RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

2310460

Bogotá D.C., 

 

Doctor    

JORGE ELIECER PEÑA PINILLA

Alcalde Local

ALCALDÍA LOCAL DE USME

Calle 137B Sur No. 3-24

Ciudad

 

Asunto.  Concepto jurídico.

               Cobro persuasivo y coactivo de multas contractuales

               Radicados Nos. 1-2019-3294/ 1-2019-3203/ 1-2019-6127/ 1-2019-11004

 

Respetado Alcalde Local:

 

La Dirección Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos de la Secretaría Jurídica Distrital se permite dar respuesta a su derecho petición en la modalidad de consulta, previa las siguientes consideraciones:

 

I. COMPETENCIA DE LA DIRECCIÓN DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS DE LA SECRETARÍA JURÍDICA DISTRITAL 

 

El Decreto Distrital 323 de 2016, estableció la estructura organizacional de la Secretaría Jurídica Distrital, y asignó en el artículo 11 a la Dirección Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos, la función de “5. Expedir los conceptos jurídicos que sean requeridos a la Secretaría Jurídica Distrital, siempre y cuando no correspondan a otra dependencia”.

 

En ese sentido, las respuestas a las consultas y/o conceptos que expida esta Dirección, están dirigidos a coadyuvar en la solución, determinación y concreción de los aspectos generales y abstractos del desarrollo de las actividades propias de las entidades y organismos de la administración distrital.

 

Aunado a lo anterior, respecto del alcance de los conceptos jurídicos, la Corte Constitucional ha precisado que:

 

“Los conceptos no configuran, en principio, decisiones administrativas pues no se orientan a afectar la esfera jurídica de los administrados, esto es, no generan deberes u obligaciones ni otorgan derechos. En el evento que el concepto se emita a solicitud de un interesado, éste tiene la opción de acogerlo o no acogerlo.

 

Los conceptos emitidos por las entidades públicas en respuesta a un derecho de petición de consultas de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, insistimos, son orientaciones, puntos de vista, consejos y cumplen tanto una función didáctica como una función de comunicación fluida y transparente.”[1] (Negrilla fuera de texto).

 

En concordancia con lo anterior, el Consejo de Estado señaló:

 

“Como todo concepto jurídico no obligatorio jurídicamente, se trata de una opinión, apreciación o juicio, que por lo mismo se expresa en términos de conclusiones, sin efecto jurídico directo sobre la materia de que trata, que sirve como simple elemento de información o criterio de orientación, en este caso, para la consultante, sobre las cuestiones planteadas por ella. De allí que las autoridades a quienes les corresponda aplicar las normas objeto de dicho concepto, no están sometidas a lo que en él se concluye o se opina, de modo que pueden o no acogerlo, sin que el apartarse del mismo genere consecuencia alguna en su contra, aspecto éste en que justamente se diferencia la circular de servicio con el simple concepto jurídico a que da lugar el artículo 25 del C.C.A., pues la circular de servicio obliga a sus destinatarios, so pena de incurrir en falta disciplinaria o administrativa. La circular de servicio es norma superior de los actos y conductas de sus destinatarios en el ejercicio de sus funciones relacionadas con los asuntos de que ella trata, mientras que el referido concepto jurídico no tiene ese carácter de ninguno modo para persona alguna”[2] (Subrayas y negrilla fuera de texto).

 

Por lo anterior, el presente pronunciamiento se expide con el alcance del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, y las respuestas a las inquietudes se enmarcarán dentro del ámbito general y legal que regula la materia consultada, sin que con ellas se pretenda absolver situaciones particulares, e igualmente, las respuestas se emitirán exclusivamente dentro del ámbito de competencias y funciones de las autoridades del Distrito Capital instituidas en Bogotá, D.C., de conformidad con lo previsto en el artículo 5 del Decreto Ley 1421 de 1993, sin determinar en manera alguna las disposiciones que regulan la órbita funcional o procedimental de los órganos, instancias, corporaciones, entidades u organismos del nivel nacional o de los demás entes territoriales diferentes al Distrito Capital, por no estar dentro del ámbito funcional de esta Dirección, conceptuar o informar acerca de dichas materias fuera del Distrito Capital.

 

 II. ANTENCEDENTES

 

El Alcalde Local de Usme, mediante documentos con radicados Nos. 1-2019-170 y 1-2019- 3294, solicita se emita concepto jurídico respecto de la entidad competente para iniciar el cobro persuasivo y coactivo de las multas impuestas con ocasión de un contrato estatal. 

