RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

SENTENCIA 11001032700020190004500 DE 2022

 

(Febrero 17)

 

SENTENCIA ANTICIPADA EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / DERECHO A LA DEVOLUCIÓN DE SALDOS A FAVOR LIQUIDADOS EN LAS DECLARACIONES TRIBUTARIAS / REQUISITOS DE PROCEDENCIA DE LA DEVOLUCIÓN DE SALDOS A FAVOR / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE DEVOLUCIÓN DE SALDOS A FAVOR / TRÁMITE ORDINARIO DE DEVOLUCIÓN DE SALDOS A FAVOR / INVESTIGACIÓN PREVIA A LA DEVOLUCIÓN DE SALDOS A FAVOR / COMPETENCIA PARA RESOLVER LA SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN DE SALDOS A FAVOR / TÉRMINO PARA EFECTUAR LA DEVOLUCIÓN DE SALDOS A FAVOR / SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN AUTOMÁTICA DE SALDOS A FAVOR GENERADOS EN LOS IMPUESTOS SOBRE LA RENTA Y SOBRE LAS VENTAS / REQUISITOS DE PROCEDENCIA DE LA DEVOLUCIÓN AUTOMÁTICA DE SALDOS A FAVOR / TÉRMINO PARA LA EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO QUE ACEPTA LA SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN AUTOMÁTICA DE SALDOS A FAVOR / ADECUACIÓN DEL TRÁMITE DE DEVOLUCIÓN AUTOMÁTICA DE SALDOS A FAVOR AL TRÁMITE DE LA DEVOLUCIÓN ORDINARIA / PROCEDENCIA DE LA ADECUACIÓN DEL TRÁMITE DE DEVOLUCIÓN AUTOMÁTICA DE SALDOS A FAVOR AL TRÁMITE DE LA DEVOLUCIÓN ORDINARIA / EXPEDICIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO MOTIVADO PARA LA ADECUACIÓN DEL TRÁMITE DE DEVOLUCIÓN AUTOMÁTICA DE SALDOS A FAVOR AL TRÁMITE DE LA DEVOLUCIÓN ORDINARIA / INADMISIÓN DE LA SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN DE SALDOS A FAVOR / DERECHO AL DEBIDO PROCESO / GARANTÍAS DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / APLICACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO EN LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS TRIBUTARIOS / NOTIFICACIÓN ELECTRÓNICA DEL ACTO ADMINISTRATIVO QUE DISPONE LA ADECUACIÓN DEL TRÁMITE DE DEVOLUCIÓN AUTOMÁTICA DE SALDOS A FAVOR AL TRÁMITE DE LA DEVOLUCIÓN ORDINARIA – Procedencia / NO EXPEDICIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO MOTIVADO PARA LA ADECUACIÓN AL TRÁMITE ORDINARIO DE DEVOLUCIÓN DE LA SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN AUTOMÁTICA DE SALDOS A FAVOR – Ilegalidad. Violación del derecho al debido proceso

 

