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  Fallo 1631 de 2006 Consejo de Estado
 
  Fecha de Expedición: 24/08/0006  
  Fecha de Entrada en Vigencia:  
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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

CONSEJERO PONENTE: MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

Bogotá, veinticuatro (24) de agosto de dos mil seis (2006)

N° de Radicación: 25000-03-25-000-2005-01631-01

Actor: Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C.

Demandado: Junta Administradora Local de Rafael Uribe Uribe"

Acción de Cumplimiento - Fallo.

Conoce la Sala la impugnación interpuesta por el demandante contra la sentencia de 18 de octubre de 2005, por medio de la cual la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió lo siguiente:

"Primero - NIEGASE la acción de Cumplimiento instaurada por la (sic) doctor RAUL NAVARRO MEJIA, en calidad de Jefe de la Oficina Jurídica de la Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C., conforme lo manifestado en la parte motiva".

Ver el Fallo del Consejo de Estado 4136 de 2006 ,Ver el Fallo del Consejo de Estado 1633 de 2007

I. ANTECEDENTES

1. La Demanda

Mediante escrito presentado el 8 de septiembre de 2005 ante la Secretaría General del Tribunal de Cundinamarca, la Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C., obrando a través del jefe de su Oficina de Asesoría Jurídica, nombrado mediante Resolución No.096 del 3 de febrero de 2004 y posesionado por Acta No. 104 del 12 de febrero de 2004, en aplicación del Decreto 203 de 2005 "Por el cual se efectúa unas delegaciones y asignaciones en materia de representación legal, administrativa, judicial y extrajudicial del Distrito Capital y se dictan otras disposiciones en la materia", instauró acción de cumplimiento en contra de la Junta Administradora Local de la localidad de Rafael Uribe de Bogotá D.C.

Se señalo como motivo de la acción, el incumplimiento por parte de la corporación demandada del artículo sexto1 de la Ley 581 de 2000 "por la cual se reglamenta la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles de decisorios de las diferentes ramas y órganos del poder público, de conformidad con los artículos 13, 40 y 43 de la Constitución Nacional y se dictan otras disposiciones", al no incluir dentro la terna de aspirantes al cargo de Alcalde Menor de la Localidad, el nombre de al menos una mujer que hubiese superado las etapas del proceso meritocrático de selección.

Como fundamento del incumplimiento alegado, el Jefe de la Oficina de Asesoría Jurídica de la Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C., relató los hechos que se resumen a continuación:

a. Durante el período comprendido entre el 16 de mayo al 16 de julio de 2005, se llevó a cabo el proceso previó a la integración de las ternas para el nombramiento de los alcaldes y alcaldesas locales de acuerdo a los criterios establecidos por el decreto 1350 de 2005.

b. Surtido el tramite de selección previo, las Juntas Administradoras Locales llevaron a cabo el proceso deliberatorio para conformar las correspondientes ternas, entre el 18 y el 27 de julio de 2005.

c. El 28 de julio de 2005, la JAL de la localidad Rafael Uribe Uribe, envió al Alcalde Mayor, una terna de aspirantes al cargo de alcalde local conformada por tres candidatos de sexo masculino.

d. El Alcalde Mayor devolvió la terna enviada a la JAL de la localidad Rafael Uribe, para su reconformación mediante la inclusión de al menos el nombre de una mujer entre los candidatos.

e. A la fecha de la demanda, la JAL demandada no había procedido a la inclusión de al menos una mujer dentro de la terna propuesta para alcalde local y no había emitido respuesta alguna referente a la solicitud hecha por el Alcalde Mayor.

f. La terna conformada contraviene el ordenamiento jurídico, puesto que la JAL es un cuerpo único que debe dar cumplimiento a la Ley 581 de 2000, en los términos de la sentencia de la Corte Constitucional C-371 de 2000.

