RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

2310440

 

Bogotá D.C., 

 

Doctor

PAULO ANDRÉS RINCÓN GARAY

Subsecretario de Gestión Jurídica

Secretaría Distrital de Movilidad

contactociudadano@movilidadbogota.gov.co

Calle 13 # 37- 35

Bogotá, D.C.

 

 

Asunto:  Análisis de Vigencia artículos 109 del Acuerdo Distrital 257 de 2006, 5 del Acuerdo Distrital 740 de 2019, 3 del Decreto Distrital 980 de 1997, 4 del Decreto Distrital 768 de 2019 y 156 del Decreto Distrital 555 de 2021.

Referenciado: 1-2022-22316 y 1-2022-22385

 

Respetado Doctor Rincón:

 

Con radicados 1-2022-22316 del 17 de noviembre y 1-2022-22385 del 18 de noviembre de 2022 la Subsecretaría de Gestión Jurídica de la Secretaría Distrital de Movilidad solicitó emitir análisis de vigencia sobre los Acuerdos Distritales 257 de 2006[1] y 740 de 2019[2] y los Decretos Distritales 980 de 1997[3] y 768 de 2019[4], con ocasión a la expedición del Decreto Distrital 555 de 2021[5], en los siguientes términos:

 

“A partir de lo establecido en el artículo 156 del Decreto Distrital 555 de 2021, surge la siguiente inquietud jurídica ¿El artículo 109 del Acuerdo Distrital 257 de 2006, el artículo 5 del Acuerdo Distrital 740 de 2019, así como el artículo 3 del Decreto Distrital 980 de 1997 y el artículo 4 del Decreto Distrital 768 de 2018 (sic), se encuentran actualmente vigentes?

 

Lo anterior dado que, las disposiciones normativas expedidas con anterioridad a la revisión del POT, establecen funciones al Instituto de Desarrollo Urbano, Fondos de Desarrollo Local y la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial, cuyo alcance difiere del establecido en el Decreto Distrital 555 de 2021”.

 

Con la solicitud inicial, la Subsecretaría de Gestión Jurídica de la Secretaría de Movilidad allegó su análisis de vigencia.

 

En este contexto, de conformidad con el numeral 13 del artículo 12 del Decreto Distrital 323 de 2016[6], modificado por el Decreto Distrital 798 de 2019, corresponde a la Secretaría Jurídica Distrital, a través de esta Dirección Distrital de Política Jurídica analizar y determinar la vigencia de decretos, resoluciones, directivas y circulares expedidos por el/la Alcalde/sa Mayor.

 

Por lo tanto, se procederá con el pronunciamiento de vigencia requerido.

 

I. Antecedentes

 

De acuerdo con el procedimiento establecido en el art. 16 del Decreto 474 de 2022 la “Secretaría Jurídica Distrital determinará la vigencia de los decretos, resoluciones, directivas y circulares expedidas por el/la Alcalde/sa Mayor. Para tal efecto, solicitará a las entidades y organismos que suscribieron o participaron en el acto que realicen el análisis de vigencia respectivo, quienes deberán emitirlo dentro de los diez (10) días siguientes al del recibo de la solicitud”.

 

En virtud de lo anterior, esta Dirección verificó en el Sistema de Régimen Legal de Bogotá que en la expedición del Decreto 980 de 1997, “Por el cual se distribuyen algunos negocios y asuntos de la Secretaría de Obras Públicas al Instituto de Desarrollo Urbano” participó el Departamento Administrativo del Servicio Civil - DASCD y la extinta Secretaría de Obras Públicas y que en el Decreto Distrital 768 de 2019 “Por medio del cual se reglamenta el Acuerdo 740 de 2019” intervino las Secretarías Distritales de Gobierno y Planeación.

     

En consecuencia, se solicitó a las entidades y organismos que suscribieron o participaron en la expedición de las normas objeto de su solicitud, su respectivo análisis de vigencia, mediante los radicados 2-2022-24444 y 2-2022-24519 del 23 de noviembre de 2022 y 2-2022-26041 del 12 de diciembre de 2022.

 

Dado que la extinta Secretaría de Obras Públicas se trasformó en Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial – UMV y que parte algunos de sus asuntos fueron traslados al Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, se requirieron mediante los radicados 2-2022-24520 del 23 de noviembre y 2-2022-26040 del 12 de diciembre de 2022, respectivamente.

 

Con radicado 1-2022-23538 del 9 de diciembre de 2022, el DASCD informó que participó en la expedición del Decreto Distrital 980 de 1997 dentro de sus funciones de asesorar y apoyar las políticas de gestión de personal y desarrollo de recursos humanos del Distrito Capital pero que no tiene la competencia funcional para evaluar la vigencia del artículo 3° del Decreto Distrital 980 de 1997.

 

El 19 de diciembre la Secretaría Distrital de Planeación y la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial presentaron sus análisis de vigencia mediante los radicado 1-2022-24108 y 1-2022-24110, respectivamente y el 29 de diciembre de 2022 se pronunciaron la Secretaría Distrital de Gobierno (Rad. 1-2022-24838) y el IDU (1-2022-24885)

 

II. Contenido de las normas objeto de análisis de vigencia.

 

Las normas objeto de análisis se refieren a las competencias de la UAERMV, el IDU y los Fondos de Desarrollo Local dentro del Sistema movilidad, para las actividades de construcción, mantenimiento, reparación, rehabilitación, reconstrucción y pavimentación de la malla vial local en Bogotá D.C., regladas en los artículos 109 del Acuerdo Distrital 257 de 2006[7], 3° del Decreto Distrital 980 de 1997[8], 5° del Acuerdo Distrital 740 de 2019[9] y 4° del Decreto Distrital 768 de 2019[10], con ocasión a la expedición del Decreto Distrital 555 de 2021[11] y lo reglamentada en su artículo 156, así:

 

-Artículo 109° del Acuerdo 257 del 30 de noviembre 2006 “Por el cual se dictan normas básicas sobre la estructura, organización y funcionamiento de los organismos y de las entidades de Bogotá, Distrito Capital, y se expiden otras disposiciones”

 

Publicado en Registro Distrital 3662 de noviembre 30 de 2006, fecha en la cual entró en vigencia, de conformidad con su art. 121 que estableció “El presente Acuerdo rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial los Acuerdos 7 de 1977 y los artículos 5º y 6º del Acuerdo 136 de 1956.

