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  Concepto 17 de 2008 Secretaría General Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
 
  Fecha de Expedición: 24/04/2008  
  Fecha de Entrada en Vigencia: 24/04/2008  
  Medio de Publicación: No se publica  


 
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2214200

Bogotá, D.C.

Concepto 017 de 2008

Abril 24 de 2008

Doctora

ADRIANA POSADA PELÁEZ

Subsecretaria de Planeación de la Inversión

Secretaría Distrital de Planeación

Ciudad

Radicación 2-2008-15615

Asunto: Solicitud de Concepto. Interpretación del literal h) del artículo 1 del Acuerdo 261 de 2006. Su oficio 2-2008-09657. Radicación No. 1-2008-15615.

Ver el Decreto Distrital 017 de 2011

Respetada doctora Adriana:

De conformidad con la petición del asunto nos permitimos emitir concepto en los siguientes términos:

1. Problema Jurídico

Se solicita la interpretación del literal h) del artículo 1 del Acuerdo Distrital 261 de 2006.

"Acuerdo No. 261 de 2006 «Por medio del cual se modifica el artículo 9 del Acuerdo 12 de 1994».

"ARTÍCULO PRIMERO.- Modifícase el artículo 9 del Acuerdo 12 de 1994, el cual quedará así:

Artículo 9.- Integración. El Consejo Territorial de Planeación Distrital estará conformado mínimo por el siguiente número de personas:

….h. Un (1) miembro de la Consultiva Distrital para comunidades afro-bogotanas, el cual será elegido por los representantes de las organizaciones de base jurídicamente reconocidas que la conforman, quien en el mismo proceso de elección integrarán las ternas a que hace alusión el parágrafo del presente Artículo".

2. Origen de la solicitud.

El señor Hipólito Romaña Cuesta presidente de la Comisión Consultiva Distrital de comunidades negras – Espacio autónomo, presentó ante el Alcalde Mayor recurso de reposición y/o impugnación contra el Decreto Distrital 44 de 2008 "Por el cual se renueva el Consejo Territorial de Planeación de Bogotá, D.C. "; por considerar que es contrario a la Constitución y la Ley, violatorio del Decreto Nacional 2248 de 1995, Decreto Distrital 32 de 2007 y el Acuerdo 261 de 2006 del Concejo de Bogotá D.C.

Con fundamento en lo anterior solicitó se revoque parcialmente el Decreto 44 de 2008 en el numeral 7 del artículo 1º., pues "es deber del Alcalde Mayor de Bogotá, escoger el representante de comunidades negras de la terna presentada por la COMISIÓN CONSULTIVA DISTRITAL DE COMUNIDADES NEGRAS- ESPACIO AUTÓNOMO".

Teniendo en cuenta lo anterior, la Secretaría de Planeación a la Inversión considera que el argumento esbozado por el peticionario "corresponde a una interpretación particular pues ninguna de ellas, dice expresamente, ni permite deducir de manera evidente, que es obligación del señor Alcalde Mayor escoger el representante de las comunidades afrobogotanas, exclusivamente de la terna presentada por la consultiva distrital". Razón por la cual solicitan concepto de interpretación de la norma al existir dos pronunciamientos diferentes.

3. Antecedentes del Acuerdo Distrital 261 de 2006.

El Acuerdo Distrital 261 de 2006 "Por medio del cual se modifica el artículo 9 del Acuerdo 12 de 1994", tuvo su origen en el Proyecto de Acuerdo No. 308 con igual epígrafe, debatido en las sesiones ordinarias del mes agosto y noviembre de 2006; presentado por los Concejales Ati Quinua Izquierdo y Álvaro J. Argote Muñoz, cuyo fundamento principal fue el de incluir dentro del Consejo Territorial de Planeación Distrital un representante de las comunidades indígenas presentes en el Distrito Capital y así garantizar el Estado Social de Derecho.

Dicha propuesta contempló en lo que respecta a comunidades afrobogotanos la siguiente conformación: "(…) h) Dos miembros de la consultiva Distrital para comunidades afro-bogotanas, los cuales serán elegidos por los representantes de las organizaciones de base jurídicamente reconocidas que la conforman, quienes en los mismos procesos de elección integrarán las dos ternas a que hace alusión el parágrafo del presente Artículo".