El derecho de los contribuyentes o responsables a que se les devuelvan los saldos a favor liquidados en sus declaraciones tributarias, opera, por regla general, a solicitud de aquellos, con el lleno de los requisitos generales y particulares previstos en el DUR 1625 de 2016, y dentro del término establecido en la normativa vigente. Tales solicitudes dan paso a una de las actuaciones sujetas a las disposiciones del Libro Quinto del Estatuto Tributario, a lo largo del cual se establecen los procedimientos, presupuestos, requisitos, términos y, en general, los actos procesales que entretejen los trámites propios de la fiscalización, determinación y liquidación oficial de las obligaciones tributarias e imposición de sanciones, discusión de esas decisiones y ejecución de las mismas con las etapas de cobro, recaudación y devolución a las que hubiere lugar. En ese contexto, el título X de dicho libro regló el procedimiento de devolución de saldos a favor ante la administración tributaria, para que la unidad competente dentro de la misma estudie las solicitudes presentadas con tal finalidad y agote las etapas de verificación e investigación a las que haya lugar, como actuaciones previas a la expedición de los actos que ordenen, rechacen o nieguen tales solicitudes. Así, una vez conocidas las solicitudes, el correspondiente grupo de devoluciones debe examinar el cumplimiento de los requisitos formales previstos para las mismas, seleccionar aquellas que deban ser objeto de verificación para la constatación de que trata el artículo 856 del ET y, en la medida en que los resultados de esa verificación tipifiquen alguno de los eventos enumerados en el artículo 857-1 ib., abrir la correspondiente investigación previa a la devolución, al término de la cual habrá de decidirse si esta última se ordena o si hay lugar a proferir requerimiento especial, caso en el cual la devolución solo procederá respecto del saldo a favor planteado en el mismo, sin requerirse nueva solicitud de devolución o compensación. Ahora bien, por regla general, cuando las solicitudes de devolución se presentan oportunamente y en debida forma, con el lleno de los requisitos legales, la administración de impuestos debe devolver los saldos a favor a que hubiere lugar, previas las compensaciones de rigor, dentro de los 50 días siguientes a la presentación oportuna de dicha solicitud, en debida forma, sin perjuicio de su suspensión por cuenta de la investigación y de los términos especiales previstos en el artículo 855 del ET. Dicha norma fue adicionada por el artículo 98 de la Ley 1943 de 2018, con miras a agilizar el trámite de devolución dentro de los principios de celeridad y eficacia a través de un quinto parágrafo que facultó a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para devolver automáticamente los saldos a favor originados en el impuesto sobre la renta y sobre las ventas, a contribuyentes y responsables que no representen un riesgo alto, según el sistema de análisis de riesgo de la DIAN, y que más del ochenta y cinco por ciento (85%) de los costos o gastos y/o impuestos sobre las ventas descontables provengan de proveedores que emitan sus facturas mediante el mecanismo de factura electrónica. De la reglamentación de tal mecanismo se ocupó el Decreto 1422 de 2019, aquí demandado, adicionando un capítulo 29 al DUR 1625 de 2016 (arts. 1.6.1.29.1 a 1.6.1.29.3) en el que además de retomar el concepto legal de la devolución automática y las condiciones para que los contribuyentes y responsables a quienes se aplica puedan tener derecho a la misma, estableció que el respectivo acto administrativo que da derecho a esa devolución se proferirá dentro de los 10 días hábiles siguientes a la fecha de radicación de la solicitud en debida forma. Al tiempo, el reglamento exceptuó la aplicación de ese término especial para los casos en que las solicitudes de devolución y/o compensación no cumplan los requisitos establecidos para la aplicación del procedimiento automático, entendiendo por tales los previstos en las normas regulatorias del trámite ordinario de devolución, pues al fin de cuentas el objeto de la automatización se contrae al plazo célere de decisión, como los correspondientes a las condiciones particulares establecidas en el artículo 1.6.1.29.2. En esos eventos excepcionales, la norma reglamentaria relegó la aplicación del trámite automático y, consiguientemente, del término especial de decisión ágil, disponiendo que deben continuar su trámite por el procedimiento ordinario, retomando así el plazo general de 50 días establecido en el artículo 855 del ET y advirtiendo que tal proceder no requiere ser dispuesto por acto administrativo alguno. Si bien es cierto la advertencia de no requerirse acto alguno podría corresponder, en principio, con la naturaleza célere del trámite automático, no puede perderse de vista que i) esa advertencia opera en el contexto de una medida procesal modificatoria de la expectativa del solicitante en relación con un término de 10 días para resolver su petición, considerablemente inferior al del plazo general que se aplica en el trámite ordinario de devolución (50 días), al que ahora tendría que someterse, por cuenta de la decisión de adecuar el trámite de la devolución automática al de dicho trámite ordinario; y, ii) que la adecuación al trámite ordinario es la consecuencia del incumplimiento de cualquiera de los requisitos de procedencia previstos por la ley y el reglamento para la devolución automática, según verificación que de los mismos haga la Administración. Sin embargo, el hecho de que esa consecuencia tenga origen igualmente normativo no reviste de certeza a la actuación administrativa de verificación que, como cualquier otra, no se encuentra exenta de yerros que el solicitante quiera poner de presente para demeritar el predicado de “incumplimiento” y, en esa medida, acceder a la devolución automática. Para tal efecto, es necesario que el solicitante conozca la verificación de requisitos hecha por la Administración antes de formalizarse la adecuación del trámite automático al trámite ordinario, en tanto se trata de una medida que conlleva un rechazo implícito de la devolución automática y que, por tanto, menoscabaría el derecho a la misma, siendo entonces confrontable por el interesado que cuente con pruebas pertinentes y suficientes para demeritarla. De hecho, ante la figura inadmisoria por solicitudes de devolución ordinaria sin “el lleno de los requisitos formales que exigen las normas pertinentes”, entre otras causales, y que tiene menor impacto definitivo, el propio artículo 858 del ET previó “la expedición de un auto inadmisorio cuando la solicitud de devolución y/o compensación no cumpliere los requisitos previstos para la misma”; con mayor razón, la medida de adecuación cuyos efectos prácticos privan el trámite de la devolución automática, requiere de acto expreso que la ordene. En ese orden, dentro del marco del artículo 29 de la CP, el principio y derecho fundamental del debido proceso y las garantías que apareja, entre ellas los derechos de audiencia, defensa y contradicción, aplicables a todo tipo de actuaciones judiciales y administrativas, debe mantenerse incólume en los procedimientos administrativos  tributarios frente a los actos que los estructuran, incluyendo las expresiones definitivas o de trámite que involucran, regidas por el principio de publicidad que informa la función pública, permitiendo al administrado conocer las circunstancias de hecho y de derecho que las motivan e interpretar la voluntad que las determina para, si es su querer, ejercer los derechos mencionados. Desde esa perspectiva, forjada en el contexto de un Estado social de derecho respetuoso de las garantías constitucionales, y toda vez que el derecho sustancial a la devolución coexiste con el derecho al debido proceso respecto de la verificación administrativa de los requisitos de procedencia de la devolución automática, se concluye que la cualificación administrativa de incumplimiento de requisitos para aquella y su consiguiente trámite a través del proceso ordinario, debe disponerse por acto administrativo motivado y notificado al solicitante. Coherentemente, a la luz de la filosofía de celeridad y rapidez del mecanismo de devolución automática y en el marco de los principios de eficacia, eficiencia y economía que rigen la función administrativa, dicha diligencia deberá realizarse de manera electrónica, en la forma prevista por el artículo 566-1 del ET, en concordancia con el inciso primero del artículo 565 ib., y el acto notificado se entiende ejecutable en concordancia con las normas generales de la Ley 1437 de 2011. Conforme a los anteriores razonamientos, la Sección anulará la expresión “sin que se requiera acto administrativo que así lo indique”, contenida en el inciso segundo del artículo 1.6.1.29.3 del Decreto 1625 de 2016, adicionado por el artículo 1 del Decreto 1422 de 2019, entendiendo que la continuación con el proceso ordinario debe disponerse por acto administrativo motivado y notificado en forma electrónica al solicitante.