 

Modificado parcialmente por los Acuerdos Distritales 490 de 2012[12], 637 de 2016[13], 638 de 2016[14], 645 de 2016[15], 735 de 2019[16] y 761 de 2020[17].

 

El artículo 109 fue modificado por el 95 del Acuerdo Distrital 761 de 2020 (actualmente vigente), que reza:

 

Artículo 109. Naturaleza jurídica, objeto y funciones básicas de la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial. Modificado por el art. 95, Acuerdo 761 de 2020. <El nuevo texto es el siguiente> La Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial está organizada como una Unidad Administrativa Especial del orden distrital del Sector Descentralizado, de carácter técnico, con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y con patrimonio propio, adscrita a la Secretaría Distrital de Movilidad.

 

Tiene por objeto programar y ejecutar las obras necesarias para garantizar la rehabilitación y el mantenimiento periódico de la malla vial local, intermedia y rural; así como la atención inmediata de todo el subsistema de la malla vial cuando se presenten situaciones que dificulten la movilidad en el Distrito Capital.

La Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial en desarrollo de su objeto institucional tendrá las siguientes funciones:

a. Programar, ejecutar y realizar el seguimiento a la programación e información de los planes y proyectos de rehabilitación y mantenimiento de la malla vial intermedia, local y rural construidas y ejecutar las acciones de mantenimiento que se requieran para atender situaciones que dificulten la movilidad en la red vial de la ciudad.

b. Suministrar la información para mantener actualizado el Sistema de Gestión de la Malla Vial del Distrito Capital, con toda la información de las acciones que se ejecuten.

c. Atender la construcción y desarrollo de obras específicas que se requieran para complementar la acción de otros organismos y entidades del Distrito.

d. Ejecutar las obras necesarias para el manejo del tráfico, el control de la velocidad, señalización horizontal y la seguridad vial, para obras de mantenimiento vial, cuando se le requiera.

e. Ejecutar las acciones de adecuación y desarrollo de las obras necesarias para la circulación peatonal, rampas y andenes, alamedas, separadores viales, zonas peatonales, pasos peatonales seguros y tramos de ciclorrutas cuando se le requiera.

f. Ejecutar las actividades de conservación de la cicloinfraestructura de acuerdo con las especificaciones técnicas y metodologías vigentes y su clasificación de acuerdo con el tipo de intervención y tratamiento requerido (intervenciones superficiales o profundas).

Parágrafo 1. En el caso de las intervenciones para mejoramiento de la movilidad de la red vial arterial, éstas deberán ser planeadas y priorizadas de manera conjunta con el Instituto de Desarrollo Urbano.

Parágrafo 2. Las obras a las que hacen mención los literales c, d y e responderán a la priorización que haga la Secretaría Distrital de Movilidad y deberán cumplir con las especificaciones técnicas establecidas por esta y/o por el Instituto de Desarrollo Urbano cuando no existan las especificaciones técnicas requeridas. Así mismo la Secretaría Distrital de Movilidad regulará lo pertinente frente a las características de los proyectos de acuerdo a la escala de intervención.

Parágrafo 3. La Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial podrá suscribir convenios y contratos con otras entidades públicas y empresas privadas para prestar las funciones contenidas en el presente artículo.

(Subrayado por fuera de texto original)”

 

- Artículo 3 del Decreto Distrital 980 del 14 de octubre de 1997 “Por el cual se distribuyen algunos negocios y asuntos de la Secretaría de Obras Públicas al Instituto de Desarrollo Urbano”

 

Publicado en Registro Distrital Registro Distrital 1515 del 10 de octubre 1997, fecha en la cual empezó a regir, según lo señalado en su artículo 7°.   

 

Modificado parcialmente por los Decretos Distritales 1060 de 1997[18], 759 de 1998[19] y 185 de 2011[20].

 

El artículo 3º fue modificado por el artículo 1° del Decreto 759 de 1998 y por el artículo 4° del Decreto Distrital 185 de 2011[21]. Con las modificaciones, la norma actual dispone:

 

Artículo 3º.- En concordancia con lo dispuesto en el artículo 2º del Acuerdo 19 de 1972, el mantenimiento, rehabilitación, reparación, reconstrucción, pavimentación de zonas de espacio público destinadas a la movilidad, tales como: vías, puentes vehiculares y peatonales, zonas verdes, zonas peatonales, andenes, separadores viales y obras complementarias, estarán o cargo del Instituto de Desarrollo Urbano, así como la recepción e interventoría de las obras realizadas en zonas a desarrollar por urbanizadores o personas que adelanten loteos.

(Subrayado por fuera de texto orginal)

 

-Artículo 5° del Acuerdo 740 del 14 de junio de 2019 “Por el cual se dictan normas en relación con la organización y el funcionamiento de las localidades de Bogotá, D.C.”