 

Siguiendo el trámite definido para el efecto en el Decreto Distrital 430 de 2018, la Dirección Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos mediante documentos con radicados 2-2019-592 y 2-2019-582 del 1 de enero de 2019, oficio a las Direcciones Jurídicas de la Secretaría Distrital de Gobierno y de la Secretaría Distrital de Hacienda, con el fin de conocer sus posiciones sobre el particular. Solicitudes que fueron reiteradas a través de radicados 2-2019-3071 del 14 de marzo de 2019 y 2-2019-6899 del 29 de mayo de 2019. Entidades que respondieron en el siguiente orden:

 

1. Secretaría Distrital de Gobierno:

 

En documento con radicado 1-2019-3203 del 8 de marzo de 2019, respecto de la materia objeto de pronunciamiento concluyó:

 

“Con fundamento en la normatividad señalada, esta Dirección considera que la Alcaldía Local es la entidad competente para adelantar el cobro persuasivo con ocasión a la imposición de la multa y declaratoria de incumplimiento de un contrato estatal, lo anterior teniendo en cuenta que, la competencia de la Dirección Jurídica solo corresponde al trámite de cobro persuasivo de las obligaciones pendientes de pago a favor de la Secretaría Distrital de Gobierno, que no sean competencia de la Dirección de Gestión Policiva y de las Alcaldías Locales.”

 

Luego, dando alcance al concepto emitido el 8 de marzo de 2019, mediante radicado 1-2019-6127 del 22 de abril de 2019, señaló:

 

“(…)

 

Esta Dirección mediante el concepto señalado anteriormente, manifestó que la Alcaldía Local es la entidad competente para adelantar las labores de cobro persuasivo con ocasión de la imposición de la multa y declaratoria de incumplimiento de un contrato estatal. Lo anterior teniendo en cuenta que, la competencia de la Dirección Jurídica solo corresponde al trámite de cobro persuasivo de las obligaciones pendientes de pago a favor de la Secretaría Distrital de Gobierno, que no sean competencia de la Dirección de Gestión Policiva y de las Alcaldías Locales.

 

Por lo anterior, una vez agotada la etapa de cobro persuasivo, la Alcaldía Local deberá realizar la constancia de agotamiento de cobro persuasivo y enviará las piezas procesales correspondientes a la Oficina de Ejecuciones Fiscales -Dirección Distrital de Tesorería de la Secretaría Distrital de Hacienda o la que haga sus veces, para el inicio del cobro coactivo, tal como lo dispone el procedimiento Gestión de Multas y Cobro Persuasivo GET-lVC-P2017 establecido por la Secretaría Distrital de Gobierno y en atención a lo señalado en la Resolución No. 257 del 08 de julio de 2013 expedido por la Secretaría Distrital de Gobierno.”

 

2. Secretaría Distrital de Hacienda:

 

En documento con radicado 1-2019-11004 del 13 de junio de 2019, concluye:

 

“(…)

 

La autoridad que tiene la competencia para adelantar el cobro persuasivo de las sumas debidas por el Contratista, por concepto de la multa que se le impuso por el incumplimiento del contrato estatal de obra, y de la “declaratoria de incumplimiento total del contrato y por la declaratoria del siniestro cubierto por el amparo de buen manejo y correcta inversión del anticipó”, es el Alcalde Local, de conformidad con el artículo 20 del Decreto Distrital 397 de 2011.

 

Por su parte, la Oficina de Gestión de Cobro de la Subdirección de Cobro No Tributario de la Dirección Distrital de Cobro de la Secretaría Distrital de Hacienda, tiene la competencia para adelantar el proceso de cobro coactivo, así como resolver sobre el otorgamiento de facilidades de pago, con fundamento en el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, los artículos 99 y 104 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 7° del Decreto Distrital 834 de 2018.”

 

Señalado lo anterior, con el fin de realizar una adecuada compresión del problema jurídico planteado por la entidad peticionaria y antes de entrar a pronunciarnos al respecto, se analizará la normatividad que regula la materia.

 

III. CONSIDERACIONES FRENTE A LA MATERIA OBJETO DE CONSULTA

 

i) Cobro de obligaciones contractuales a favor de entidades y organismos del orden distrital:

 

Respecto al cobro de las obligaciones a favor de las entidades estatales con ocasión de la ejecución de un contrato estatal, es necesario hacer las siguientes precisiones normativas:

 

1. El Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública en su artículo 75 prescribe que el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución[3] o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa.