2. Trámite de primera instancia

2.1. Admitida la demanda, el señor Christian González Álvarez, presidente de la Junta Administradora Local de la localidad Rafael Uribe Uribe, dio contestación a la demanda mediante escrito radicado el 5 de octubre de 2005, oponiéndose a las pretensiones de la demanda con base en las siguientes consideraciones:

a. La Corte Constitucional en sentencia C-371 de 2000, declaró la exequibilidad condicionada del artículo 6 de la Ley 581 de 2000, al señalar que "no puede entenderse que el cumplimiento del requisito analizado es inexorable, cuando en la conformación de aquellas concurran distintas personas o entidades". (fl. 89).

b. La solicitud de inclusión de una mujer en la terna enviada a la Alcaldía Mayor desconoce el sistema de elección por cuociente electoral que corresponde a las JAL de acuerdo con la Constitución. La discriminación positiva debe ceder ante el procedimiento de elección por cuociente previsto en el artículo 263 de la Constitución Política.

c. La JAL de la localidad Rafael Uribe Uribe no ha sido renuente a la solicitud presentada por la Alcaldía Mayor, puesto que dicha solicitud fue resuelta mediante oficio de julio 31 de 2005.

2.2. Las señores Haydee Rodríguez Quiroga, Gloria Imelda Mora Rojas e Irma Socorro Estupiñán, en su condición de aspirantes al cargo de alcalde de la localidad de Rafael Uribe Uribe, coadyuvaron la demanda de cumplimiento (fls. 107 a 108), manifestando para el efecto que la Ley 581 de 2000 era una ley estatutaria y de superior jerarquía que cualquier ley ordinaria, razón por la cual era obligatorio para el demandado incluir el nombre de una mujer en la terna de candidatos a dicho cargo.

Según la parte coadyuvante, la Corte Constitucional al declarar la exequibilidad del artículo 6° de la Ley 531 de 2000, delimitó su ámbito de aplicación, pero no eliminó la obligación que le asiste a las Juntas de Administración Local de incluir por lo menos una mujer en las ternas que integran para la designación del alcalde local.

3. La sentencia impugnada

La Sección segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 18 de octubre de 2005 (fls. 147 a 157), denegó las pretensiones de la demanda, fundamentando su decisión en el Concepto número 1359 de la Sala de Servicio Civil del Consejo de Estado, según el cual "la naturaleza del procedimiento constitucional de escogencia de las ternas de la JAL por el sistema de cuociente electoral, implica que el privilegio discriminatorio positivo cede ante la ineludible aplicación del procedimiento previsto en el artículo 263 de la Carta. Otro entendimiento tendría por efecto desnaturalizar el sistema de cuociente electoral".

5. La impugnación

La Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C., impugnó el fallo de instancia (fls. 162 - 175) con base en los siguientes argumentos:

a. El artículo 263 de la Constitución Política fue modificado por el Acto Legislativo 1 de 2003, de modo tal que el sistema del cuociente electoral fue sustituido por los sistemas de listas únicas de los partidos y de la "cifra repartidora", razón por la cual el sistema para la conformación de las ternas de candidatos a alcaldía locales se encuentra regulado por el decreto - ley 1421 de 1993:

b. El artículo 6 de la Ley 581 de 2000, fue declarado exequible condicionalmente al señalar que la aplicación del mecanismo de discriminación positiva no es "inexorable, cuando en la conformación de aquéllas concurren distintas personas o entidades".

c. La JAL no entra dentro de la hipótesis de exclusión mencionada, puesto que ésta actúa como una sólo órgano para la conformación de las ternas de candidatos a alcaldes locales.

d. No es procedente el argumento del Tribunal Administrativo de Cundinamarca según el cual la discriminación positiva debe ceder a la consagración del cuociente electoral, ya que: i). la consagración del sistema de cuociente para la conformación de ternas por parte de las JAL tiene un carácter simplemente legal y en ningún caso superior a la disposición estatutaria que consagra el mecanismo y, ii). Sobre la Ley 581 de 2000 se ha dado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, puesto que la norma fue revisada en su integridad y confrontada al conjunto normativo de la Constitución, siendo declarada como inexequible.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia

En virtud de parágrafo transitorio del artículo 3° de la Ley 393 de 1997 y del artículo 1° del Acuerdo No. 55 de 2003, que modificó el reglamento del Consejo de Estado, corresponde a esta sala conocer en segunda instancia de las acciones de cumplimiento.

2. Generalidades sobre la acción de cumplimiento

La afinidad de la acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, es hacer efectivo el derecho del que goza toda persona, natural o jurídica pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídico, de exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una norma con fuerza material de la Ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a tal autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos, a fin de hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico existente.

