informado en reunión llevada a cabo el 23 del mismo mes y año, procedemos a rendir concepto jurídico para determinar si resulta viable unificar la doctrina jurídica Distrital ante la disparidad de criterios que existen entre la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SERVICIOS PÚBLICOS (sector Hábitat) y la SECRETARIA DISTRITAL DE PLANEACIÓN, respecto del proceso de entrega de zonas de cesión en el marco de licencias de urbanización en la modalidad de saneamiento, en los siguientes términos:

CONSULTA QUE SE SOMETE A CONSIDERACIÓN:

Mediante correo electrónico remitido el pasado 07 de enero del año en curso, la UAESP solicitó:

“Por instrucciones del Subdirector de Asuntos Legales, de manera muy respetuosa, se les solicita emitir concepto jurídico con ocasión del derecho de petición presentado por el ciudadano JOSÉ HUMBERTO OSPINA GARCÍA, representante legal de la CONSTRUCTORA COLPATRIA S.A., quien solicito (SIC) a la SECRETARÍA JURÍDICA DISTRITAL, unificación de la doctrina jurídica distrital, ante la disparidad de criterios que existe entre la UAESP y la SECRETARIA DISTRITA DE PLANEACIÓN, respecto del proceso de entrega de zonas de cesión, en el marco de las licencias de urbanización, en la modalidad de saneamiento, la cual, según la entidad cabeza de sector, SECRETARIA DISTRITAL DEL HABITAT, señalando que la presente se debe atender en los términos del artículo 13 del Decreto Distrital 430 de 2018.”

ANÁLISIS JURÍDICO:

Una vez estudiada la información remitida por la entidad, procedemos a emitir el concepto jurídico con base en tres temas: (i) la Competencia para unificar criterios jurídicos; (ii) la inexistencia de criterios mínimos para la expedición de concepto jurídico de unificación; (iii) Concepto y alcance de la Licencia de Saneamiento - caso Constructora Colpatria S.A.

Pasamos a ahora al estudio de cada uno de los temas propuestos.

I. Sobre la Competencia para Unificar Criterios Jurídicos

Antes de entrar a estudiar si en efecto es viable para el caso en concreto la unificación de criterios jurídicos entre la Secretaría Distrital del Hábitat y la Secretaría Distrital de Planeación, es menester empezar por precisar si se tiene la competencia para hacerlo o no. Sobre esta materia, el Decreto No. 430 de 2018  “Por el cual se adopta el Modelo de Gestión Jurídica Pública del Distrito Capital y se dictan otras disposiciones”, dice que:

“Artículo 13. Unificación de criterios jurídicos. Las entidades y organismos distritales son competentes para la expedición de conceptos jurídicos en lo relacionado con sus funciones específicas, conforme a las reglas del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo - CPACA, y a la normativa aplicable.

(…) Si las diferencias de criterios jurídicos y/o diferencias conceptuales se presentan entre organismos y/o entidades de un mismo sector y la Secretaría cabeza de Sector Administrativo, por tener esta última participación directa en el asunto, o entre entidades y organismos de diferentes sectores, la Secretaría Jurídica Distrital analizará de fondo el asunto y unificará la posición jurídica comunicándola a las entidades para que adopten las medidas orientadas en el respectivo concepto y/o acto administrativo.

Para el efecto, la Secretaría cabeza de Sector Administrativo, por intermedio del titular del despacho o de la Oficina Jurídica, remitirá a la Secretaría Jurídica Distrital la solicitud junto con los antecedentes y/o diversos pronunciamientos, con la formulación clara y precisa de los puntos materia de desacuerdo, cuestionamiento, duda o sobre los que expresamente se requiera el concepto jurídico, junto con el emitido por la Oficina Jurídica de todas las entidades interesadas.”

De lo anterior, se entiende que es por disposición legal que las entidades del Distrito tienen la facultad de unificar conceptos jurídicos, en caso tal de que haya discrepancias entre entidades del mismo sector o de sectores diferentes, siendo este último el caso que nos atañe. En este evento, serán las entidades cabeza de los sectores quienes le remitirán a la jefatura de la Oficina Jurídica su posición respecto de los conceptos, para que ésta los unifique.