 

2. Luego, el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, dispuso que para hacer efectivas las cláusulas penales y las multas impuestas a través del proceso sancionatorio, las entidades estatales pueden, entre otros mecanismos, acudir a la jurisdicción coactiva.

 

3. Posteriormente, el artículo 98 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-CPACA, establece que entidades públicas definidas en el parágrafo del artículo 104 ídem, deberán recaudar las obligaciones creadas en su favor, que consten en documentos que presten mérito ejecutivo de conformidad con dicho Código.

 

4. A renglón seguido, el numeral 3 del artículo 99 ídem, define que prestarán mérito ejecutivo para su cobro coactivo, los contratos o los documentos en que constan sus garantías, junto con el acto administrativo que declara el incumplimiento o la caducidad. Igualmente lo serán el acta de liquidación del contrato o cualquier acto administrativo proferido con ocasión de la actividad contractual.

 

5. Luego, en tratándose del proceso ejecutivo administrativo, el numeral 3 del artículo 297 ibídem señala que constituyen título ejecutivo, sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones; otorgando, a los jueces administrativos la competencia para cobrar las garantías que se otorguen en la ejecución de un contrato estatal.

 

6. Para finalizar, el artículo 299[4] ejusdem prescribe que, en la ejecución de los títulos derivados de las actuaciones relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, se observarán las reglas establecidas en el Código de Procedimiento Civil para el proceso ejecutivo de mayor cuantía.

 

Con fundamento en lo anterior, es dable concluir que a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, el legislador atribuyó tanto a la jurisdicción coactiva como al juez administrativo la competencia para adelantar el cobro de las obligaciones a favor de las entidades estatales con ocasión de la ejecución de un contrato estatal, en ese orden de ideas, la una no deroga o deja sin efecto a la otra.

ii) Cobro persuasivo y coactivo de obligaciones contractuales en el Distrito Capital:

 

Como de manera acertada lo señala la Secretaría Distrital de Hacienda en su concepto con radicado 1-2019-11004 conforme la Ley 1066 de 2006[5], las obligaciones dinerarias que se constituyan a favor de la entidades distritales derivadas de un contrato son acreencias que deben ser cobradas por las entidades públicas según el procedimiento que para tal efecto, se establezca.

 

De ahí que, el Alcalde Mayor con fundamento en sus atribuciones legales, en especial la contenida en el artículo 2 ídem, expidiera el Decreto Distrital 397 de 2011[6], norma que establece el Reglamento para recaudar las acreencias a favor de las entidades del orden distrital, así como el procedimiento y entes competentes para llevar a cabo el cobro persuasivo y el cobro coactivo, de tales créditos.

 

Vale precisar que el Reglamento Interno de Recaudo de Cartera adoptado por el Decreto Distrital 397 de 2011, debe ser aplicado, conforme lo prescribe el artículo 2 ídem, por las entidades y organismos del nivel Central de la Administración del Distrito Capital, así como por el Sector de las Localidades que, de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado y que dentro de éstas tengan que recaudar rentas o caudales públicos.

 

Pues bien, para el caso que nos ocupa, se entiende por cobro persuasivo la actuación administrativa mediante la cual, la entidad acreedora invita al deudor a pagar voluntariamente sus obligaciones, previamente al inicio del proceso de cobro por jurisdicción coactiva, con el fin de evitar el trámite administrativo y judicial, los costos que conlleva esta acción, y en general solucionar el conflicto de una manera consensuada y beneficiosa para las partes[7].

 

Por su parte, la Corte Constitucional en Sentencia C-666 de 2000 con Magistrado Ponente Dr. José Gregario Hernández Galindo, definió el cobro coactivo como aquel privilegio exorbitante de la Administración, que consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que medie intervención judicial, las deudas a su favor, adquiriendo la doble calidad de juez y parte, cuya justificación se encuentra en la prevalencia del interés general, en cuanto dichos recursos se necesiten con urgencia para cumplir eficazmente los fines estatales.