En desarrollo de ese mandato constitucional, la Ley 393 de 1997 establece como requisitos mínimos exigidos para que la acción de cumplimiento prospere, los siguientes:

a. Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentra consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1°).

b. Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (Arts. 5° y 6°).

c. Que el actor pruebe la renuncia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber antes de instaurar la demanda, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8°).

d. Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en un acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia ésta que hace improcedente la acción, así como también conduce a ése estado el pretender el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración o la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela (Art. 9°).

3. El caso concreto

La Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C., en ejercicio de la acción de cumplimiento, demanda a la Junta Administradora Local de la localidad Rafael Uribe Uribe por el incumplimiento de la obligación establecida por el artículo 6° de la Ley 581 de 2000, que consagra lo siguiente:

"Artículo 6° Nombramiento por sistemas de ternas y listas. Para el nombramiento en los cargos que deban proveerse por el sistema de ternas, se deberá incluir, en su integración, por lo menos el nombre de una mujer.

"Para la designación en los cargos que deban proveerse por el sistema de listas, quien las elabora incluirá hombres y mujeres en igual proporción".

El actor señala como constitutivo del incumplimiento del demandado el negarse a incluir dentro de la terna de candidatos a ésa alcaldía local, mínimo a una mujer, tal como lo dispone la disposición arriba referida.

Por el contrario, la corporación demandada se opone a las pretensiones, argumentando que el mecanismo señalado por la mencionada disposición debe ceder ante el mecanismo del cuociente electoral que rige la elección de las ternas por las Juntas Administradoras Locales.

Por mérito de sentencia proferida el 18 de julio de 2005, la Sección Segunda, Subsección "B" del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, denegó las pretensiones del actor, acogiendo los argumentos de la corporación accionada y apoyándose fundamentalmente en el concepto 1359 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

El fallo ha sido impugnado por la parte actora, señalando junto con los argumentos esgrimidos en primera instancia, el carácter simplemente legal de la disposición relativa a la elección de ternas mediante el sistema del cuociente electoral y la posibilidad fáctica de conciliar la elección por cuociente electoral y la disposición estatutaria que ordena la inclusión de al menos una mujer en la terna.

A juicio del recurrente, la única circunstancia en que podría omitirse el cumplimiento de la norma estatutaria, sería aquella en que ninguna de las candidatas de sexo femenino superara las pruebas y la audiencia pública establecida por el decreto presidencial 1350 de 2005 y el decreto distrital 142 de 2005.

Teniendo en cuenta lo señalado, el problema jurídico en este caso se concreta en determinar si existe un conflicto entre el sistema de elección por cuociente electoral y la inclusión dentro de las ternas de al menos una mujer, que pueda justificar el incumplimiento alegado de la norma estatutaria.

Así, el análisis del asunto partirá del establecimiento del conjunto normativo que rige la elección de las ternas de candidatos a las alcaldías locales, a determinar la verdadera naturaleza del cuociente electoral y a resolver los conflictos o tensiones normativas que suscita su aplicación en dicho procedimiento de selección.

a. Marco normativo de la elección de ternas por las JAL

De acuerdo con el inciso 3° del artículo 323 de la Constitución Política, "los alcaldes locales serán designados por el alcalde mayor de terna enviada por la correspondiente junta".

Ahora bien, en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 41 transitorio de la Constitución fue expedido el Decreto Ley 1421 de 1993, norma con carácter de ley estatuto específico de organización para el Distrito Capital.

Este decreto en su artículo 84 establece de manera específica la forma de elección de los alcaldes locales, quienes "serán nombrados por el alcalde mayor de terna elaborada por la correspondiente junta administradora. Para la integración de la terna se empleará el sistema del cuociente electoral".

En el año 2000, en ejercicio de la competencia señalada en el artículo 152 constitucional, fue expedida la Ley estatutaria 581, "Por la cual se reglamenta la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de las diferentes ramas y órganos del poder público, de conformidad con los artículos 13, 40 y 43 de la Constitución Nacional y se dictan otras disposiciones" y que en el inciso primero de su artículo 6° señala que,

"Artículo 6° Nombramiento por sistema de ternas y listas. Para el nombramiento en los cargos que deban proveerse por el sistema de ternas, se deberá incluir, en su integración, por lo menos el nombre de una mujer. (¿)" (Subrayando y negrilla de la Sala).