De esta manera, en el presente caso, se pretende que la Unidad Administrativa Especial  de Servicios Públicos -UAESP, quien hace parte del sector de la Secretaría Distrital del Hábitat, emita los lineamientos conceptuales para que la Secretaría Distrital del Hábitat lo estudie y, una vez formule su posición, se la remita a la jefatura de la Oficina Jurídica. Y, por otro lado, la Secretaría Distrital de Planeación tendría que surtir el mismo procedimiento. Una vez la Secretaría Jurídica Distrital cuente con los dos conceptos sectoriales, procederá a estudiar la solicitud y, si lo considera viable, expedirá el respectivo concepto de unificación.

Lo cual si ponemos en contraposición a la norma, vemos que se cumplen con los preceptos estipulados, de tal suerte que la Unidad no es competente para expedir pronunciamiento sectorial. Por este motivo, el concepto que llegue a emitir la UAESP será el insumo para que la Secretaría Distrital del Hábitat emita la posición jurídica sectorial que corresponda.

II. Sobre la inexistencia de criterios mínimos para la expedición de concepto jurídico de unificación 

El artículo 13 del Decreto 480 de 2018 señala que solo habrá lugar a unificar cuando existan diferencias de criterios jurídicos y/o diferencias conceptuales. Por este motivo, la solicitud de concepto debe contener la formulación clara y precisa de los puntos materia de desacuerdo sobre los que se requiera unificación.

No obstante, una vez estudiada la “Solicitud para que se establezca línea jurídica en los procesos de entrega parcial en el marco de la aplicación del Decreto Distrital 545 de 2016  “Por el cual se establece el procedimiento para la entrega material y la titulación de las zonas de cesión y bienes destinados al uso público y se dictamen otras  disposiciones””,  se observa que no cumple con la carga de exponer con suficiencia la disparidad de criterios que, a su juicio, dan lugar a un pronunciamiento de unificación.

En el numeral “5. PETICIÓN”, la Constructora Colpatria solicita “se unifique con carácter prevalente la doctrina jurídica distrital ante la disparidad de criterios que existe entre la -UAESP- y la Secretaría Distrital de Planeación –SDP, respecto del proceso de entrega de zonas de cesión en el marco de licencias de urbanización en la modalidad de saneamiento”. El peticionario manifiesta que la diferencia de criterios radica en “las diferentes posturas respecto de la posibilidad de hacer exigencias adicionales en los procesos de entregas parciales de zonas de cesión”.

Para absolver dicha solicitud, se analizaron los actos de la administración que contienen la posición jurídica de cada una de las entidades (UAESP Y SDP), encontrando que no existe realmente una disparidad de criterios jurídicos que pueda dar lugar a unificar criterios, tal como pasa a exponerse:

Posición jurídica de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos – UAESP

Contrario a lo manifestado por la Constructora, no es cierto que la UAESP considere que para proceder con la entrega de las zonas de cesión en el marco de licencia de saneamiento, el constructor deba dar cumplimiento a normas técnicas distintas a las que se encontraban vigentes y sirvieron de fundamento al momento del otorgamiento de la Licencia de urbanización vencida.

De los hechos narrados por el solicitante y los documentos allegados para la elaboración del presente concepto, se observa que se incurre en un error al considerar que el motivo por el cual la UAESP exige el cumplimiento de la norma RETILAP es por ser ésta la norma técnica vigente al momento de expedir la certificación a la que se hace referencia en el literal h) del artículo 6 del Decreto Distrital 545 de 2016. Se aclara que no es este el fundamento para exigir el cumplimiento de esas normas técnicas, pues la misma entidad en radicado No. 20184000233781 del 20 de noviembre de 2018, expresó las siguientes consideraciones:

En primer lugar, que de acuerdo con lo indicado en la Licencia de saneamiento, el proyecto se regirá por la Resolución No. 0474 de 1995 (Licencia de urbanización integral), las disposiciones señaladas en la licencia de saneamiento, el plano CU5S102/4-26 y las aplicables a la entrega de zonas de cesión.