Así, en uno y otro caso, las autoridades competentes en el Distrito Capital para adelantar el procedimiento varían, conforme lo determina el artículo 2 del Decreto Distrital 397 de 2011:

 

 

Con base en lo hasta aquí expuesto, es dable concluir que el cobro persuasivo de las obligaciones claras, expresas y exigibles a favor del Fondos de Desarrollo Local y que estén contenidas en cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, radica en cabeza de los alcaldes locales. En tanto, el cobro coactivo y el otorgamiento de facilidades de pago de las mismas obligaciones es de competencia de la Secretaría Distrital de Hacienda a través de la Oficina de Gestión de Cobro de la Subdirección de Cobro No Tributario.

 

Adicional, el procedimiento del cobro persuasivo que se debe agotar conforme lo prescribe el artículo 9 del Decreto Distrital 397 de 2011, es el siguiente:

 

 

Vale subrayar que, la etapa de cobro persuasivo tendrá una duración máxima de 4 meses, contados a partir de la ejecutoria del respectivo título ejecutivo que consagra la obligación clara, expresa y exigible a favor del Fondo de Desarrollo Local. Así, tal como de manera acertada lo concluyen tanto la Secretaría Distrital de Gobierno como la Secretaría Distrital de Hacienda, si al vencimiento de los mismos la Alcaldía Local no logra el pago de la obligación o la facilidad de pago, esta deberá remitir el titulo ejecutivo inmediatamente con su respectiva constancia de ejecutoria a la Oficina de Gestión de Cobro de la Subdirección de Cobro No Tributario de la Secretaría Distrital de Hacienda para lo de su competencia. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el procedimiento Gestión de Multas y Cobro Persuasivo GET-IVC-P2017 adoptado por la Resolución No. 257 de 2013, expedida por la Secretaría Distrital de Gobierno, así como en correspondencia con el literal b) del artículo 7 del Decreto Distrital 834 de 2018 y con el parágrafo del artículo 9 del Decreto Distrital 397 de 2011.

 

iii) RESPUESTA A LA CONSULTA ELEVADA:

 

Presentadas las consideraciones frente a la materia objeto de consulta, la Dirección Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos, procederá a dar respuesta en forma general a los interrogantes planteados por la entidad peticionaria, en los siguientes términos:

 

a. “¿Quién es la entidad competente para inicial el cobro persuasivo?”

 

Considerado lo expuesto a lo largo del presente concepto, con fundamento en los Decretos Distritales 397 de 2011 y 834 de 2018, y como de manera acertada lo concluyen la Secretaría Distrital de Gobierno y la Secretaría Distrital de Hacienda el cobro persuasivo de las obligaciones claras, expresas y exigibles a favor de las localidades y que estén contenidas en cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, radica en cabeza de los alcaldes locales.

 

b. “Quien es la entidad competente para inicial el cobro coactivo?”

 

Como se señaló en el acapite anterior, tal como lo determinan tanto la Secretaría Distrital de Gobierno como la Secretaría Distrital de Hacienda, vencidos los términos para llevar a cabo el cobro persuasivo del título ejecutivo que consagra la obligación clara, expresa y exigible a favor del Fondo de Desarrollo Local, sin que la Alcaldía Local logre su pago o la facilidad de pago, esta deberá remitir el título ejecutivo inmediatamente con su respectiva constancia de ejecutoria a la Oficina de Gestión de Cobro de la Subdirección de Cobro No Tributario de la Secretaría Distrital de Hacienda para lo de su competencia. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el procedimiento Gestión de Multas y Cobro Persuasivo GET-IVC-P2017 adoptado por la Resolución No. 257 de 2013, expedido por la Secretaría Distrital de Gobierno, así como en correspondencia con el literal b) del artículo 7 del Decreto Distrital 834 de 2018 y con el parágrafo del artículo 9 del Decreto Distrital 397 de 2011.

 

Se reitera que el presente concepto se emite con fundamento en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

 

Cordialmente,

 

ANA LUCY CASTRO CASTRO

 

Directora Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos

 

CC.         Dr. Andrés Felipe Gutiérrez González. Director Jurídico. Secretaría Distrital de Gobierno. Calle 11 No. 8-17

 

                Dr. Manuel Ávila Olarte. Subdirector Jurídico. Secretaría Distrital de Hacienda. Carrera 30 No. 25-90

 

Anexo:    N/A 

               

Proyectó: Diana Herlinda Quintero Preciado

 

Profesional Especializado Dirección Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos.

 

Revisó:   Ana Lucy Castro Castro

 

Directora Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos

 

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