Los Concejales Ponentes Doctores Fernando López Gutiérrez, Guillermo Villate Supelano y Guillermo Cortés Castro, presentaron ponencia positiva a dicho proyecto.

En su momento, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, mediante oficio 2-2006-19930 del 16 de agosto de 2006, presentó comentarios a la iniciativa adicionando al articulado con el propósito de promover "la organización ciudadana y establecer mejores interrelaciones entre los Consejos de la Sociedad Civil directamente relacionados con el ejercicio de la función de planeación en Bogotá", incluyendo en consecuencia un representante de cada uno de los Consejos de Planeación Local, un representante de los Consejos Distritales creados o que se conformen posteriormente, uno en representación de la población ROM, uno de las Colonias internacionales y uno de cultos religiosos.

En relación con las comunidades afrobogotanas propuso: "(…) k. Uno (2) (sic) en representación de la Consultiva Distrital para comunidades afrobogotanas".

El texto aprobado en primer debate, según la sesión del 26 de Agosto de 2006, modificó la composición propuesta por el proyecto originalmente radicado, incluyendo 1 representante de la población indígena, un representante de los Consejos de Planeación, y un representante de los Consejos Distritales legalmente reconocidos. Con relación a las comunidades afro indicó "h. (...)Un (1) miembro de la Consultiva Distrital para comunidades afro-bogotanas, el cual será elegido por los representantes de las organizaciones de base jurídicamente reconocidas que la conforman, quien en el mismo proceso de elección integrarán las ternas a que hace alusión el parágrafo del presente artículo".

Los Concejales ponentes presentaron ponencia positiva para segundo debate, el 7 de septiembre de 2006.

En el segundo debate el texto fue aprobado de acuerdo al texto votado en primer debate y posteriormente fue sancionado por el Alcalde Mayor de Bogotá, el 15 de diciembre de 2006.

4. Normatividad sobre interpretación.

La Ley 153 de 1887 "Por la cual se adiciona y reforma los códigos nacionales, la Ley 61 de 1886 y la Ley 57 de 1887", determina en el artículo 4 que "Los principios de derecho natural y las reglas de jurisprudencia servirán para ilustrar la Constitución en casos dudosos. La doctrina constitucional es, a su vez, norma para interpretar las leyes".

El Código Civil en los artículos 25 al 321 contempla unos postulados generales para realizar la interpretación de la ley, acudiendo a buscar el verdadero sentido de la misma, el sentido del texto, el espíritu y el contexto de la ley.

La Corte Constitucional en Sentencia C-569 de 2000, MP Dr. Carlos Gaviria Díaz, al analizar la demanda contra el artículo 153 de la Ley 488 de 1998 "Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las Entidades Territoriales", se refirió a la interpretación sistemática de la norma legal, en los siguientes términos:

"(…) De nada sirve el ejercicio de interpretación que se reduce a los límites de una sola disposición –v.gr. el artículo acusado-, cuando la adecuada compresión de dicho precepto depende de la integración de artículos contenidos en otras regulaciones. El ordenamiento jurídico presenta con frecuencia normas incompletas, cuyo contenido y finalidad deben articularse junto a otras reglas; sólo de este modo es posible superar supuestas incongruencias al interior de un orden normativo. La integración de normas jurídicas, por virtud de la remisión que hace una de ellas, sólo es concebible en la medida en que dicha operación completa el sentido de disposiciones que dependen mutuamente para su cabal aplicación. No se trata de una manera analógica de interpretar el derecho, o de extender el imperio de alguna disposición a asuntos no contemplados por el ordenamiento legal (…)".

Vale la pena resaltar finalmente que en desarrollo de las diferentes teorías de interpretación "la insuficiencia de los criterios hermenéuticos más tradicionales, texto e historia, ha ocasionado que en Colombia, cada vez con mayor fuerza prevalezcan interpretaciones sistemáticas y finalistas de la Constitución"2.