En segundo lugar, que de acuerdo con lo señalado en el artículo 2.2.6.1.1.4. del Decreto 1077 de 2015, la licencia de saneamiento se resolverá con fundamento en las mismas normas urbanísticas y demás reglamentaciones que sirvieron para expedir la licencia de urbanización vencida con la que se desarrolló el resto de la urbanización.

En tercer lugar, y teniendo en cuenta lo anterior, que en el caso no resulta exigible la certificación señalada en el literal h del art. 6 del Decreto No. 545 de 2016, siendo aplicable lo contenido en el artículo 16 del mismo decreto que regula el recibo de obras correspondientes a Licencias de Urbanización otorgadas antes del 12 de marzo de 1999.

En cuarto lugar, la Unidad pasó a verificar el estado de la infraestructura del servicio de alumbrado público, diferenciando el estado de proyecto eléctrico de urbanismo (redes) de la dotación de infraestructura (servicio), con fundamento en la normatividad aplicable señalada en líneas atrás, y en atención a lo considerado por el DADEP y la Secretaría de Planeación frente a necesidad de contar con la certificación. Con respecto a la primera, se indicó que la constructora cumplió con lo exigido de acuerdo con la aprobación de CODENSA. Sin embargo, con respecto a la segunda, señaló que no cumple con las normas y reglamentos, por lo cual no es viable expedir la certificación. Las normas a las que no se les dio cumplimiento, según se nos informó en reunión del día jueves 23 de enero, corresponde a RETILAP, la cual es exigida porque se trata de una de las obligaciones consignadas en la Licencia de Saneamiento (numeral 11 del artículo 11. Obligaciones), acto administrativo que goza de firmeza y está revestido de la presunción de legalidad.

En suma, por tratarse de una obligación contenida en la licencia de saneamiento, la constructora está llamada a cumplir con las norma RETILAP. De tal suerte que lo que la UAESP hace es ejecutar un acto administrativo (licencia de saneamiento) que le envía otra entidad, es decir, cumplir una orden de otra autoridad (Curaduría Urbana No. 4 de Bogotá D.C.).

Así las cosas, resulta claro que para la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SERVICIOS PÚBLICOS, para la entrega de zonas de cesión en el marco de licencias de saneamiento, no resultan exigibles las reglamentaciones expedidas con posterioridad a la licencia de urbanización. Empero, ello no excluye el cumplimiento de todas las obligaciones consignadas en la licencia de saneamiento, todo lo contrario, lo señalado allí debe ser cumplido porque se trata de un acto administrativo de carácter particular y concreto que goza de firmeza y que no fue cuestionado por el destinatario en el término oportuno, de tal manera que goza de presunción de legalidad.

Posición jurídica de la Secretaría Distrital de Planeación

En el radicado No. 2-2019-53267 la Secretaría Distrital de Planeación emitió concepto respecto de la entrega parcial de zonas de cesión, en respuesta a cada una de las preguntas que de manera general, abstracta e impersonal, formuló la Constructora Colpatria. En este punto, se pone se presente que las respuestas no fueron emitidas atendiendo a las particularidades del caso concreto que interesa a la constructora, por lo cual no fueron valorados los elementos diferenciadores como el de la existencia del cumplimiento de la norma RETILAP como una de las obligaciones establecidas en la licencia.

En este documento, la Secretaría señala que la Licencia de saneamiento se resolverá con fundamento en las normas y reglamentaciones vigentes al momento de la expedición de la licencia vencida, “de tal suerte que no pueden las autoridades exigir el cumplimiento de normas posteriores al otorgamiento de la licencia qué es objeto de saneamiento”. Por ello, las entidades encargadas de emitir pronunciamientos sobre la entrega y titulación de las zonas de cesión no podrían exigir el cumplimiento de normas posteriores a la fecha de expedición de la licencia vencida. 