 

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 857 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 271

 

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD / IMPROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS 

 

No se condenará en costas, en virtud de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

 

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 188

 

NORMA DEMANDADA: DECRETO 1625 DE 2016 ÚNICO REGLAMENTARIO EN MATERIA TRIBUTARIA DURT (11 de octubre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO - ARTÍCULO 1.6.1.29.3 INCISO 2 (PARCIAL) (Anulado)

 

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA

 

CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

 

Bogotá D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil veintidós (2022)

 

Referencia: NULIDAD SIMPLE

 

Radicación: 11001-03-27-000-2019-00045-00 (24878)

 

Demandante: FRANCISCO ANDRÉS MANOTAS POLO

 

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO  

 

Tema: Nulidad parcial del artículo 1.6.1.29.3 del Decreto 1625 de 2016, adicionado por el artículo 1 del Decreto 1422 de 2019. Devolución Automática. Debido Proceso. Adecuación trámite ordinario. Notificación.  

 

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA

 

En ejercicio de la competencia atribuida por el numeral 1 del artículo 149 del CPACA, en concordancia con el numeral 1 del artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019^[1], corresponde a la Sala decidir el medio de control de nulidad parcial contra el artículo 1.6.1.29.3 del Decreto 1625 de 2016^[2], adicionado por el artículo 1 del Decreto 1422 del 6 de agosto de 2019^[3], expedido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuyo texto es el siguiente: 

 

“ARTÍCULO 1. Adición del capítulo 29 al título 1 parte 6 del libro 1 del Decreto 1625 de 2016, Único Reglamentario en Materia Tributaria. Adiciónese el capítulo 29 al título 1 parte 6 del libro 1 del Decreto 1625 de 2016, Único Reglamentario en Materia Tributaria, así: (…)

 

Artículo 1.6.1.29.3. Término para el reconocimiento de la devolución automática. La Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, proferirá el respectivo acto administrativo que da derecho a la devolución automática de que trata el presente capítulo, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de radicación de la solicitud en debida forma.

 

Las solicitudes de devolución que no cumplan los requisitos establecidos para tener derecho a la devolución automática, continuarán con el proceso ordinario, sin que se requiera acto administrativo que así lo indique.^[4]”

 

DEMANDA

 

Francisco Andrés Manotas demandó la nulidad por inconstitucionalidad del artículo 1.6.1.29.3 del Decreto 1625 de 2016, adicionado por el artículo 1 del Decreto 1422 del 6 de agosto de 2019, por violación directa del artículo 29 de la Constitución Política, único cargo de violación formulado. 

 

Vista la norma demandada, el despacho sustanciador descartó que correspondiera a un reglamento autónomo que desarrollara o se fundamentara directamente en la Constitución Política, puesto que simplemente provenía de la facultad reglamentaria del Presidente de la República; en consecuencia, adecuó el trámite de la demanda al del medio de control de simple nulidad^[5]. 

 

En el marco de la norma que se invoca como violada y del desarrollo jurisprudencial en el que se soportó el concepto de violación, el demandante adujo, en síntesis, que la decisión administrativa de tramitar las solicitudes de devolución por el procedimiento ordinario debe ser debidamente notificada al administrado para que éste pueda oponerse a la misma, so pena de vulnerar sus derechos de defensa, contradicción e impugnación, garantías esenciales del debido proceso constitucional. 

 

En acápite aparte, el demandante solicitó la suspensión provisional de la norma demandada^[6], medida negada por Auto del 21 de febrero de 2020^[7].

 

OPOSICIÓN

 

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público se opuso a la pretensión de nulidad, por las siguientes razones^[8]:

 

En virtud de los principios de eficacia, eficiencia y celeridad, el aparte acusado buscó que las solicitudes de devolución automática con los requisitos para ser tramitadas bajo ese procedimiento especial continuaran el curso del mismo; y que aquellas carentes de tales requisitos pudieran trasladarse al proceso ordinario de devolución, sin necesidad de presentar una nueva solicitud. La norma acusada no pretendió evitar que dicho traslado entre trámites se diera a conocer al solicitante. 

 

El derecho de contradicción del administrado se encuentra garantizado por los artículos 857 y siguientes del Estatuto Tributario, y el Decreto 1625 de 2016 no refiere, contradice ni modifica la ley en contra del demandante, sólo precisó y desarrolló la forma en que la Administración debe realizar el nuevo trámite de devolución automática de saldos a favor, a través de un procedimiento ágil, expedito y respetuoso de las normas del Estatuto Tributario sobre inadmisión de solicitudes de devolución y su notificación.  

 

La norma acusada aplicó los preceptos legales que fundamentan el debido proceso, junto con las máximas de eficiencia, eficacia y celeridad que rigen las actuaciones administrativas, sin quebrantar dicho principio constitucional. 