Esta disposición jurídica, que de acuerdo a la demanda, ha sido incumplida por la JAL de la localidad Rafael Uribe Uribe, fue revisada de manera previa como parte del proyecto de ley por la Corte Constitucional, como lo exige la Constitución, mediante sentencia C-371 de 2000, decisión en la que declaró condicionalmente exequible la mencionada disposición "bajo el entendimiento de que cuando en la conformación de ternas concurren distintas personas o entidades se procurará incluir mujeres, sin que ésta sea una obligación inexorable".

Este condicionamiento no es aplicable, sin embargo, a la elección de ternas por parte de las JAL, pues que está constituye una única corporación a la cual corresponde la elección de la terna de candidatos a la alcaldía local, es decir, no entra dentro del supuesto de una conformación en la que intervienen distintas entidades, y si bien intervienen los diferentes ediles, la elección recae en un solo órgano conformado por los mismos, a diferencia de las elecciones en que intervienen personas pertenecientes a entidades o corporaciones distintas, supuesto a que hace referencia el considerando 50 de la sentencia.

Posteriormente aparece el decreto presidencial 1350 de 2005, cuyo objeto consiste en reglamentar los artículos 84 y 102 del Decreto Ley 1421 de 1993, en relación con la integración de las ternas para la designación de alcaldes locales. Este decreto reglamenta el procedimiento para integrar las ternas, estableciendo cinco etapas de conformación (art. 2):

1. La invitación a participar del proceso.

2. La inscripción de aspirantes.

3. El proceso meritocrático.

4. La audiencia pública de presentación de aspirantes.

5. La integración de la terna.

El cumplimiento de una etapa es prerrequisito de la siguiente. Así, sólo podrán acceder a la audiencia pública aquellos candidatos que hayan superado el proceso meritocrático. Una vez surtida la audiencia, la JAL procede a la integración de la terna, empleando el sistema del cuociente electoral (art. 7).

Además de esta norma reitera la atribución del Alcalde Mayor de Bogotá D.C., de nombrar los alcaldes locales y también reitera que las juntas administradoras locales conformarán las ternas siguiendo el sistema del cuociente electoral, en concordancia con el inciso 1° del artículo 84 del Decreto Ley 1421 de 1993. Asimismo, proviene que la terna sólo podrá ser conformada con los candidatos que superen el proceso meritocrático descrito en el artículo 5° del Decreto 1350 de 2005.

Ahora bien, el decreto 1350 de 2005, señaló en su artículo 10° la competencia del Gobierno Distrital para adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento del mismo. En virtud de esta disposición fue expedido el decreto distrital 142 de 2005, acto administrativo que en relación con la conformación de las ternas para la elección de los alcaldes locales previó lo siguiente:

"Artículo 15. Definición. De la Terna Por Parte De Las Juntas Administradoras Locales. Conforme a lo previsto en el inciso primero del art. 84 del Decreto 1421 de 1993, teniendo en cuenta el art. 6° de la Ley 581 de 2000, siempre y cuando la respectiva candidata haya superado todas las etapas del proceso meritocrático a que se refiere el inciso 2° del artículo 7° del Decreto Nacional 1350 de 2005 y una vez efectuadas las audiencias, las Juntas Administradoras Locales procederán a elaborar la terna. El proceso deliberatorio se llevará a cabo entre el 18 al 27 de julio. "(Negrillas y subrayado fuera del texto).

De lo anterior se desprende que:

1. La Conformación de las ternas de candidatos a las alcaldías locales deberá realizarse por el sistema del cuociente electoral.

2. La integración de las ternas es el último estadio del proceso de selección de los candidatos a las alcaldías locales.

3. Los miembros de la terna sólo pueden ser aquellos que hayan aprobado todas las etapas del procedimiento de selección.

4. Incluyó un componente no previsto en el decreto ley 1421 de 1993 ni en el decreto reglamentaria 1350 de 2005, al señalar expresamente que para la elaboración de dichas ternas las juntas administradoras locales también deberán tener en cuenta el artículo 6° de la ley 581 de 2000, que es precisamente la norma que la parte actora pide que se ordene cumplir en este caso.

Es así como el decreto distrital 142 de 2005 mantuvo la conformación de las ternas para el nombramiento de alcaldes locales atendiendo al sistema del cuociente electoral, pero garantizando por lo menos un lugar para una candidata mujer.

b. Naturaleza jurídica del cuociente electoral

De acuerdo con la corporación demandada, la aplicación del artículo 6° de la ley 581 de 2000, no puede menoscabar el sistema del cuociente electoral que a su juicio, posee rango constitucional.