Las consideraciones jurídicas esbozadas por la SDP son compartidas por la UAESP, por lo cual salta a la vista que no existe diferencia de criterios que deban ser unificados. Realmente aquí no hay disparidad de criterios jurídicos sino interpretaciones complementarias y actuaciones administrativas en diferentes tiempos. En este sentido, el elemento sustancial que impide afirmar que los pronunciamientos de las dos entidades están en contradicción, es que los supuestos fácticos y jurídicos que los originan no son coincidentes, pues en el concepto de la Secretaría nada se dice frente a aquellos eventos en los que para la expedición de la certificación se exige el cumplimiento de las obligaciones técnicas establecidas en la licencia de saneamiento, acto administrativo que, se insiste, goza de firmeza y presunción de legalidad (artículo 88 de la Ley 1437 de 2011).

Por lo anterior, se considera que no hay lugar a expedir un concepto de unificación de criterios jurídicos porque no hay disparidad entre la posición jurídica de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos y la Secretaría Distrital de Planeación.

III. Concepto y alcance de la Licencia de Saneamiento – Caso Colpatria S.A.

Para pronunciarnos respecto del alcance de la Licencia de Saneamiento, es pertinente empezar por definirla. Ahora bien, de acuerdo con lo expuesto en el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio No. 1077 de 2015, artículo 2.2.6.1.1.4. se precisa como:    

“Licencia de Urbanización: Es la autorización previa para ejecutar en uno o varios predios localizados en suelo urbano, la creación de espacios públicos y privados, así como las vías públicas y la ejecución de obras de infraestructura de servicios públicos domiciliarios que permitan la adecuación, dotación y subdivisión de estos terrenos para la futura construcción de edificaciones con destino a usos urbanos, de conformidad con el Plan de Ordenamiento Territorial, los instrumentos que lo desarrollen y complementen, las leyes y demás reglamentaciones que expida el Gobierno Nacional. Las licencias de urbanización concretan el marco normativo general sobre usos, edificabilidad, volumetría, accesibilidad y demás aspectos técnicos con base en el cual se expedirán las licencias de construcción para obra nueva en los predios resultantes de la urbanización. Con la licencia de urbanización se aprobará el plano urbanístico, el cual contendrá la representación gráfica de la urbanización, identificando todos los elementos que la componen para facilitar su comprensión, tales como: afectaciones, cesiones públicas para parques, equipamientos y vías locales, áreas útiles y el cuadro de áreas en el que se cuantifique las dimensiones de cada uno de los anteriores elementos y se haga su amojonamiento”.

(…) 2. Saneamiento. Es la autorización para ejecutar vías, parques, infraestructura de servicios públicos domiciliarios y demás zonas de cesión aprobadas en licencias urbanísticas vencidas, con el único fin que se culmine la construcción y dotación de las zonas de cesión pública, y el proceso de entrega y escrituración a favor del municipio o distrito. Solo procede cuando las obras de urbanismo faltantes por ejecutar no superen el 20% del área total de las cesiones definidas para la respectiva urbanización. Esta licencia se resolverá con fundamento en las mismas normas urbanística y demás reglamentaciones que sirvieron para expedir la licencia de urbanización vencida con la que se desarrolló el  resto de la urbanización. (…)”

Con lo anterior, se evidencia cómo la Licencia de Saneamiento es una de las tantas modalidades de la Licencia Urbanística. Ahora bien, como se lee, con ambas se busca la ejecución de obras a través del otorgamiento de un permiso por la entidad competente, siendo esta, la Curaduría Urbana. No obstante, cabe resaltar que en el caso de la Licencia de Saneamiento, la Curaduría Urbana otorgará dicho permiso siempre y cuando se cumple con los requerimientos normativos a los que atienden las normas utilizadas para expedir la licencia de urbanización vencida; es decir, las cuales sirvieron para su expedición. Pues en efecto, con su objeto lo que se busca es culminar la construcción y dotación de las zonas de cesión pública; diferente al objeto  de la licencia de urbanización.

Sin embargo, es menester dejar presente que su naturaleza jurídica es la misma, en cuanto ambas licencias, en su naturaleza, son actos administrativos de carácter particular y concreto[1]. En otras palabras, se trata de un acto que contiene la manifestación de la voluntad del Estado, encaminado a producir efectos jurídicos[2], dirigido a un grupo determinado de personas[3].