 

Mediante Auto del 10 de noviembre de 2020^[9], el despacho sustanciador ordenó surtir el trámite de sentencia anticipada, previsto en el numeral 1 del artículo 13 del Decreto 806 de 2021, en el entendido de que el presente proceso corresponde a un asunto de pleno derecho en el que no se requiere la práctica de pruebas. 

 

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

 

El demandante^[10] señaló que la adecuación del trámite de la solicitud de devolución automática sin previa comunicación al contribuyente lo privaría de conocer la suerte de aquella, avocándolo a una situación de vulnerabilidad frente a las garantías que lo amparan, sin que la norma demandada pueda dejarlo en condición de ignorancia respecto de la decisión que tome la Administración en relación con su petición de devolución. 

 

El principio de publicidad busca que los ciudadanos conozcan materialmente los actos jurídicos que exteriorizan la función pública administrativa y obliga a que las autoridades administrativas notifiquen sus decisiones, so pena de vulnerar el debido proceso y los derechos de defensa y contradicción. El acto externo de comunicación mediante la notificación permite que el interesado pueda conocer las decisiones susceptibles de generar efectos jurídicos, de modo que la eficacia y validez de dicha diligencia depende de que el administrado haya accedido a aquellas con la concomitante oportunidad de controvertirlo e impugnarlo; la falta de notificación conduce a que la actuación administrativa le sea inoponible, pues acceder al contenido de las actuaciones de la administración es un requisito fundamental para que las decisiones puedan surtir efectos. 

 

En el momento en que la Administración evalúa la solicitud de devolución automática debe permitir que el solicitante se oponga a todos los vicios e irregularidades relacionadas con el cambio del trámite automático al del proceso ordinario, y particularmente los relacionados con el criterio oficial sobre incumplimiento de requisitos para el procedimiento de devolución automática.

 

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público^[11] reiteró los argumentos de su escrito de contestación. 

 

El Ministerio Público solicitó mantener la legalidad de la norma acusada^[12], por las razones que pasan a exponerse: 

 

La solicitud de devolución debe estudiarse de acuerdo con el artículo 1.6.1.29.2. del Decreto 1422 de 2019 y luego determinar si cumple los requisitos necesarios para admitirse, inadmitirse o rechazarse, de acuerdo con el artículo 857 del ET, a través de acto administrativo recurrible y garante del derecho de contradicción. Posteriormente se analiza si la solicitud puede tramitarse por el proceso automático y, de no poderse, se envía directamente al proceso ordinario, sin afectar el derecho sustancial a la devolución del saldo a favor, pues previamente ha sido estudiada para la admisión. 

 

La devolución automática pretende agilizar el procedimiento de devolución para una duración de 10 días, en la medida en que los solicitantes cumplan la condición de no representar un riesgo alto; de lo contrario, debe someterse a un examen más exhaustivo, dentro del proceso ordinario. Expedir un acto administrativo sólo para ubicar la solicitud en uno u otro proceso, desconocería el fin de la norma que es agilizar las solicitudes de devolución. 

 

CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

Corresponde establecer la legalidad del artículo 1.6.1.29.3 del Decreto 1625 de 2016, adicionado por el artículo 1 del Decreto 1422 del 6 de agosto de 2019, en cuanto dispuso que las solicitudes de devolución automática carentes de los requisitos para tener derecho a la misma continuarían tramitándose a través del proceso ordinario, sin necesidad de acto administrativo que así lo indique. 

  

Acorde con los cargos de la demanda, se analizará si dicha continuidad de trámite vulnera el debido proceso, en la medida de no informarse al solicitante la actuación surtida frente a la improcedencia de la devolución automática. 

Según el demandante, la adecuación del trámite de la solicitud de devolución automática al proceso ordinario de devolución debe notificarse a los respectivos solicitantes, so pena de privárseles del derecho de defensa y contradicción frente a dicha medida. 

A contrario sensu, el demandado adujo que el artículo 857 del ET garantiza el derecho de contradicción de quienes solicitan la devolución automática y que la norma acusada sólo quiso desarrollar esa figura de manera ágil y expedita, con sujeción a las normas superiores sobre inadmisión de solicitudes de devolución.   

 

Para resolver, se observa: 

 

El derecho de los contribuyentes o responsables a que se les devuelvan los saldos a favor liquidados en sus declaraciones tributarias, opera, por regla general^[13], a solicitud de aquellos^[14], con el lleno de los requisitos generales y particulares previstos en el DUR 1625 de 2016^[15], y dentro del término establecido en la normativa vigente^[16]. 

 

Tales solicitudes dan paso a una de las actuaciones sujetas a las disposiciones del Libro Quinto del Estatuto Tributario, a lo largo del cual se establecen los procedimientos, presupuestos, requisitos, términos y, en general, los actos procesales que entretejen los trámites propios de la fiscalización, determinación y liquidación oficial de las obligaciones tributarias e imposición de sanciones, discusión de esas decisiones y ejecución de las mismas con las etapas de cobro, recaudación y devolución a las que hubiere lugar.

 

En ese contexto, el título X de dicho libro regló el procedimiento de devolución de saldos a favor ante la administración tributaria, para que la unidad competente dentro de la misma estudie las solicitudes presentadas con tal finalidad y agote las etapas de verificación e investigación a las que haya lugar, como actuaciones previas a la expedición de los actos que ordenen, rechacen o nieguen tales solicitudes[17].