5. Comisión Consultiva Distrital de Comunidades Negras.

El numeral 3 del artículo 3 de la Ley 70 de 1993 «por medio del cual se desarrolla el artículo transitorio 55 de la Constitución», establece como fundamento para el reconocimiento de las comunidades negras, el principio de la participación de las mismas y de sus organizaciones sin detrimento de su autonomía, en las decisiones que las afectan y en las de toda la Nación en pie de igualdad, de conformidad con la Ley.

Esta norma, entiende por Comunidad Negra, "el conjunto de familias de ascendencia afrocolombiana que poseen una cultura propia, comparten una historia y tienen sus propias tradiciones y costumbres dentro de la relación campo-poblado, que revelan y conservan conciencia de identidad que las distinguen de otros grupos étnicos"3.

En el artículo 8 del Decreto Nacional 2248 de 1995, "Por el cual se subroga el Decreto 1371 de 1994, se establecen los parámetros para el Registro de Organizaciones de base de las Comunidades Negras y se dictan otras disposiciones", se determina que las Comisiones Consultivas Regionales, Departamentales y Distrital de Bogotá, estarán conformadas por un número no superior a treinta (30) representantes designados por las organizaciones de base de la respectiva región, departamento o el Distrito Capital de Bogotá, según sea el caso. De igual forma dispone que las Comisiones Consultivas no podrán estar integradas por más de un representante por organización.

Así mismo en el parágrafo 2º del artículo 9º ibídem establece que la Comisión Consultiva Distrital de Bogotá se conformará en su caso, por el Alcalde Mayor, quien la presidirá; un (1) representante de los Alcaldes Locales; el director de la CAR; el delegado de la Red Nacional de Solidaridad; el director del Departamento Administrativo de Bienestar Social; el director del Instituto Distrital de Cultura y Turismo, el director del Instituto de Recreación y Deporte; el director del Departamento Administrativo del Medio Ambiente, el director del Instituto Distrital de Desarrollo Urbano; el director de la Caja de Vivienda Popular y el director del Departamento Administrativo de Acción Comunal.

6. Consideraciones y Análisis del Caso.

Teniendo en cuenta los antecedentes del caso y las normas citadas sobre interpretación, se observa que el Proyecto de Acuerdo 308 de 2006 tuvo como objeto modificar la conformación del Consejo Territorial de Planeación, en el sentido de integrar un solo miembro de la consultiva Distrital para comunidades afro-bogotanas, e incluir un representante de la población indígena, un representante de cada uno de los consejos de planeación local y un representante de cada uno de los Consejos Distritales legalmente reconocidos o que se conformen posteriormente. De igual forma, precisa la participación de las representantes de las mujeres, para establecer que la misma es de las organizaciones legalmente reconocidas en el Distrito Capital.

Específicamente hay que tener en cuenta que dentro de la exposición de motivos no se aprecian elementos que determinen cual fue la intencionalidad de la norma (literal h) al consagrar la disposición, de la forma en que quedó escrita, que en general varió solamente en la composición, esto es, en el proyecto se contempló dos representantes y en el articulado aprobado en primer y segundo debate dos.

Sin embargo, acogiéndonos al criterio establecido por la Ley y la Jurisprudencia, es pertinente entrar a determinar los fundamentos de la conformación del Consejo Territorial de Planeación, así como los contenidos de manera genérica en la iniciativa presentada.

El análisis realizado en la ponencia para segundo debate, resalta dos elementos importantes del proyecto de acuerdo: por un lado, garantizar el Estado Social y Democrático de Derecho, con la participación de estos sectores; y por el otro, la participación en instancia de la administración local de grupos representativos étnicos y de los Consejos de Planeación Local y Distrital.

En lo que respecta a grupos representativos étnicos, el Acuerdo Distrital hace una diferenciación en la participación de los indígenas y afrodescendientes, en el sentido, que en el primer caso el literal i) hace referencia a un representante de la población indígena elegido por los Cabildos gobernadores legalmente reconocidos en el Distrito Capital de Bogotá; y en el segundo, el literal i) hace relación a un miembro de la Consultiva Distrital para comunidades afro-bogotanas, elegido por los representantes de las organizaciones de base jurídicamente reconocidas que la conforman.