La Sala encuentra que el argumento de la parte demandada no es de recibo, en cuanto a que la elección de ternas, específicamente la elección de ternas de candidatos a alcaldías locales mediante el mencionado sistema, no tiene más que un rango legal.

Es así como el artículo 223 de la Constitución Política no hace referencia alguna a la utilización del cuociente electoral para la conformación de las ternas y, si bien el artículo 263 en el que se fundamenta la demanda se refería a dicho sistema para todos los casos en que "se vote por dos o más individuo en elección popular o en una corporación pública", dicha disposición fue modificada por el artículo 12 del acto legislativo 1 de 2003, que estableció el sistema de lista única y de cifra repartidora para los procesos de elección popular y dejó solamente la aplicación del sistema del cuociente electoral para "las circunscripciones electorales donde se elijan dos (2) cúreles".

Se tiene, entonces, que el sistema del cuociente electoral para el caso específico de conformación de ternas no tiene un rango constitucional, como lo afirma la demanda, sino, que su establecimiento es puramente legal y reglamentario en el caso de la integración de ternas a alcaldías locales. En consecuencia, no existe ningún conflicto entre disposiciones constitucionales para el caso concreto, sino, entre una ley estatutaria con rango superior a las leyes ordinarias y las normas de tipo legal y reglamentario que consagra el sistema del cuociente electoral para la elección de ternas de candidatos a las alcaldías locales.

Y es precisamente ése conflicto el que pasará la Sala a resolver a continuación.

c. Existencia de conflictos normativos

Como se explicó anteriormente, la disposición objeto de cumplimiento en este caso es el artículo 6° de la Ley 581 de 2000, que obliga a las entidades encargadas de realizar elecciones por ternas, que siempre incluyan en las mismas, por lo menos, el nombre de una mujer. Sin embargo, la entidad demandada se resiste a cumplir ése mandato, amparada en lo dispuesto en los decretos 1421 de 1993, 1350 y 142 de 2005, los cuales prevén la aplicación del sistema de cuociente electoral para la conformación de las ternas que las juntas administradores locales deben enviar al Alcalde Mayor de Bogotá D.C., para que elija a los alcaldes locales.

Pero ocurre que el sistema del cuociente electoral no garantiza que una mujer, como mínimo, quede en todos los casos incluida en las referidas ternas. Así, se plantea para la Sala, de un lado, un problema de jerarquía normativa entre la Ley estatutaria 581 de 2005 y los decretos 1421 de 1993 (con fuerza de ley), 1350 (presidencial) y 142 (distrital) de 2005; y, de otro lado, se advierten un problema de aplicación de la ley en el tiempo.

Así, se tiene que la disposición de la ley estatutaria (artículo 6°) señala la obligación clara de incluir a una mujer en la integración de ternas, obligación que no fue condicionada a ningún requisito por la ley, aunque si lo fue por la Corte Constitucional, en el sentido de señalar que dicha obligación no era inexorable en el caso de los cargos públicos en que interviene diferentes personas o entidades. Esta última fue la única condición impuesta a la aplicación de dicha disposición que, se recalca, tiene el carácter normativo de ley estatutaria.

Por el contrario, se constata que normas de inferior jerarquía normativa en relación con la ley estatutaria, como lo son el decreto con fuerza de ley 1421 de 1993, el decreto reglamentario 1350 y el decreto distrital 142 de 2005, deviene inaplicables al imponer condiciones a la aplicación del mecanismos de discriminación positiva, no contempladas en el artículo 6° de la Ley 581 de 2000.

En primer lugar, el artículo 84 del decreto ley 1421 de 1993 debe ser aplicado a la luz de las normas de mayor jerarquía que lo condicionan, de un lado, el artículo 153 constitucional y, de otro, el artículo 6° de la Ley 581 de 2000, pues es sabio que la Constitución está en la cúspide del ordenamiento jurídico colombiano y que las leyes estatutarias tienen un rango superior frente a los decretos con fuerza de ley2.

En consecuencia, si bien al expedirse el decreto ley 1421 de 1993 el Gobierno Nacional buscaba fijar un régimen especial para el Distrito Capital por expresa disposición constitucional (artículo transitorio 41), dentro del que se reglamentó la forma de integración de las ternas para alcaldes locales y en que se señaló la selección por el sistema del cuociente electoral, debe entenderse que dicha norma no puede prevalecer sobre las disposiciones de la ley estatutaria 581 de 2000 posteriormente promulgada. El sistema de conformación de ternas para la elección de alcaldes menores del Distrito Capital debe entenderse en concordancia con las normas de jerarquía superior, de tal forma que su aplicación no impida el real funcionamiento de los mecanismos de participación implementados estatutariamente y, de impedirlo, la norma deviene inaplicable.

Se trata de guardar la coherencia interna del ordenamiento jurídico de tal forma que la norma posterior y de mayor jerarquía (ley estatutaria) no encuentre enervado su eficacia por la aplicación de una regla de inferior jerarquía que, si bien es especifica, está condicionada en su poder normativo por las normas superiores y posteriores a ella.

De este modo, el artículo 15 del decreto 1421 de 1993 adolece de un vicio de inconstitucionalidad, el cual incluye en su "noción LATU sensu (¿) aquella disposición que "tiene un rango normativo superior a las leyes ordinarias", aunque no tenga rango constitucional, como las leyes estatutarias y orgánicas, pero que sirven como referente necesario para la creación legal y para el control constitucional"3.

De igual forma, en cuanto a los decretos 1350 y 142 de 2005, con mayor razón su aplicación debe ceder ante la superioridad normativa de las disposiciones de la ley estatutaria 581 de 2000, pues se trata de dos actos administrativos derivados del decreto ley 1421 de 1993; en efecto, el primero fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaría descrita en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, con el propósito de reglamentar "lo que tiene que ver con el proceso de integración de ternas para la designación de los Alcaldes y el nombramiento de los Personeros Locales" y, el segundo fue dictado por la primera autoridad del Distrito Capital de Bogotá con base en el artículo10° del decreto reglamentario 1350 de 20054, para el cumplimiento de ésas disposiciones.

De esta manera se evidencia que los referidos decretos 1350 y 142 de 2005 si bien son posteriores a la Ley 581 de 2000, no es menos cierto que su expedición tuvo origen en el decreto ley 1421 de 1993, pues el primero lo reglamentó y el segundo señaló directrices para ejecutarlo y, según se precisó, dicho decreto ley es anterior y de inferior jerarquía que la mencionada ley estatutaria, como indiscutiblemente son las disposiciones posteriores que se derivan del mencionado decreto (decreto 1350 y 142 de 2005.)

Razón por la cual válidamente la aplicación de un decreto reglamentario (1350 de 2005) no puede implicar una limitante a la eficacia de la ley estatutaria (581 de 2000), porque de lo contrario se incurría en una palmaria trasgresión del ordenamiento normativo. Como tampoco lo puede hacer un decreto distrital, pues ninguno de ésos actos goza de la suficiente jerarquía para modificar una ley de esta naturaleza, a la luz del artículo 153 de la Constitución Política, en la medida en que por su contenido material, con la aplicación de cualquiera de ellos se estaría modificando una disposición estatutaria al imponer una condición de acceso a la discriminación positiva que no existe en la norma superior y, por lo tanto, menoscaba su poder normativo; pues efectivamente limita el derecho de la mujer de integrar los órganos de poder político.

En segundo lugar, adicionalmente a la superioridad normativa de la Ley estatutaria 581 de 2000 sobre el decreto ley 1421 de 1993 y sus decretos reglamentarios y complementarios 1350 y 142 de 2005 en que se ha insistido, existe otra razón que fundamenta la inaplicación de éstos decretos, para efectos de la conformación de las ternas de candidatos a alcaldes menores por parte de las juntas administradoras locales.

De acuerdo con el artículo 152 de la Constitución Política, entre las materias de que se ocupan las leyes estatutarias se encuentra la regulación de los "Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección" (literal a).

La ley estatutaria 581 de 2000 fue proferida con ése preciso propósito, en la medida en que ella constituye el desarrollo y la materialización de dos derechos fundamentales: el derecho a la igualdad previsto en el artículo 13 constitucional5, en cuanto a la mujer ha sido históricamente discriminada por su condición de tal en el campo laboral, y el derecho consagrado en el inciso final del artículo 40 de la Carta, en virtud del cual "Las autoridades garantizarán la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la administración pública".

En esa medida, en este asunto cabe hacer uso de la excepción de inconstitucionalidad que encuentra su fundamento en el artículo 4° de la Constitución Política6 y que tiene por efecto la inaplicación de la norma en el caso concreto en que se resuelve, como lo ha explicado la Corte Constitucional7.

Por lo tanto, en virtud de la excepción de inconstitucionalidad, la Sala estima que el decreto ley 1421 de 1993, el decreto reglamentario 1350 de 2005 y el decreto distrital 142 del mismo año resultan inaplicables para la conformación de las ternas de candidatos a las alcaldías locales, pues imponen a las juntas administradoras locales acudir al sistema del cuociente electoral para tal propósito, cuando lo cierto es que éste sistema no garantiza la inclusión de una mujer en la terna, como lo estableció el artículo 6° de la ley estatutaria 581 de 2000 y, de suyo, van en contra de la eficacia material de las normas constitucionales de carácter fundamental contenidas en los citados artículos 13 y 40, inciso final, de la Constitución Política.

Es así como concluye la Sala que la Junta Administradora Local de Rafael Uribe Uribe debe inaplicar los referidos decretos para que le sea posible cumplir la obligación contenida en el artículo 6° de la Ley 581 de 2000. Claro está que la inaplicación únicamente se predica en lo que respecta a la conformación de la terna por el sistema del cuociente electoral, pues las demás etapas del procedimiento de selección de los integrantes de la terna, principalmente el proceso meritocrático contemplado en los Decretos 1350 y 142 de 2005 no se oponen a los propósitos de la mencionada ley estatutaria. En otras palabras, una mujer sólo tendrá derecho a ocupar un lugar en la terna de candidatos a alcalde local, siempre que haya superado el proceso meritocrático, circunstancia que acontece efectivamente en el sub judice, pues 3 mujeres pasaron tal etapa (fl. 109).

En consecuencia, la Sala revocará la decisión de instancia por no encontrarse ajustada a derecho. En su lugar, se ordenará a la Junta Administradora Local de Rafael Uribe Uribe el cumplimiento del artículo 6° de la Ley 581 de 2000, que deberá traducirse en la conformación de la terna de candidatos a alcalde de ésta localidad dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, en la que garantice la inclusión de por lo menos el nombre de una mujer, como lo dispone la norma incumplida, y sin tener en cuenta el sistema del cuociente electoral que señalan los decretos 1421 de 1993, 1350 y 142 de 2005, por las razones previamente explicadas. Además, la terna conformada en debida forma, deberá ser enviada al Alcalde Mayor de Bogotá D.C., dentro de los cinco (5) días siguientes a su elaboración.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Revócase la sentencia del 18 de octubre de 2005 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En su lugar:

Ordénase a la Junta Administradora Local de Rafael Uribe Uribe el cumplimiento del artículo 6° de la Ley 581 de 2000, que deberá traducirse en la conformación de la terna de candidatos a alcalde de ésta localidad dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, en la que garantice la inclusión de por lo menos el nombre de una mujer, como lo dispone la norma incumplida, y sin tener en cuenta el sistema del cuociente electoral que señalan los decretos 1421 de 1993, 1350 y 142 de 2005. Además la terna conformada en debida forma, deberá enviarla al Alcalde Mayor de Bogotá D.C., dentro de los cinco (5) días siguientes a su elaboración.

Notifíquese y cúmplase.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ

Presidente

MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

FILEMON JIMENEZ OCHO

DARIO QUIÑONES PINILLA

NOTAS PIE DE PÁGINA

1Artículo 6°. Nombramiento por sistema de ternas y lista. Para el nombramiento en los cargos que deban proveerse por el sistema de ternas, se deberá incluir, en su integración, por lo menos el nombre de una mujer.

Para la designación en los cargos que deban proveerse por el sistema de lista, quien las elabore incluirá hombres y mujeres en igual proporción.

2 Al respecto, puede consultarse: Corte Constitucional, sentencia C-979 del 13 de noviembre de 2002. Además, Gaceta Constitucional No. 79, mayo 22 de 1991. Pagina 13.

3Corte Constitucional Sentencia C-582 de 1999.

4"Artículo 10. Medidas para el cumplimiento. Corresponde al Gobierno Distrital adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de lo dispuesto en el presente decreto."

5"ART. 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua religión, opinión política o filosófica.

"El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas a favor de grupos discriminados o marginados.

"El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellos se cometan".

6"ART. 4. La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la Ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales (¿)"

7Corte Constitucional. Sentencia C-600 de 1998.

 
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