Así las cosas, la Licencia de Saneamiento es un acto administrativo que goza de las mismas consecuencias jurídicas que de ellos emanan. Lo anterior, referente a la presunción de legalidad de la que apacientan los actos administrativos. Pues en efecto, estos actos provienen de decisiones que el Estado realiza de manera unilateral, y aunque estos pueden ser atacados a través de la utilización de los medios de control pertinentes, estos se encuentran amparados por una presunción de legalidad.  La razón de dicha protección, se origina en “ (…) el sometimiento coercitivo de la actividad administrativa al ordenamiento jurídico, propio de los Estados Sociales de Derecho; por lo mismo, el legislador sujetó su control judicial a una carga procesal de alegación por parte de quien pretenda desvirtuar la presunción[4]”. Queriendo decir con ello, que solo un juez sería el competente para hacer juicio de su contenido y por ende de la legalidad del mismo.

Lo anterior resulta relevante en cuanto  en la Licencia de Saneamiento del caso en concreto, se lee que:

“Referencia: 18-1099

Resolución N°11001-4-190275                                   Fecha: 29 de enero de 2020

Por la Cual se concede Licencia de Urbanización en la modalidad de saneamiento para la etapa 3B de la citada urbanización CÓRDOBA 1, a desarrollarse en el predio con nomenclatura urbana CL 127 A 53 A (Actual), localidad de Suba de la Ciudad de Bogotá D.C.: (…)

(…) ARTÍCULO 11° OBLIGACIONES DEL TITULAR DE LA LICENCIA DE URBANIZACIÓN EN LA MODALIDAD DE SANEAMIENTO Y DEL CONSTRUCTOR RESPONSABLE DE LAS OBRAS FALTANTES DE URBANISMO.

(…) 11. Cumplir con el Reglamento Técnico de Iluminación y Alumbrado Público – REITILAP. Resolución Nos.: 18 0540 de marzo 30 de 2010, 181568 de septiembre 1 de 2010, 18 2544 de diciembre de 2010, 18 0173 de febrero 14 de 2011, 9 1872 de diciembre 28 de 2012, 9 0980 de noviembre 15 de 2013 y 4 0122 de febrero 8 de 2016, y las normas que lo modifiquen y/o complementen.”

Es decir, que si bien el Reglamento Técnico de Iluminación y Alumbrado Público- RETILAP, es una norma posterior a la que se tenía vigente cuando se expidió la Licencia de Urbanización de la Etapa 3B, como se encuentra contenida en un acto administrativo posterior a ello, ha de acatarse. No obstante, esto aplica únicamente para el caso en concreto, pues bien es cierto que la normatividad que se exige, es la que se encontraba vigente al momento de la expedición de la licencia de urbanización.

Sin embargo, y como ya se mencionó, la naturaleza jurídica de la Licencia de Saneamiento, es el acto administrativo y como también se enunció, se presumen la legalidad del mismo. Es decir, que aunque la Licencia de Saneamiento en referencia exige el cumplimiento de reglamentación posterior a su expedición (y esta no es la regla general), en este caso solo podría un juez atacar la legalidad del mismo y estudiar si es o no pertinente la inclusión de dichos requerimientos.

Pues bien, los actos administrativos son oponibles a terceros y en este caso, la Licencia de Saneamiento No. 18-1099 no fue impugnada dentro del término oportuno por la Constructora Colpatria. Razón por la cual, se estima que quienes conocieron de él, se encontraban de acuerdo con su contenido, incluyendo entonces la exigencia del cumplimiento de una norma posterior a la expedición de la Licencia Urbanística.

En los términos anterior es dejamos expuesta nuestra posición jurídica sobre la materia consultada, quedando prestos a cualquier aclaración o complementación que sea requerida.

Cordialmente,                                                                                  

CARLOS EDUARDO MEDELLÍN BECERRA

C.C. XXXXX

MEDELLÍN & DURÁN ABOGADOS S.A.S

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