 

Así, una vez conocidas las solicitudes, el correspondiente grupo de devoluciones debe examinar el cumplimiento de los requisitos formales previstos para las mismas, seleccionar aquellas que deban ser objeto de verificación para la constatación de que trata el artículo 856 del ET[18] y, en la medida en que los resultados de esa verificación tipifiquen alguno de los eventos enumerados en el artículo 857-1 ib.[19], abrir la correspondiente investigación previa a la devolución, al término de la cual habrá de decidirse si esta última se ordena o si hay lugar a proferir requerimiento especial, caso en el cual la devolución solo procederá respecto del saldo a favor planteado en el mismo, sin requerirse nueva solicitud de devolución o compensación[20]. 

                                                                                                                                                             

Corresponde a los funcionarios de dichas unidades, previa autorización, comisión o reparto del Jefe de Devoluciones, estudiar, verificar las devoluciones y proyectar los fallos, y en general todas las actuaciones preparatorias y necesarias para proferir los actos de competencia del Jefe de la Unidad correspondiente.

 

Ahora bien, por regla general, cuando las solicitudes de devolución se presentan oportunamente y en debida forma, con el lleno de los requisitos legales, la administración de impuestos debe devolver los saldos a favor a que hubiere lugar, previas las compensaciones de rigor, dentro de los 50 días siguientes a la presentación oportuna de dicha solicitud, en debida forma, sin perjuicio de su suspensión por cuenta de la investigación^[21] y de los términos especiales previstos en el artículo 855 del ET^[22].

 

Dicha norma fue adicionada por el artículo 98 de la Ley 1943 de 2018^[23], con miras a agilizar el trámite de devolución dentro de los principios de celeridad y eficacia a través de un quinto parágrafo que facultó a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para devolver automáticamente los saldos a favor originados en el impuesto sobre la renta y sobre las ventas, a contribuyentes y responsables que no representen un riesgo alto, según el sistema de análisis de riesgo de la DIAN, y que más del ochenta y cinco por ciento (85%) de los costos o gastos y/o impuestos sobre las ventas descontables provengan de proveedores que emitan sus facturas mediante el mecanismo de factura electrónica.

 

De la reglamentación de tal mecanismo se ocupó el Decreto 1422 de 2019, aquí demandado, adicionando un capítulo 29 al DUR 1625 de 2016 (arts. 1.6.1.29.1 a 1.6.1.29.3) en el que además de retomar el concepto legal de la devolución automática y las condiciones para que los contribuyentes y responsables a quienes se aplica puedan tener derecho a la misma, estableció que el respectivo acto administrativo que da derecho a esa devolución se proferirá dentro de los 10 días hábiles siguientes a la fecha de radicación de la solicitud en debida forma^[24].

 

Al tiempo, el reglamento exceptuó la aplicación de ese término especial para los casos en que las solicitudes de devolución y/o compensación no cumplan los requisitos establecidos para la aplicación del procedimiento automático, entendiendo por tales los previstos en las normas regulatorias del trámite ordinario de devolución^[25], pues al fin de cuentas el objeto de la automatización se contrae al plazo célere de decisión, como los correspondientes a las condiciones particulares establecidas en el artículo 1.6.1.29.2.^[26]. 

 

En esos eventos excepcionales, la norma reglamentaria relegó la aplicación del trámite automático y, consiguientemente, del término especial de decisión ágil, disponiendo que deben continuar su trámite por el procedimiento ordinario, retomando así el plazo general de 50 días establecido en el artículo 855 del ET y advirtiendo que tal proceder no requiere ser dispuesto por acto administrativo alguno[27].

 

Si bien es cierto la advertencia de no requerirse acto alguno podría corresponder, en principio, con la naturaleza célere del trámite automático, no puede perderse de vista que i) esa advertencia opera en el contexto de una medida procesal modificatoria de la expectativa del solicitante en relación con un término de 10 días para resolver su petición, considerablemente inferior al del plazo general que se aplica en el trámite ordinario de devolución (50 días), al que ahora tendría que someterse, por cuenta de la decisión de adecuar el trámite de la devolución automática al de dicho trámite ordinario;  y, ii) que la adecuación al trámite ordinario es la consecuencia del incumplimiento de cualquiera de los requisitos de procedencia previstos por la ley y el reglamento para la devolución automática, según verificación que de los mismos haga la Administración. 

 

Sin embargo, el hecho de que esa consecuencia tenga origen igualmente normativo no reviste de certeza a la actuación administrativa de verificación que, como cualquier otra, no se encuentra exenta de yerros que el solicitante quiera poner de presente para demeritar el predicado de “incumplimiento” y, en esa medida, acceder a la devolución automática. 

 

Para tal efecto, es necesario que el solicitante conozca la verificación de requisitos hecha por la Administración antes de formalizarse la adecuación del trámite automático al trámite ordinario, en tanto se trata de una medida que conlleva un rechazo implícito de la devolución automática y que, por tanto, menoscabaría el derecho a la misma, siendo entonces confrontable por el interesado que cuente con pruebas pertinentes y suficientes para demeritarla. De hecho, ante la figura inadmisoria por solicitudes de devolución ordinaria sin “el lleno de los requisitos formales que exigen las normas pertinentes”, entre otras causales, y que tiene menor impacto definitivo[28], el propio artículo 858 del ET previó “la expedición de un auto inadmisorio cuando la solicitud de devolución y/o compensación no cumpliere los requisitos previstos para la misma”[29]; con mayor razón, la medida de adecuación cuyos efectos prácticos privan el trámite de la devolución automática, requiere de acto expreso que la ordene.