Como se observa, el Acuerdo Distrital delimitó la participación de los representantes de las comunidades afro-bogotanas, reguladas en la Ley 70 de 1993 y en el Decreto Nacional 2248 de 1995, a un miembro de la Consultiva Distrital. No obstante, tal delimitación no debe entenderse excluyente, pues como lo prevé el decreto nacional citado, estas comisiones consultivas están conformadas por un número no superior de 30 representantes designados por las organizaciones de base del Distrito Capital.

No obstante, es de señalar que el Acuerdo Distrital, sin invadir la órbita autónoma de la Comisión Consultiva, determina que la elección del miembro se debe realizar con las organizaciones de base, como ya se indicó, y que en dicho proceso se debe integrar las ternas que serán enviadas al Alcalde Mayor, quien tiene la atribución de realizar la respectiva designación.

7. Conclusión.

La designación se debe realizar de la terna conformada con miembros de la Consultiva Distrital de Comunidades Afro-bogotanas. La elección de dicha terna, la deben hacer los representantes de las comunidades que conforman la Consultiva en la misma sesión, de conformidad con el literal h) del Acuerdo 261 de 2006; siendo la Consultiva autónoma para señalar el procedimiento más expedito para la elección y conformación de la misma.

Finalmente, se sugiere revisar el proceso de elección, a efecto que se produzcan los actos a que diera lugar, en cumplimiento de la normatividad que rige la materia; para lo cual se debe solicitar el apoyo de la Subsecretaría Jurídica de esa Secretaría.

Cordialmente,

MARTHA YANETH VELEÑO QUINTERO

AMPARO DEL PILAR LEÓN SALCEDO

Directora Jurídica Distrital

Subdirectora de Conceptos

NOTAS DE PIE DE PÁGINA:

1 "ARTICULO 25. <INTERPRETACIÓN POR EL LEGISLADOR>. La interpretación que se hace para fijar el sentido de una ley oscura, de una manera general, corresponde al legislador.

ARTICULO 26. <INTERPRETACIÓN DOCTRINAL>. Los jueces y los funcionarios públicos, en la aplicación de las leyes a los casos particulares y en los negocios administrativos, las interpretan por vía de doctrina, en busca de su verdadero sentido, así como los particulares emplean su propio criterio para acomodar las determinaciones generales de la ley a sus hechos e intereses peculiares.

Las reglas que se fijan en los artículos siguientes deben servir para la interpretación por vía de doctrina.

ARTICULO 27. <INTERPRETACIÓN GRAMATICAL>. Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu.

Pero bien se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento.

ARTICULO 28. <SIGNIFICADO DE LAS PALABRAS>. Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido  expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal.

ARTICULO 29. <PALABRAS TÉCNICAS>. Las palabras técnicas de toda ciencia o arte se tomarán en el sentido que les den los que profesan la misma ciencia o arte; a menos que aparezca claramente que se han formado en sentido diverso.

ARTICULO 30. <INTERPRETACIÓN POR CONTEXTO>. El contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y armonía.

Los pasajes oscuros de una ley pueden ser ilustrados por medio de otras leyes, particularmente si versan sobre el mismo asunto.

ARTICULO 31. <INTERPRETACIÓN SOBRE LA EXTENSIÓN DE UNA LEY>. Lo favorable u odioso de una disposición no se tomará en cuenta para ampliar o restringir su interpretación. La extensión que deba darse a toda ley se determinará por su genuino sentido, y según las reglas de interpretación precedentes."

ARTICULO 32. <CRITERIOS SUBSIDIARIOS DE INTERPRETACIÓN>. En los casos a que no pudieren aplicarse las reglas de interpretación anteriores, se interpretarán los pasajes oscuros o contradictorios del modo que más conforme parezca al espíritu general de la legislación y a la equidad natural."

2 LÓPEZ MEDINA, Diego Eduardo. Interpretación Constitucional. Consejo Superior de la Judicatura y otros. Bogotá D.C. 2002. Pag. 50

3 Ley 70 de 1993, artículo 2º numeral 5º.

Proyectó: Zulma Rojas Suárez

Revisó: Amparo León salcedo

Aprobó: Martha Yaneth Veleño Quintero

 
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