 

El Acuerdo Distrital 740 de 2019 fue publicado en el Registro Distrital No. 6578 del 18 de junio de 2019, empezó a regir a partir de la fecha de su publicación, según lo dispuesto en el art. 16, que regula su vigencia y fue reglamentado por Decreto Distrital 768 de 2019.

 

Es una normativa emitida por el Concejo de Bogotá, D.C. que tiene como objetivo regular la organización y funcionamiento de las localidades de Bogotá, D.C

 

En su artículo 5° desarrolla las competencias de los alcaldes locales. En concreto dispone:

 

ARTICULO 5.- Competencias de los alcaldes locales. En consonancia con los principios de concurrencia, subsidiariedad, complementariedad y coordinación los Alcaldes Locales tienen las siguientes competencias que se desarrollarán en el ámbito local:

 

1. Administrar las alcaldías locales y los Fondos de Desarrollo Local.

2. Realizar inversiones complementarias a las realizadas por el sector en la prestación de servicios culturales, recreativos y deportivos locales.

3. Adelantar el diseño, construcción y conservación de la malla vial local e intermedia, del espacio público y peatonal local e intermedio; así como de los puentes peatonales y/o vehiculares que pertenezcan a la malla vial local e intermedia, incluyendo los ubicados sobre cuerpos de agua. Así mismo, podrán coordinar con las entidades del sector movilidad su participación en la conservación de la malla vial y espacio público arterial, sin transporte masivo.

4. Adelantar la construcción y mantenimiento de parques vecinales y de bolsillo”.

(Subrayado por fuera de texto orginal)

 

Es importante resaltar que el ejercicio de las anteriores competencias tiene limitación de la competencia dentro de su territorio, según lo dispuesto en el artículo 2°, que dispone

 

“ARTÍCULO 2.- Ejercicio de Competencias. Las competencias otorgadas a los Alcaldes Locales del Distrito Capital tienen como finalidad promover el desarrollo integral de la Ciudad y sus localidades, y facilitar la participación efectiva de la comunidad en la gestión de los asuntos locales.

 

Parágrafo. En la asignación de competencias a las autoridades locales se considerará el componente local, esto es que la distribución de competencias se efectúa acorde con variables de cercanía, de escala vecinal, alcance local, proximidad geográfica, capacidad de incidencia, tiempo de respuesta, capacidad instalada, operativa y de control y especialidad técnica efectivamente asociadas a los asuntos propios de sus territorios. De esta forma, las autoridades locales se especializarán en aquellos aspectos que puedan relacionarse con una escala de comunidad vecinal.”

(Subrayado por fuera de texto orginal)

 

-Artículo 4° del Decreto Distrital 768 del 17 de diciembre 2019, “Por medio del cual se reglamenta el Acuerdo 740 de 2019 y se dictan otras disposiciones”

 

Publicado en Registro Distrital 6698 del 18 de diciembre de 2019. Empezó a regir el 19 de diciembre siguiente, según lo dispuesto en su artículo 34 y fue modificado por el Decreto 168 de 2021.

 

El artículo 4° con la modificación del Decreto Distrital 168 de 2021, señala:

 

“Artículo 4. Funcionamiento. La Alcaldía Local es la responsable de formular, ejecutar y hacer seguimiento a los proyectos de inversión en el marco del Plan de Desarrollo Local con cargo a los recursos del respectivo Fondo de Desarrollo Local, a través de la elaboración y ejecución del presupuesto, la gestión de proyectos de inversión y procesos contractuales, así como la ordenación de gastos y pagos, y la administración de bienes de propiedad del Fondo.

 

Parágrafo. El/la Alcalde/sa local será responsable de dar aplicación a los lineamientos establecidos por las secretarías cabezas de sector y por las entidades distritales competentes en la materia, para la formulación, ejecución y seguimiento a los proyectos de inversión.”

 

- Art. 156 del Decreto Distrital 555 de 2021, “Por el cual se adopta la revisión general del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C.”

 

El Decreto Distrital 555 de 2021 fue publicado en Registro Distrital 7326 del 29 de diciembre de 2021 y entró a regir a partir del 30 de diciembre siguiente.

 

El artículo 156 establece la cualificación del sistema vial por parte de las entidades del sector movilidad así:

 

“Artículo 156. Cualificación del Sistema Vial. Todas las vías del sistema vial que lo requieran deberán ser objeto de cualificación de sus condiciones estructurales, urbanísticas y ambientales por parte de las entidades del sector movilidad, que se repartirán las funciones así:

 

 

Todas las intervenciones que se desarrollen en las mallas del espacio público para la movilidad deberán respetar los trazados y determinaciones urbanísticas contenidas en el presente plan y en los instrumentos de planeación y actos administrativos que lo reglamenten.

 

Parágrafo 1. Las mallas intermedia y local en terrenos en proceso de urbanización deberán ser construidas y cedidas gratuitamente al Distrito por parte del urbanizador responsable, y deberá ajustarse a las determinaciones técnicas establecidas para la misma, en el presente Plan y/o en los planes parciales y licencias urbanísticas respectivas. El seguimiento y acompañamiento técnico de este tipo de obras y de las que se desarrollen en la malla arterial por parte de los urbanizadores estará a cargo del Instituto de Desarrollo Urbano –IDU-.

 

Parágrafo 2. Las calles de la malla local e intermedia podrán intervenirse con esquemas de financiación público comunitaria y con apoyo del sector privado. Sin perjuicio de las demás fuentes de financiación e instrumentos contemplados en el presente plan, estos esquemas podrán contemplar como aporte el trabajo de los residentes y propietarios de las zonas a intervenir, y los aportes públicos podrán financiar la intervención con contraprestaciones dinerarias cobradas por plazos a los predios colindantes con las obras realizadas.