 

En ese orden, dentro del marco del artículo 29 de la CP, el principio y derecho fundamental del debido proceso y las garantías que apareja, entre ellas los derechos de audiencia, defensa y contradicción, aplicables a todo tipo de actuaciones judiciales y administrativas, debe mantenerse incólume en los procedimientos administrativos  tributarios frente a los actos que los estructuran, incluyendo las expresiones definitivas o de trámite que involucran, regidas por el principio de publicidad^[30] que informa la función pública, permitiendo al administrado conocer las circunstancias de hecho y de derecho que las motivan e interpretar la voluntad que las determina para, si es su querer, ejercer los derechos mencionados.

 

Desde esa perspectiva, forjada en el contexto de un Estado social de derecho respetuoso de las garantías constitucionales, y toda vez que el derecho sustancial a la devolución coexiste con el derecho al debido proceso respecto de la verificación administrativa de los requisitos de procedencia de la devolución automática, se concluye que la cualificación administrativa de incumplimiento de requisitos para aquella y su consiguiente trámite a través del proceso ordinario, debe disponerse por acto administrativo motivado y notificado[31] al solicitante. 

 

Coherentemente, a la luz de la filosofía de celeridad y rapidez del mecanismo de devolución automática y en el marco de los principios de eficacia, eficiencia y economía que rigen la función administrativa, dicha diligencia deberá realizarse de manera electrónica, en la forma prevista por el artículo 566-1 del ET, en concordancia con el inciso primero del artículo 565 ib., y el acto notificado se entiende ejecutable en concordancia con las normas generales de la Ley 1437 de 2011.   

 

Conforme a los anteriores razonamientos, la Sección anulará la expresión “sin que se requiera acto administrativo que así lo indique”, contenida en el inciso segundo del artículo 1.6.1.29.3 del Decreto 1625 de 2016, adicionado por el artículo 1 del Decreto 1422 de 2019, entendiendo que la continuación con el proceso ordinario debe disponerse por acto administrativo motivado y notificado en forma electrónica al solicitante.

 

No se condenará en costas, en virtud de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

 

FALLA

 

1.- ANULAR la expresión “sin que se requiera acto administrativo que así lo indique” contenida en el inciso segundo del artículo 1.6.1.29.3 del Decreto 1625 de 2016, adicionado por el artículo 1 del Decreto 1422 del de 2019, conforme a lo explicado en la parte motiva de esta providencia.

 

2.- No se condena en costas, en virtud de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

 

(Firmado electrónicamente)

 

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

 

Presidente

 

Aclara voto

 

(Firmado electrónicamente)

 

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

 

Aclara voto

 

MILTON CHAVES GARCÍA

 

(Firmado electrónicamente)

 

MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

 

(Firmado electrónicamente)

 

ACLARACIÓN DE VOTO / ILEGALIDAD DE LA NO EXPEDICIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO PREVIO PARA LA ADECUACIÓN DEL TRÁMITE DE DEVOLUCIÓN AUTOMÁTICA DE SALDOS A FAVOR AL TRÁMITE DE LA DEVOLUCIÓN ORDINARIA – Procedencia de la expedición de sentencia de unificación jurisprudencial / NECESIDAD DE SENTAR JURISPRUDENCIA SOBRE EL ACTO PREVIO PARA ADECUAR EL TRÁMITE DE DEVOLUCIÓN AUTOMÁTICA DE SALDOS A FAVOR AL TRÁMITE DE LA DEVOLUCIÓN ORDINARIA / PROCEDENCIA DE LA EXPEDICIÓN DE SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL / CONCEPTO DE SENTAR JURISPRUDENCIA - Reiteración de jurisprudencia / CONCEPTO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA - Reiteración de jurisprudencia / REGLA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL SOBRE LA NECESIDAD DE EXPEDICIÓN DE UN ACTO PREVIO PARA ADECUAR EL TRÁMITE DE DEVOLUCIÓN AUTOMÁTICA DE SALDOS A FAVOR AL TRÁMITE DE LA DEVOLUCIÓN ORDINARIA

 

[Me permito aclarar el voto en la sentencia proferida dentro del expediente de la referencia (…), por cuanto considero que la decisión anulatoria aprobada podría, además, corresponder a una sentencia de unificación fundamentada en la necesidad de sentar jurisprudencia, en relación con el «acto previo para adecuar el trámite de devolución automática al de devolución ordinaria». En efecto, el artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, «Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo, de oficio o a solicitud de parte, o por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales, o a petición del Ministerio Público. (…)». (…). Al distinguir los conceptos de «sentar» y «unificar» jurisprudencia, la Sala Plena de la Corporación precisó que «La primera hipótesis apareja la novedad del asunto a discutir o, por lo menos, la inexistencia de un pronunciamiento previo por parte del órgano de cierre; mientras que la segunda, en cambio, tiene como presupuesto la existencia de pronunciamientos que encierran posiciones divergentes sobre un mismo tema, que ameritan una decisión que zanje las diferencias existentes en aras de dar coherencia a la jurisprudencia y garantizar la igualdad y la seguridad jurídica en las sucesivas decisiones judiciales» (…). Así, frente al trámite de las solicitudes de devolución automática por el procedimiento ordinario, estimo que la Sección al anular el aparte citado debió, además, sentar una regla de unificación acorde con el fundamento de la decisión anulatoria, esto es, dirigida a que dicho trámite se ordene por acto administrativo motivado y notificado en forma electrónica al solicitante de la devolución automática, con el fin de garantizarle los derechos de audiencia y defensa, en el contexto del debido proceso, como se explicó a lo largo del fallo de nulidad. En ese sentido, a mi juicio, la regla debía disponer que: «En virtud del artículo 29 de la Constitución Política, que consagra el principio y derecho fundamental del debido proceso y las garantías que apareja, entre ellas, los derechos de audiencia, defensa y contradicción, aplicables a todo tipo de actuaciones judiciales y administrativas, y en el marco del principio de publicidad de las decisiones administrativas, las solicitudes de devolución que no cumplan los requisitos establecidos para tener derecho a la devolución automática, continuarán con el proceso ordinario, previo acto administrativo motivado y notificado en forma electrónica al solicitante.» En los términos señalados reitero que, en mi criterio, procedía que la sentencia de nulidad fuera, además, de unificación para sentar la regla referida.