 

Parágrafo 3. En el desarrollo de proyectos que se hagan como parte de las estrategias de intervención de la estructura funcional y del cuidado, otras entidades públicas, y terceros autorizados por la administración distrital podrán intervenir el espacio público para la movilidad en el marco de lo definido en la estructuración y modelo de gestión de cada intervención”.

 

III. Análisis de vigencia de las entidades

 

-  Posición de la Secretaría Distrital de Movilidad

 

En primer lugar, la entidad expuso los antecedentes normativos y jurisprudenciales de los artículos 3° del Decreto 980 de 1997, 4° del Decreto 768 de 2019, 109 del Acuerdo 257 de 2006 y 5° del Acuerdo 740 de 2019, que establecen las funciones asignadas al Instituto de Desarrollo Urbano, a los Fondos de Desarrollo Local y a la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial, y el contenido del artículo 159 del Decreto 555 de 2021[22], que establece funciones a las señaladas a estas entidades para la cualificación del Sistema Vial en el marco del POT.

 

También explicó la naturaleza jurídica del Plan de ordenamiento Territorial y los requisitos para que puede la Alcalde/sa mediante el Decreto 555 de 2021 expidiera la revisión del POT de manera excepcional ante la ausencia de aprobación o rechazo del Concejo Distrital, dentro de los 90 días calendario de que trata la Ley 890 de 2003

 

Se mencionó que este instrumento tiene como objetivo organizar el territorio de un municipio o distrito de acuerdo a las realidades y dinámicas actuales, y que su vigencia está restringida y que no cuenta con vocación de permanencia.

 

Con base en esto, comparó las funciones asignadas a las entidades con anterioridad al Decreto 555 de 2021 y las establecidas en el art. 156 del mismo y afirmó que en cada uno de los escenarios comparados son diferentes.

 

Se concluyó que el artículo 156 Decreto 555 de 2021, que regula la cualificación del Sistema Vial por parte de las entidades del sector movilidad (Instituto de Desarrollo Urbano, Fondos de Desarrollo Local y Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial), coexiste con lo dispuesto para las funciones de estas entidades en los artículos 3° del Decreto 980 de 1997, 4° del Decreto 768 de 2019, 109 del Acuerdo 257 de 2006 y 5 del Acuerdo 740 de 2019, disposiciones que siguen vigentes.

 

- Posición de la Secretaría Distrital de Planeación

 

Indicó que los artículos consultados se refieren a las funciones asignadas a la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial, las Alcaldías Locales y el Instituto de Desarrollo Urbano en relación al mantenimiento y rehabilitación de vías en la ciudad de Bogotá, por el Concejo de Bogotá y al Alcalde Mayor de Bogotá en virtud de las atribuciones definidas en el literal 8 del artículo 12 y 38 del Decreto Ley 1421 de 1993, respectivamente.

 

Explica que el Decreto 555 de 2021 es un instrumento que tiene como objetivo orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo en la ciudad de Bogotá para el período 2022-2035; que actualmente está en vigor y que en su artículo 156 se asigna funciones al Instituto de Desarrollo Urbano, Fondos de Desarrollo Local y Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial, con el objetivo de mejorar las condiciones de las vías del sistema vial que lo requieran.

 

En relación al Decreto 555 de 2021, señala que este decreto no derogó los artículos 109 del Acuerdo Distrital 257 de 2006, 5° del Acuerdo Distrital 740 de 2019, 3° del Decreto Distrital 980 de 1997 y 4° del Decreto Distrital 768 de 2019 porque no se mencionan específicamente en la lista de derogatorias del artículo 608 del Decreto 555 de 2021 y, por otro lado, tampoco son contrarios a las disposiciones contenidas en este decreto ni a su artículo 156. Por lo tanto, las funciones asignadas en estos artículos siguen siendo válidas y aplicables.

 

Es así que, las funciones asignadas en los artículos objeto de consulta -Instituto de Desarrollo Urbano (Artículo 3 del Decreto Distrital 980 de 1997) Fondos de Desarrollo Local (Artículo 5 del Acuerdo Distrital 740 de 2019, 4°del Decreto Distrital 768 de 2019), Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial (109 del Acuerdo Distrital 257 de 2006)-, tienen como fundamento la naturaleza jurídica, estructura, organización y competencias de las Entidades Distritales, mientras que el artículo 156 del Decreto Distrital 555 de 2021, tiene como finalidad armonizar las funciones y responsabilidades de estas Entidades en el marco de la cualificación del sistema vial, tal como se evidencia en los numerales 1 y 2 del presente oficio. De allí que, tampoco se observe una derogatoria tácita de los artículos en estudio.

 

En conclusión, los artículos en consulta se encuentran vigentes, al igual que se encuentra vigente el artículo 156 del Decreto Distrital 555 de 2021, por lo que deben coexistir en armonía y su aplicación por parte de las entidades involucradas debe darse en concordancia con sus competencias y funciones.

 

- Posición de la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial

 

Explicó que las normas objeto de análisis de vigencia refieren a la atribución de funciones de la UAERMV, el IDU y de los alcaldes locales, mediante varios decretos y acuerdos distritales.

 

El Acuerdo Distrital 257 de 2006 aclara las funciones de la UAERMV en relación al mantenimiento y rehabilitación de la malla vial local y otros segmentos. El Decreto Distrital 740 de 2019 establece principios de concurrencia, subsidariedad, complementariedad y coordinación para las actividades de conservación vial de los alcaldes locales. El Acuerdo Distrital 761 de 2020 amplía las funciones y competencias de la UAERMV.