 

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 271

 

NORMA DEMANDADA: DECRETO 1625 DE 2016 ÚNICO REGLAMENTARIO EN MATERIA TRIBUTARIA DURT (11 de octubre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO - ARTÍCULO 1.6.1.29.3 INCISO 2 (PARCIAL) (Anulado)

 

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA 

           

Referencia: NULIDAD SIMPLE

Radicación: 11001-03-27-000-2019-00045-00 [24878]

Demandante: FRANCISCO ANDRÉS MANOTAS POLO

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO  

 

ACLARACIÓN DE VOTO 

 

Con el respeto debido por la decisión mayoritaria, me permito aclarar el voto en la sentencia proferida dentro del expediente de la referencia, que anuló la expresión “sin que se requiera acto administrativo que así lo indique” contenida en el inciso segundo del artículo 1.6.1.29.3 del Decreto 1625 de 2016, adicionado por el artículo 1 del Decreto 1422 del de 2019, de acuerdo con lo explicado en la parte motiva de la misma providencia.

 

Lo anterior, por cuanto considero que la decisión anulatoria aprobada podría, además, corresponder a una sentencia de unificación fundamentada en la necesidad de sentar jurisprudencia, en relación con el «acto previo para adecuar el trámite de devolución automática al de devolución ordinaria».

 

En efecto, el artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo establece que, «Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo, de oficio o a solicitud de parte, o por remisión de las secciones o subsecciones o de los  tribunales, o a petición del Ministerio Público. (…)». (Se ^resalta).

 

Al distinguir los conceptos de «sentar» y «unificar» jurisprudencia, la Sala Plena de la Corporación precisó que «La primera hipótesis apareja la novedad del asunto a discutir o, por lo menos, la inexistencia de un pronunciamiento previo por parte del órgano de cierre; mientras que la segunda, en cambio, tiene como presupuesto la existencia de pronunciamientos que encierran posiciones divergentes sobre un mismo tema, que ameritan una decisión que zanje las diferencias existentes en aras de dar coherencia a la jurisprudencia y garantizar la igualdad y la seguridad jurídica en las sucesivas decisiones judiciales^[32]» (Se resalta).

 

Así, frente al trámite de las solicitudes de devolución automática por el procedimiento ordinario, estimo que la Sección al anular el aparte citado debió, además, sentar una regla de unificación acorde con el fundamento de la decisión anulatoria, esto es, dirigida a que dicho trámite se ordene por acto administrativo motivado y notificado en forma electrónica al solicitante de la devolución automática, con el fin de garantizarle los derechos de audiencia y defensa, en el contexto del debido proceso, como se explicó a lo largo del fallo de nulidad. 

 

En ese sentido, a mi juicio, la regla debía disponer que:

 

«En virtud del artículo 29 de la Constitución Política, que consagra el principio y derecho fundamental del debido proceso y las garantías que apareja, entre ellas, los derechos de audiencia, defensa y contradicción, aplicables a todo tipo de actuaciones judiciales y administrativas, y en el marco del principio de publicidad de las decisiones administrativas, las solicitudes de devolución que no cumplan los requisitos establecidos para tener derecho a la devolución automática, continuarán con el proceso ordinario, previo acto administrativo motivado y notificado en forma electrónica al solicitante.»

 

En los términos señalados reitero que, en mi criterio, procedía que la sentencia de nulidad fuera, además, de unificación para sentar la regla referida.

 

Con todo comedimiento,

 

(Firmado electrónicamente)

 

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

 

ACLARACIÓN DE VOTO / ILEGALIDAD DE LA NO EXPEDICIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO PREVIO PARA LA ADECUACIÓN DEL TRÁMITE DE DEVOLUCIÓN AUTOMÁTICA DE SALDOS A FAVOR AL TRÁMITE DE LA