 

Afirmó que el Decreto Distrital 555 de 2021 adopta la revisión general del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C. pero no afecta las normas mencionadas porque no es contradictoria con respecto a las tres normas analizadas anteriormente, sino que amplía las funciones y competencias de la UAERMV en el marco de la cualificación del Sistema Vial.

 

Agregó que las normas enunciadas no refieren derogatorias expresas de norma anterior y al no ser contrarias, tampoco existe u opera la derogatoria tácita.

 

Consideró evidente que las funciones establecidas en la revisión del POT, guardan perfecta armonía con las funciones atribuidas a la UAERMV en el Acuerdo Distrital 761 de 2020.

 

A través de las normas citadas, siempre ha estado claro que la UAERMV, en temas de vías ha tenido competencia para su mantenimiento y rehabilitación, que el competente para la construcción ha sido el Instituto de Desarrollo Urbano y que los alcaldes locales lo son para asuntos relacionados con la conservación vial, deben dar aplicación a los principios de la función administrativa, en especial, el principio de coordinación.

 

- Posición de la Secretaría Distrital de Gobierno

 

Explicó que no es predicable la derogatoria expresa respecto a las normas objeto, pues el artículo 608 del Decreto 555 de 2021 no relacionó los artículos 109 del Acuerdo Distrital 257 de 2006, 5° Del Acuerdo Distrital 740 de 2019, 3° del Decreto Distrital 980 de 1997 y 4° del Decreto Distrital 768 de 2019.

 

Contrastadas las normas que refieren a las competencias y funciones en cabeza de los Alcaldes Locales y los Fondos de Desarrollo local y el contenido del art. 156 del Decreto 555 de 2021 no encontró incompatibilidades entre los textos.

 

- Posición del Instituto de Desarrollo Urbano

 

Manifestó que la evaluación de vigencia adjunta a la solicitud de la Secretaría Distrital de Movilidad fue trabajada de manera colaborativa entre las entidades que integran el Sector Movilidad, siendo la Secretaría Distrital de Movilidad la encargada de liderar el proceso y el IDU y la UAERMV como entidades adscritas.

 

En su sentir, sin perjuicio de lo señalado en el artículo 156 del Decreto Distrital 555 de 2021, las funciones y competencias asignadas al IDU, UAERMV y los Fondos de Desarrollo Local en los artículos 9° del Acuerdo distrital 257 de 2006, 5° Decreto 740 de 2019, art. 3° decretos Distritales 980 de 1997 y 4° del 768 de 2019 se encuentran vigentes.     

 

IV. Consideraciones de la Dirección Distrital de Política Jurídica.

 

Previa explicación del marco normativo sobre la vigencia de las normas en el tiempo, se analizarán las disposiciones distritales objeto de consulta.

 

- Aplicación e interpretación de las normas en el tiempo

 

La vigencia de la norma está relacionada con su aplicación en el tiempo. En el ordenamiento jurídico una norma está vigente o en vigor durante el tiempo que sus efectos jurídicos se aplican a los hechos que se adecuan al supuesto fáctico de la norma.

 

Sobre la aplicación de disposiciones jurídicas en el tiempo, el Código Civil (Ley 84 de 1873) dispone que una norma está en vigor después de su promulgación y surte efectos desde el día en que se designe:

 

“ARTICULO 11. <OBLIGATORIEDAD DE LA LEY - MOMENTO DESDE EL CUAL SURTE EFECTOS> La ley es obligatoria y surte sus efectos desde el día en que ella misma se designa, y en todo caso después de su promulgación”.

 

Respecto a la circunstancia o evento que finaliza la vigencia de una norma, el artículo 3º de la Ley 153 de 1887 dispone:

 

“Estimase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, ó por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, ó por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia á que la anterior disposición se refería”.

 

En concordancia con lo anterior, el Código Civil determina que “la derogación de las leyes podrá ser expresa o tácita” (art. 71); que la derogación tácita concurre “cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior” (art. 72) y sobre su alcance reza que la “derogación tácita deja vigente en las leyes anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugna con las disposiciones de la nueva ley” (art. 73).

 

En materia de actos administrativos, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) - CPACA, establece en su artículo 65, modificado por el art. 15, Ley 2080 de 2021 que “Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso”; mientras que en lo referente a los actos administrativos de carácter particular se exige su notificación (art. 67 ibíd).

 

Mientras que, en lo correspondiente a la firmeza, establece el artículo 87 del CPACA que los actos administrativos quedan en firme:

 

“1 Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso.

2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos.

3. Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos.

4. Desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos.

5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo positivo”.

 

Por otro lado, como se indica en el CPACA, la ejecución obligatoria de un acto administrativo puede suspenderse o impedirse por tres vías, a saber: (i) judicial, cuando es suspendido provisionalmente o anulado por la jurisdicción contencioso administrativa; (ii) administrativa, cuando la autoridad que expidió el acto o su superior jerárquico lo deja sin efectos mediante un acto posterior, lo que es conocido como la revocatoria directa del acto administrativo (artículo 93 de la Ley 1437 de 2011) o; (iii) automáticamente, cuando se presenten las causales 2, 3, 4 y 5 previstas en el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011.

 

“ARTÍCULO 91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:

1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.

4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.

5. Cuando pierdan vigencia”.

  

Sobre la derogatoria de las normas, la Sala de Consulta y Servicio Civil, en pronunciamiento del 2 de diciembre de 2015. Radicación número: 11001-03-06-000-2015-00127 -00(P 0003), indicó:

 

"En este orden de ideas, en cuanto al procedimiento de pérdida de vigencia, el ordenamiento positivo distingue entre la derogatoria expresa y la derogatoria tácita. La primera se produce cuando explícitamente una nueva disposición suprime formalmente a una anterior; mientras que, la segunda, supone la existencia de una norma posterior que contiene disposiciones incompatibles con aquella que le sirve de precedente. A estas categorías se suma la denominada derogatoria orgánica, en algunas ocasiones identificada como una expresión de derogatoria tácita, la cual tiene ocurrencia en aquellos casos en que es promulgada una regulación integral sobre una materia a la que se refiere una disposición, aunque no haya incompatibilidad entre sus mandatos’. Corte Constitucional. Sentencia C668 de 2014. ‘La derogación expresa ocurre cuando la nueva ley dice explícitamente que deroga la antigua, de tal suerte que no es necesaria ninguna interpretación, ‘pues simplemente se excluye del ordenamiento uno o varios preceptos legales, desde el momento en que así lo señale el legislador. (...) La derogación tácita ocurre cuando la nueva ley regula un determinado hecho o fenómeno de manera diferente a la ley anterior, sin señalar expresamente qué disposiciones quedan sin efectos, lo que implica que sólo pierden vigencia aquellas que sean incompatibles con la nueva regulación. En este evento es "necesaria la interpretación de ambas leyes, para establecer qué ley rige la materia, o si la derogación es total o parcial (...). La derogación orgánica ocurre cuando la nueva ley "regula íntegramente la materia a la que la anterior disposición se refería. Corte Constitucional. Sentencia C-811 de 2014”.

 

Por otro lado, cuando la norma derogada fue objeto de reglamentación por otra de menor jerarquía, respecto a la norma reglamentaria se predica su decaimiento, por pérdida de la fuerza ejecutoria, al desaparecer los fundamentos de hecho y de derecho en que se soportó su expedición, de conformidad con el art. 91 de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

 

Al respecto, la Sala de Consulta y Servicio civil, en concepto 2455 del 18 de diciembre de 2020 (rad. 11001-03-06-000-2020-00205-00), explicó:

 

“El efecto jurídico de la nueva ley respecto de las reglamentaciones de la ley derogada, en nuestro ordenamiento, es el de la pérdida de fuerza ejecutoria.

 

La Ley 1437 de 2011, «por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», dispone en su artículo 91:

 

ARTÍCULO 91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:

 

(…)

 

Respecto de las formas de extinción de los actos administrativos, generales o particulares y concretos, se ha reconocido y consagrado la figura jurídica del decaimiento del acto administrativo, o sea, la extinción de ese acto jurídico producida por circunstancias sobrevinientes que hacen desaparecer un presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la existencia del acto: a) derogación o modificación de la norma legal en que se fundó el acto administrativo; b) declaratoria de inexequibilidad de la norma constitucional o legal hecha por el juez que ejerce el control de constitucionalidad; c) declaratoria de nulidad del acto administrativo de carácter general en que se fundamenta la decisión de contenido individual o particular; y d) desaparición de las circunstancias fácticas o de hecho que determinaron el reconocimiento de un derecho o situación jurídica particular y concreta. [...].

 

El decaimiento del acto administrativo opera hacia el futuro y es un fenómeno que en nada afecta su validez ni contraría su presunción de legalidad, pues esta solamente puede ser desvirtuada por el juez. Ocurre por ministerio de la ley, es decir que el acaecimiento de la causal ipso jure impide que la Administración pueda perseguir el cumplimiento de la decisión, de modo que las obligaciones allá contenidas quedan sin poder coercitivo respecto de sus destinatarios [...].

 

Así, la derogatoria o modificación de una norma legal conlleva la pérdida de ejecutoriedad de los actos administrativos que la reglamentaban”.

 

- De la vigencia del Decreto Distrital 555 de 2021 y las normas que derogó expresamente.

 

El plan de ordenamiento territorial - POT, que adoptan los municipios y distritos, “es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. Se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo” (art. 9°, Ley 388 de 1997).

 

En los términos del artículo 11 de la Ley 388 de 1997, el POT tiene tres componentes: (i) el general, constituido por “los objetivos, estrategias y contenidos estructurales de largo plazo”; (ii) el urbano, conformado por las “políticas, acciones, programas y normas para encauzar y administrar el desarrollo físico urbano” y (iii) el rural, constituido “por las políticas, acciones, programas y normas para orientar y garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal”, así como la conveniente utilización del suelo.

 

El componente urbano del plan de ordenamiento territorial debe contemplar aspectos relacionados con la “localización y dimensionamiento de la infraestructura para el sistema vial, de transporte y la adecuada intercomunicación de todas las áreas urbanas y la proyectada para las áreas de expansión; la disponibilidad de redes primarias y secundarias de servicios públicos a corto y mediano plazo; la localización prevista para los equipamientos colectivos y espacios libres para parques y zonas verdes públicas de escala urbana o zonal, y el señalamiento de las cesiones urbanísticas gratuitas correspondientes a dichas infraestructura”. (Art. 13, Ley 388 de 1997)”.

 

El Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital fue adoptado mediante el Decreto Distrital 619 de 2000, revisado por los Decretos Distritales 1110 de 2000 y 469 de 2003 y compilado por el Decreto Distrital 190 de 2004.

 

En vigencia del Decreto 190 de 2004, la competencia para la intervención de la malla vial por parte del IDU y las Alcaldías Locales estaba dada según el perfil vial, sin tener en cuenta el uso.

 

El IDU se centraba en la atención de los proyectos de mayor complejidad e impacto, correspondientes a la malla vial arterial (perfiles viales V-0, V-1, V-2 y V-3) y las Alcaldías Locales en la intervención de la malla vial local e intermedia (perfiles viales entre V-4 y V-9), para que las obras se realizaran coordinadamente[23], según lo establecido en el Subsistema Vial del Sistema de Movilidad, regulado a partir del Capitulo 1° del Subtitulo 3° del Título 2° del Decreto 190 de 2004.

 

Con la expedición del Decreto 555 de 2021 se derogó expresamente el Plan de Ordenamiento Territorial vigente en la ciudad de Bogotá, contenido en el Decreto Distrital 190 de 2004, y todas las normas e instrumentos que los desarrollan y complementan, sin perjuicio de los efectos de los decretos derogados según el régimen de transición dispuesto en el capítulo 3° de la nueva norma, según lo señalado en el art. 608:

 

Artículo 608. Derogatorias. El presente Plan deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial el Acuerdo 22 de 1995, el Decreto Distrital 765 de 1999, el Decreto Distrital 619 de 2000, el Decreto Distrital 1110 de 2000, el Decreto Distrital 469 de 2003, el Decreto Distrital 190 de 2004 y todas las normas e instrumentos que lo desarrollan y complementan, así como las Unidades de Planeamiento Zonal. Lo anterior con excepción de lo dispuesto en el régimen de transición, y las remisiones expresas que se efectúen a dichas disposiciones.

 

Como esta Dirección explicó en concepto 2202221162 de 2022, el Decreto Distrital 555 de 2021[24] entró en vigencia a partir del 30 de diciembre de 2021 y mediante auto del 14 de junio de 2011, proferido por el Juzgado 5º Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, sección primera, sus efectos fueron suspendidos provisionalmente a partir del 16 de junio de 2022, en virtud de la medida cautelar que se adoptó en esa providencia judicial, que con posterioridad fue revocada  por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección A, mediante auto del 22 de agosto de 2022, quedando en firme el 31 de agosto de 2022.

 

Por otro lado, de la revisión de la norma citada en primer lugar se infiere que no concurre derogatoria expresa frente a los artículos 109 del Acuerdo Distrital 257 de 2006, 3° del Decreto Distrital 980 de 1997, 5° del Acuerdo Distrital 740 de 2019 y 4° del Decreto Distrital 768 de 2019, pues la nueva norma explícitamente no las está excluyendo del ordenamiento jurídico.

 

Así las cosas, se analizará la concurrencia de derogatoria táctica u orgánica frente a las normas de consulta.

 

 - De la vigencia de las normas que regulan la competencia para intervenir la malla vial de Bogotá, D.C. y el Decreto Distrital 555 de 2021

 

Las normas objeto de consulta de vigencia (3° del Decreto Distrital 980 de 1997, artículos 109 del Acuerdo Distrital 257 de 2006, 5° del Acuerdo Distrital 740 de 2019 y del Decreto Distrital 768 de 2019) regulan la competencia para la construcción, mantenimiento y rehabilitación de la malla vial del Distrito Capital por parte IDU, los Fondos de Desarrollo Local y la UAERMV.

 

Adicional a las anteriores normas, debe precisarse el Acuerdo Distrital 19 del 6 de octubre 1972 crea el IDU y entre otros aspectos, establece su objeto y funciones, señalando como competencia para intervenir la malla vial del Distrito Capital, la de   “Ejecutar obras de desarrollo urbanístico tales como apertura, ampliación, rectificación y pavimentación de vías públicas, construcción de puentes, plazas cívicas, plazoletas, aparcaderos, parques y zonas verdes con sus instalaciones, servicios y obras complementarias.” (art.2).

 

Mientras que la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial (UAERMV) le correspondía ejecutar los planes y proyectos de rehabilitación y mantenimiento de la malla vial local, según el Artículo 109 del Acuerdo 257 de 2006 y con la modificación del artículo 95 del Acuerdo Distrital 761 de 2020, actual Plan de Desarrollo Distrital, también de la malla vial intermedia y rural[25].

 

Como precisó la Secretaría Distrital de Planeación en su pronunciamiento, estas normas fueron expedidas por el Concejo de Bogotá en el marco de sus atribuciones, específicamente las relacionadas con los numerales 8, 10 y 16 del artículo 12 del Decreto 1421 de 1993 que disponen que corresponde a dicho órgano (al Concejo Distrital) “determinar la estructura general de la Administración Central, las funciones básicas de sus entidades y adoptar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos”, “dictar las normas que garanticen la descentralización, la desconcentración y la participación y veeduría ciudadanas”, “dividir el territorio del Distrito en localidades, asignarles competencias y asegurar su funcionamiento y recursos”, y “crear, suprimir y fusionar establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta y la participación del Distrito en otras entidades de carácter asociativo, de acuerdo con las normas que definan sus características.”

Por otro lado, el Decreto 555 de 2021, en cumplimiento a lo regulado en los artículos 11 y 13 de la Ley 388 de 1997, definió dentro del componente urbano el tema de movilidad, señalando la forma como se debe actuar en el territorio y considerando los objetivos y estrategias adoptados en el Componente General, acápite en el que incluyó en el artículo 156, referente a la cualificación del Sistema Vial para las intervenciones en las mallas del espacio público para la movilidad por parte del Instituto de Desarrollo Urbano, Fondos de Desarrollo Local y la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial, así:

 

 

Es importante resaltar que en el artículo 156 del POT se establecen y distribuyen funciones para las tres entidades, pero se advierte que los desarrollos de las mallas viales deben corresponder a los “trazados y determinaciones urbanísticas contenidas en el presente plan y en los instrumentos de planeación y actos administrativos que lo reglamenten”.

 

Por lo tanto, el ejercicio de las funciones establecidas en el art. 156 ibíd. deben entenderse en el marco las acciones necesarias para cumplir con el Plan de Ordenamiento Territorial y no se extienden a otra clase de proyectos que son ejecutados por la Administración Distrital, pues tal como lo indicó las Secretarias Distritales de Planeación y Movilidad, son ámbitos diferentes.

 

Así las cosas, tampoco concurre la figura de la derogatoria táctica u orgánica, pues confrontado el contenido de los artículos 109 del Acuerdo Distrital 257 de 2006, 3° del Decreto Distrital 980 de 1997, 5° del Acuerdo Distrital 740 de 2019 y 4° del Decreto Distrital 768 de 2019 con el del artículo 156 del Decreto Distrital 555 de 2021, se advierte que los temas tratados en esta última norma no llegan a reemplazar la regulación contenida en la normatividad anterior.

 

Como fue expresado por las Secretaría Distritales de Movilidad y de Planeación, como cabezas de sector, los ejercicios de las funciones por las distintas entidades del Distrito Capital debe ser armónico, en virtud de los principios de coordinación y colaboración, para lograr los fines y cometidos estatales[26].

 

Siendo irrelevante la adopción del Plan de Ordenamiento Territorial mediante el Decreto Distrital 555 de 2021 expedido por la Alcaldesa y no por Acuerdo sancionado por el Concejo Distrital y/o que actualmente curse proceso de nulidad dentro del radicado 11001333400520220006600 en el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá D.C., pues no obra providencia en firme que ordene suspender sus efectos o que declare su nulidad.

 

Pues, como explicó la Secretaría Distrital de Movilidad en su análisis como quiera que el proyecto de revisión del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá fue radicado ante el Concejo Distrital el 10 de septiembre de 2021 y transcurrieron 90 días calendario desde la presentación del proyecto de revisión, a los que se refiere el artículo 12 de la Ley 810 de 2003, sin que este fuera aprobado o negado, era viable jurídicamente su adopción mediante Decreto por parte de la Alcaldesa, de acuerdo con lo indicado en la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado mediante concepto del 2 de septiembre de 2013. Radicado No. 11001-03-06-000-2013-00397-00 (2162) en el que se expresó:

 

“(…) por vía general el proyecto de acuerdo que no recibiere aprobación en primer debate al término de las sesiones ordinarias o extraordinarias será archivado. Sin embargo, esta disposición debe entenderse exceptuada por el artículo 12 de la ley 810 de 2003, norma posterior y especial para el trámite de los proyectos de acuerdo de revisión del plan de ordenamiento territorial. Por consiguiente, si la circunstancia de ´no recibir aprobación´ el proyecto de acuerdo sobre revisión del plan de ordenamiento territorial consiste en que la comisión respectiva no tomó ninguna decisión sobre el proyecto, es decir, no lo aprobó ni lo negó, este puede ser discutido en las siguientes sesiones ordinarias o en las extraordinarias, si el Concejo Distrital fuere convocado al efecto por el Alcalde Mayor, hasta completar el término máximo de 90 días calendario establecido en la segunda norma citada. Vencido el término máximo de 90 días calendario sin que el Concejo Distrital se hubiere pronunciado sobre el proyecto, esto es, sin que hubiera decidido aprobarlo o negarlo, el Alcalde adquiere la facultad de adoptarlo por decreto”. (Negrilla y subrayado fuera del texto)”.[27]

 

Finalmente, debe precisarse que la Secretaría de Movilidad en el análisis de vigencia señaló que correspondía al IDU el mantenimiento, reparación, reconstrucción y rehabilitación de los monumentos públicos en virtud del artículo 3, del Decreto 980 de 1997, posición que no se comparte.

 

Esta Dirección se separa de esta posición, pues mediante el Decreto Distrital 185 del 28 de abril 2011 se derogó de forma expresa la competencia del IDU frente al mantenimiento, reparación, reconstrucción y rehabilitación de los monumentos públicos y al Instituto Distrital de Patrimonio Cultural se le asignaron las funciones relacionadas con la administración, mantenimiento, conservación y restauración de los elementos que constituyen el Patrimonio Cultural, que incluye los monumentos conmemorativos y objetos artísticos.

 

Para los fines pertinentes se adjuntan los pronunciamientos de vigencia que allegaron las distintas entidades que participaron en la expedición de las normas objeto de análisis.

 

Atentamente,

 

ANDRÉS FELIPE CORTÉS RESTREPO

 

DIRECTOR DISTRITAL DE POLÍTICA JURÍDICA

 

C.C Constanza Catalina Hernández Herrera – Dirección de Análisis y Conceptos Jurídicos – Secretaría Distrital de Planeación - servicioalciudadanoGEL@sdp.gov.co - Carrera 30  No. 25 – 90

(Pisos 5 - 8 -13), Bogotá D.C.

German Aranguren Amaya – Dirección Jurídica – Secretaría Distrital de Gobierno - radicacionsdg.nivelcentral@gobiernobogota.gov.co - Calle 11 No. 8-17, Bogotá D.C.

Gian Carlo Suescún Sanabria - Subdirección General Jurídica - Instituto de Desarrollo Urbano IDU -  Calle 22 No. 6 - 27, Bogotá D.C.

María Teresa Rodríguez Leal – Subdirección Jurídica – Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital. Cra 30 No 25-90 Piso 9 costado oriental Bogotá - Colombia

Anexos: 9 folios

Proyectó: Monica Rocio Mejia Parra-Profesional Universitario - Dirección Distrital de Política Jurídica

Revisó: Andrés Felipe Cortés Restrepo – Director Técnico - Dirección Distrital de Política Jurídica

Aprobó: Andrés Felipe Cortés Restrepo – Director Técnico - Dirección Distrital de Política Jurídica