DEVOLUCIÓN ORDINARIA – Falta de efecto práctico para el solicitante de la devolución / INEXISTENCIA DE FORMA AUTOMÁTICA DE DEVOLUCIÓN DE SALDOS A FAVOR - El artículo 1.6.1.29.3 del Decreto 1625 de 2016, DURT no establece una forma o mecanismo automático de devolución de saldos a favor, sino un plazo abreviado para que la administración decida al respecto, previo inicio del procedimiento mediante solicitud / DIFERENCIA ENTRE EL PROCEDIMIENTO ORDINARIO Y EL PROCEDIMIENTO ABREVIADO DE DEVOLUCIÓN DE SALDOS A FAVOR / PLAZO ORDINARIO DE DEVOLUCIÓN DE SALDOS A FAVOR / PLAZO ABREVIADO DE DEVOLUCIÓN DE SALDOS A FAVOR / FALTA DE UTILIDAD DE LA EXPEDICIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO MOTIVADO PREVIO PARA LA ADECUACIÓN AL TRÁMITE ORDINARIO DE DEVOLUCIÓN DE LA SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN AUTOMÁTICA DE SALDOS A FAVOR / CAUSACIÓN DE INTERESES MORATORIOS POR EXTEMPORÁNEIDAD EN LA DECISIÓN DE LA SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN AUTOMÁTICA DE SALDOS A FAVOR GENERADOS EN LOS IMPUESTOS SOBRE LA RENTA Y SOBRE LAS VENTAS 

 

Si bien comparto [el] análisis desplegado en la sentencia, observo que la decisión que propició el ejercicio de la acción contenciosa bajo el medio de control de nulidad simple dista de arrojar una consecuencia práctica en favor de los solicitantes de la devolución. Lo anterior porque la norma demandada, lejos de establecer una forma automática de devolución –pues aún se requiriere que el interesado le dé inicio al procedimiento–, consagra un plazo abreviado, de 10 días, para que la Administración decida acerca de la solicitud de devolución, plazo que contrasta con el ordinario de 50 días (artículo 855 del ET). Así, la diferencia entre el procedimiento ordinario y el abreviado es de solo 40 días; de suerte que no le será de mayor utilidad a los administrados conocer y controvertir las razones por las que la autoridad estima que no se cumplen los requisitos que le permitirían acceder a una devolución célere, porque, mientras se surten la notificación, impugnación y decisión de las inconformidades, habría transcurrido un tiempo mayor a los 40 días de diferencia que existen entre uno y otro procedimiento de devolución. Con toda probabilidad, los solicitantes incursos en esas circunstancias verán más conveniente agotar el trámite del procedimiento ordinario de devolución, que insistir en acceder al denominado «mecanismo de devolución automático», a menos de que les merezca la pena adelantar ese litigio con sola finalidad de lograr el reconocimiento de los intereses moratorios que contempla el artículo 863 del ET, causados sobre los 40 días de diferencia en el trámite.

 

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 29 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTÍCULO 855 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTÍCULO 863  NORMA DEMANDADA: DECRETO 1625 DE 2016 ÚNICO REGLAMENTARIO EN MATERIA TRIBUTARIA DURT (11 de octubre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO - ARTÍCULO 1.6.1.29.3 INCISO 2 (PARCIAL) (Anulado)

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCIÓN CUARTA

 

ACLARACIÓN DE VOTO

 

Referencia: Nulidad

 

Radicación: 11001-03-27-000-2019-00045-00 (24878)

 

Demandante: Francisco Andrés Manotas Polo

 

En la sentencia que me permito aclarar, la Sala anuló el aparte de la norma reglamentaria acusada, que disponía que, en aquellos eventos en los que la autoridad estimara que una solicitud de devolución, que aspirara a tramitarse a través del «mecanismo de devolución automático» consagrado en el parágrafo 5.º del artículo 855 del ET (Estatuto Tributario), no cumpliera los requisitos para acceder a ese mecanismo, se sometería al procedimiento ordinario «sin que se requiera acto administrativo que así lo indique». La decisión tuvo en cuenta que la apreciación sobre el incumplimiento de los requisitos para un trámite requiere ser adoptada en un acto administrativo motivado, que además le sea notificado al solicitante, dadas sus expectativas y la necesidad de salvaguardar el debido proceso como garantía fundamental consagrada en el artículo 29 constitucional. Si bien comparto este análisis desplegado en la sentencia, observo que la decisión que propició el ejercicio de la acción contenciosa bajo el medio de control de nulidad simple dista de arrojar una consecuencia práctica en favor de los solicitantes de la devolución.

 

Lo anterior porque la norma demandada, lejos de establecer una forma automática de devolución –pues aún se requiriere que el interesado le dé inicio al procedimiento–, consagra un plazo abreviado, de 10 días, para que la Administración decida acerca de la solicitud de devolución, plazo que contrasta con el ordinario de 50 días (artículo 855 del ET). Así, la diferencia entre el procedimiento ordinario y el abreviado es de solo 40 días; de suerte que no le será de mayor utilidad a los administrados conocer y controvertir las razones por las que la autoridad estima que no se cumplen los requisitos que le permitirían acceder a una devolución célere, porque, mientras se surten la notificación, impugnación y decisión de las inconformidades, habría transcurrido un tiempo mayor a los 40 días de diferencia que existen entre uno y otro procedimiento de devolución. Con toda probabilidad, los solicitantes incursos en esas circunstancias verán más conveniente agotar el trámite del procedimiento ordinario de devolución, que insistir en acceder al denominado «mecanismo de devolución automático», a menos de que les merezca la pena adelantar ese litigio con sola finalidad de lograr el reconocimiento de los intereses moratorios que contempla el artículo 863 del ET, causados sobre los 40 días de diferencia en el trámite.

 

Atentamente,

 

(Firmado electrónicamente)

 

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ 

 

NOTAS AL PIE DE PAGINA: