RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

INSTRUMENTO DE GERENCIA No. 007 - SOBRE EL DEBER DE UNIFICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Y LA FACULTAD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA EN EL DISTRITO CAPITAL

 

Por: Olga Lucía Gómez Fontecha^[1]

 

ASPECTOS GENERALES

 

La Constitución Política de 1991 modificó el sistema de fuentes del derecho, atribuyéndole fuerza vinculante a la jurisprudencia; por tanto este precedente tiene el carácter de obligatorio, haciendo alusión al argumento contenido en la parte motiva de toda sentencia, en donde se concreta el alcance del fallo.  Nuestra Carta Fundamental dispone en su artículo 230 que los jueces en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley; y seguidamente, determina como criterios auxiliares la equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina[2].

 

De manera analógica el art. 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), ordena el deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia, señalando que “al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas”. Resalta la norma la relevancia del carácter unificador de la jurisprudencia del Consejo de Estado coma máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para evitar posibles incoherencias o trato diferenciales frente a situaciones idénticas.

 

El artículo 13 de la Constitución Política ordena que “todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”; este deber de igualdad en la aplicación de las normas jurídicas, al ser un principio constitucional, es a su vez expresión del otro principio constitucional mencionado, el de legalidad, Art. 29 C.P. “el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”.  De allí, que la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad del art. 10 del CPACA, determine que el ejercicio de las funciones administrativa y judicial transcurre en el marco del Estado Constitucional de Derecho y “entraña la concreción del principio de igualdad de trato y protección debidos a los ciudadanos, en cumplimiento del fin estatal esencial de garantizar la efectividad de los derechos, y en consideración a la seguridad jurídica de los asociados, la buena fe y la coherencia del orden jurídico”[3].

 

Los principios constitucionales antes mencionados, cuentan con el Decreto Distrital 323 de 2016, como herramienta en el Distrito para ser efectivos. En el artículo 2o, se le otorga a la Secretaría Jurídica Distrital la potestad como el ente rector de todos los asuntos jurídicos del Distrito Capital, y señala como objeto el formular, orientar y coordinar la gerencia jurídica del mismo; la definición, adopción, coordinación y ejecución de políticas en materia de contratación estatal, gestión judicial, representación judicial y extrajudicial, gestión disciplinaria distrital, prevención del daño antijurídico, gestión de la información jurídica, e inspección, vigilancia y control de las entidades sin ánimo de lucro. De tal forma, es la Secretaría Jurídica Distrital, quien profiere las políticas y los lineamientos jurídicos que se requieren para que al interior de las entidades y organismos distritales se de aplicación efectiva a los principios de igualdad ante la ley y el debido proceso que ordena la Constitución Política, y que se ven reflejados en el deber de unificación y la facultad de extensión de jurisprudencia. Este mismo Decreto y en razón del artículo 5 del Acuerdo Distrital 638 de 2016, num. 13 determina: “solicitar a las distintas entidades y organismos distritales informe sobre el estado de los asuntos litigiosos en los cuales sean parte, a efectos de unificar los criterios de acción judicial de la Administración Distrital”.

 

Por medio de la Circular 029 de 2017 de la Secretaría Jurídica Distrital, ratificada por la Circular No. 005 de 2019, se profieren criterios para la selección de las sentencias que deben ser remitidas a la Secretaria Jurídica Distrital, con el fin de su análisis preventivo, e invita a que se generen políticas de prevención del daño desde la entidades y organismos distritales.  Se hace necesario aclarar que el deber de las entidades es el de adelantar el procedimiento previsto en el artículo 102 del CPACA; no siendo este deber exclusivo de la Secretaría Jurídica Distrital.

 

De allí que esta Secretaría, haya formulado el Modelo de Gerencia Jurídica Pública para las entidades, organismos y órganos de control del Distrito Capital contenido a través del Decreto 430 de 2018[4], “procurando que el modelo responda a  una técnica normativa más moderna, que garantice el ejercicio de las funciones de regulación de la Secretaría Jurídica Distrital, y para que busque la eficiencia de la gestión de una forma articulada en los niveles central, sectorial e intersectorial”. Es así como de manera precisa el art. 4º del Decreto 430 de 2018 determina los objetivos del Modelo de Gestión Jurídica Pública (MGJP) y el numeral 4.4, señala literalmente que como uno de sus derroteros de este modelo se hace necesario “Adoptar las actividades y acciones necesarias para dar soporte al ejercicio de la función jurídica en el Distrito Capital, de tal forma que se garantice la integridad en el Modelo, la coordinación jurídica, la unificación del direccionamiento jurídico y la toma de decisiones en beneficio de la ciudad”. 

 

Por lo anterior, y asumiendo la Gerencia del Modelo de Gerencia Jurídica Pública es la Secretaría Jurídica Distrital la responsable de orientar y formular lineamientos jurídicos ante las entidades y organismos distritales a través de las dependencias jurídicas y/o de defensa judicial y de las encargadas de la contratación pública, de la IVC, y los jefes o directores de las Oficinas de Control Interno Disciplinario, o quien haga sus veces, puesto que son los responsables de la planeación, ejecución, seguimiento y control del Modelo. (Art. 7 Ley 430 de 2018).

 

De otro lado, el mecanismo de Extensión de jurisprudencia, en palabras del Ministerio de Justicia, “consiste en facilitar a las ciudadanos el acceso de manera directa, pronta y eficaz ante las autoridades administrativas para que estas, con fundamento en sentencias de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado en las que se haya reconocido un derecho, puedan estudiar y resolver en igual sentido los casos sometidos a su consideración, siempre y cuando se trate de supuestos que tengan identidad fáctica y jurídica” .  Para dar debido cumplimiento a este mecanismo, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, emite las Circulares externas 0002 del 17 julio de 2017 y la Circular Conjunta No. 1800000061500 del 31 de enero de 2018, a través de las cuales se imparten una serie de lineamientos con carácter vinculante para las autoridades del orden nacional, con el fin de contribuir al ejercicio de una adecuada gestión de la defensa jurídica del Estado en este tipo de asuntos. 

 

1. UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA

 

1.1. DEFINICIÓN DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA, COMPETENCIA Y NORMATIVIDAD

 

De acuerdo con lo señalado en el art. 270 del CPACA, “son sentencias de unificación jurisprudencial las sentencias que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; también las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”.

 

De allí, que el art. 10 del CPACA[5], se refiera al deber que le asiste a las autoridades al momento de adoptar las decisiones de su competencia, de tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas.  Las decisiones judiciales proferidas por el Consejo de Estado pueden ser invocadas para solicitar la aplicación cuando se trata de las categorías especiales definidas en la ley como sentencia de unificación jurisprudencial, en los términos de los artículos 270 y 271 del CPACA.

 

En virtud de este deber legal, la Secretaría Jurídica Distrital emitió Circular 029 del 3 de octubre de 2017, donde señala que es la Secretaría Jurídica Distrital la entidad competente para expedir los lineamientos a través de los cuales las entidades distritales resuelvan dicho trámite, “de conformidad con lo previsto en el artículo 102 del CPACA, o la norma que lo modifique o sustituya” (art. 270 CPACA).  Vale aclarar que el deber de las entidades es el de adelantar el procedimiento previsto en el artículo 102 del CPACA; no siendo este deber de la Secretaría Jurídica Distrital. La circular 029 de 2017, tiene el objeto de dar criterios para la selección de las sentencias que deben ser remitidas a la Secretaria Jurídica Distrital, con el fin de su análisis preventivo, e invita a que se generen políticas de prevención del daño desde la entidades y organismos distritales

 

En razón del cumplimiento con el deber establecido en el art. 10 del CPACA, las entidades y organismos del orden distrital, deben efectuar el debido inventario de proceso y fallos de su competencia; diligenciando la tabla, de los procesos judiciales y decisiones que se enmarquen en las variables establecidas por la Secretaría Jurídica Distrital; y finalmente remitiendo la información a la Dirección de Defensa Judicial y Daño Antijurídico de la Secretaría Jurídica Distrital de acuerdo con los parámetros allí establecidos cada seis meses; determinando los meses de abril y octubre de cada año. (Circulares 029 de 2017, y 005 de 2019 de la Sub Secretaría Jurídica del Distrito).

 

A la vez, la Directiva 024 del 27 de diciembre de 2018 núm. 6, ordena que serán las direcciones y oficinas jurídicas o las dependencias que haga sus veces en la entidad distrital, quienes “establezcan las aplicaciones concretas del precedente judicial, tales como: la extensión de la jurisprudencia, el recurso extraordinario de la unificación de la jurisprudencial, la toma de decisiones en el respectivo Comité de Conciliación y las políticas de prevención del daño antijurídico”, y en razón del núm. 1 de los deberes allí establecidos, estas oficinas deberán socializar dentro de la entidad la noción, clases y los aspectos principales del precedente judicial y de la jurisprudencia aplicable.

 

1.2. CRITERIOS LEGALES PARA LA UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL

 

De conformidad con el artículo 270 del CPACA, las sentencias de unificación jurisprudencial, se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.

 

De lo anterior se colige que los criterios legales para la unificación de jurisprudencia:

 

(i) Las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia.

 

(ii) Las proferidas al decidir los recursos extraordinarios.

 

(iii) Las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36 A de la Ley 270 de 1996.

 

Las restantes decisiones del Consejo de Estado, de acuerdo con la Circular 0002 de 2017 de la Agencia  Nacional de Defensa Jurídica del Estado,  tienen valor como precedente judicial del órgano de cierre de lo contencioso administrativo, pero no cuentan con el poder vinculante de las primeras, y en esa medida, no son susceptibles de activar el mecanismo de extensión de jurisprudencia.

 

De acuerdo con lo dispuesto en el inciso primero del artículo 102 del CPACA, la sentencia de unificación jurisprudencial además de reunir los requisitos anteriores debe reconocer un derecho. Este también será elemento esencial para ordenar la extensión de una decisión de esa naturaleza, tema en el que el Consejo se ha pronunciado, a través de Sentencia C-634 de 2011, Magistrado Ponente Dr. Luis Ernesto Vargas, quien manifiesta: “'en el entendido que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. Esto sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan el control abstracto de constitucionalidad”[6].

 

1.3. EL DEBER DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA EN LOS COMPONENTES DEL MODELO DE GESTIÓN JURÍDICA PÚBLICA

 

Es relevante que las entidades y organismos distritales, se apoyen de la unificación de jurisprudencia analizada, comunicada y/o publicada por la Secretaría Jurídica Distrital, con el fin de emitir sus conceptos jurídicos, prestar asesoría jurídica, elaborar la producción normativa, ejercer la  defensa judicial pertinente, efectuar la contratación pública, cumplir con la función disciplinaria (en lo sancionatorio) y efectuar la función de Inspección, Vigilancia y Control (IVC); conforme a criterios de unificación de jurisprudencia, si el tema a tratar o el caso de toma de decisiones así lo amerite, de acuerdo con a las reglas del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo - CPACA, y a cumplir la normativa aplicable.

 

Será fuente de vital importancia la unificación de jurisprudencia, en el diseño y elaboración de las Políticas de Prevención del Daño Antijurídico, con el fin de desarrollar la prevención de conductas que puedan generar una lesión ilegítima o daños a los particulares o al Distrito Capital, que en el ejercicio de la función pública lleven a la administración a responder por los perjuicios patrimoniales y/o extrapatrimoniales que se causen.

 

La unificación de jurisprudencia en los casos de similitud a tratar por las entidades y organismos distritales, será fuente en el análisis del caso concreto, y de las estrategias a tomar en ejecución de la defensa judicial.  Por tal razón, las entidades y organismos deberán informar, de acuerdo con el Decreto 430 de 2018, a la Secretaría Jurídica Distrital las decisiones judiciales, laudos arbitrales y/o decisiones que tengan impacto en la defensa jurídica del Distrito Capital, mediante los procedimientos determinados en las Circulares 029 y 005 del 2017 y 2019 respectivamente, con el objeto de que las mismas sean analizadas, unificadas y socializadas a través de los espacios de coordinación jurídica dispuestos para el efecto. 

 

En su labor de Coordinación Jurídica Distrital la Secretaría Jurídica será la responsable de las capacitaciones en torno al tema de Sentencias de Unificación de Jurisprudencia del Consejo de Estado, y de su divulgación en cuanto a la administración general de los sistemas de información jurídica en el Distrito Capital; teniendo en cuenta que serán las direcciones y oficinas jurídicas o las dependencias que haga sus veces en la entidad u organismo distrital, quienes establezcan las aplicaciones concretas de la unificación de jurisprudencia en la toma de decisiones, asesorías, conceptos, estrategias jurídicas al interior de su entidad y de la socialización de la jurisprudencia aplicable.

 

2. EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA

 

2.1. DEFINICIÓNY PROCEDENCIA DE LA EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA

 

La facultad de extensión de Jurisprudencia es un mecanismo con el que cuentan los ciudadanos para el acceso de manera directa, pronta y eficaz ante las autoridades administrativas, para que con fundamento en decisiones judiciales tomadas con anterioridad, mediante sentencias de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado en las que se haya reconocido un derecho, sea posible resolver en igual sentido casos que tengan identidad fáctica y jurídica.

 

De conformidad con la Circular externa No. 0002 de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, del 17 de julio de 2017, este mecanismo se encuentra compuesto de dos fases, una administrativa y otra judicial previstas en los artículos 102 y 269 del CPACA respectivamente. 

 

La fase administrativa la describe el art. 102, señalando que las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Para tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho. Contra el acto de carácter administrativo que reconoce el derecho no proceden los recursos administrativos correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar. Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. En estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código.  En este momento inicia, la fase judicial.

 

La fase judicial, es descrita a través del art. 269 del CPACA de la siguiente forma: “Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente”.

 

La Sala respectiva dará traslado a la administración demandada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por el término común de treinta (30) días para que aporten las pruebas que consideren.

 

La administración y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado podrán oponerse por las mismas razones a las que se refiere el artículo 102 de este código. “Si el mecanismo para la reclamación del derecho sustancial fuera el de nulidad y restablecimiento del derecho, negada la solicitud se enviará el expediente a la autoridad administrativa para que resuelva el asunto de fondo, según las reglas generales, si no lo hubiere decidido con anterioridad. Si ya existiere decisión administrativa de fondo, o si el mecanismo judicial para la reclamación fuere diferente al de la pretensión de nulidad restablecimiento del derecho, con la ejecutoria de la providencia del Consejo de Estado se reanudará el término para demandar, conforme a las reglas establecidas para la presentación de la demanda”. Inciso 6º del art. 269 del CPACA.

 

Corresponde  a cada entidad que ejerce la representación judicial y extrajudicial del Distrito Capital, tanto del sector central como descentralizado, analizar los casos en los cuales se deben atender las solicitudes de extensión de jurisprudencial, verificar en las solicitudes de extensión de jurisprudencia, la existencia de posibles procesos judiciales iniciados previamente por los peticionarios contra la entidad y en los que se reclamen las mismas pretensiones de la solicitud de extensión de jurisprudencia elevada y el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 102: “es improcedente presentar la solicitud de extensión de jurisprudencia en paralelo a la demanda contenciosa administrativa respectiva o después de haber interpuesto esta, habida consideración de que ello se traduciría en un doble esfuerzo estatal para dirimir la misma controversia, lo cual podría considerarse como un abuso del derecho de acción, en detrimento de lo dispuesto en el numeral 7° del artículo 95 de la Constitución Política.” Por tanto

 

Advierte la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado  que no cualquier decisión judicial proferida por el Consejo de Estado puede ser invocada para solicitar la aplicación de los efectos de la misma, pues esta condición se cumple únicamente cuando se trata de la categoría especial definida en la ley como sentencia de unificación jurisprudencial, en los términos de los artículos 270 y 271 de la Ley 1437 del 2011 (CPACA), y el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 102 ibídem permiten la activación del mencionado mecanismo.

 

2.2. COMPETENCIA EN LA FASE ADMINISTRATIVA PARA SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA

 

De acuerdo con el art. 27 del Decreto 430 de 2018, la función de extensión de jurisprudencia, es competencia de cada entidad que ejerce la representación judicial y extrajudicial del Distrito Capital, tanto del sector central como descentralizado, analizar los casos en los cuales se deben atender las solicitudes de extensión de jurisprudencia.  Esto en lo relacionado con el procedimiento determinado en el art. 102 del CPCA.

 

Según lo previsto en el artículo 13 del CPACA "toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo".  De tal forma, las consecuencias de dejar sin respuesta o responder tardíamente una solicitud de extensión de jurisprudencia corresponderán a las mismas que establece la norma para el derecho de petición.

 

En este orden de ideas, la entidad deberá seguir los siguientes pasos:

 

1º. Deberá determinar si la solicitud de extensión de jurisprudencia reúne los requisitos de procedencia previstos en el artículo 102 del CPACA, “en caso de no cumplirse con alguno de los requisitos mencionados, las autoridades deberán negar las solicitudes de extensión de jurisprudencia y explicar de manera razonada y suficiente el incumplimiento de las exigencias previstas en el artículo 102 del CPACA para la procedencia del mecanismo de extensión de jurisprudencia”[7].

 

2º. Verificar que la solicitud no se encuentre en una de las siguientes causales previstas en el artículo 102 del CPACA, que constituyen eventos por los cuales la autoridad puede negar la extensión solicitada, bien sea de forma total o parcial:

 

(i) Cuando exista necesidad de agotar un debate probatorio respecto de la petición.

 

(ii) Cuando el solicitante no se encuentre en idéntica situación fáctica y jurídica del demandante que dio lugar a la expedición de la sentencia invocada o

 

(iii) Cuando la autoridad se aparte con fundamentos claros y razonados de la posición expuesta en la sentencia de unificación jurisprudencial.

 

En este último evento, indica la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, “podrá acudirse a la jurisprudencia de la Corte Constitucional que tiene carácter preferente en este tipo de asuntos, en caso de que el criterio de unificación plasmado en la sentencia invocada sea contrario a la jurisprudencia constitucional.”[8]

 

3º. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 614 de la Ley 1564 de 2012 -Código General del Proceso, en adelante CGP-, las autoridades ante quienes se presenten solicitudes de extensión de jurisprudencia deberán en todos los casos solicitar concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o, en su defecto, remitirse a anteriores conceptos que esa misma entidad les haya emitido respecto de la misma sentencia de unificación invocada, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1069 de 2015 -Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia.  “ARTÍCULO 2.2.3.2.1.6 Alcance de los conceptos sobre extensión de jurisprudencia. Los conceptos que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado rinda a una entidad pública serán aplicables a todas las demás peticiones de extensión de jurisprudencia que se presenten ante ella con base en la misma sentencia o en otra que reitere su contenido. Si la entidad pública solicita un nuevo concepto sobre el mismo fallo, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado podrá remitirse a los conceptos anteriores, en virtud de lo dispuesto en el inciso 2o del artículo 19 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

 

Si la autoridad solicita un nuevo concepto sobre el mismo fallo, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado podrá remitirse a los conceptos anteriores, en virtud de lo dispuesto en el inciso 20 del artículo 19 del CPACA.

 

Cuando la dependencia que ejerza la representación judicial y extrajudicial de la entidad u organismo del Distrito Capital, no solicite el concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado,  la Agencia cuenta “con el término legal de treinta (30) días hábiles para resolver la solicitud de extensión de jurisprudencia, vencido el cual, si niega total o parcialmente o no responde, habilita al interesado para acudir al Consejo de Estado e iniciar dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes, la fase judicial del trámite de extensión de jurisprudencia ante el Consejo de Estado”[9].

 

El Consejo de Estado ha reconocido que la omisión de la autoridad pública competente de solicitar el concepto previo a la Agencia no tiene la vocación de viciar el procedimiento; esta omisión no puede afectar al solicitante ni tampoco impactar en el devenir del trámite de extensión regulado en la ley.  Por lo cual, cada entidad u organismo distrital deberá emitir un instrumento de política jurídica por el cual señale de manera clara cuáles son los temas o casos que por su naturaleza jurídica y/o casos por cuantía, de las solicitudes de extensión de jurisprudencia que de manera excepcional deben ser remitidos por concepto a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

 

2.3. REQUISITOS PARA INVOCAR EL MECANISMO DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA

 

Las entidades y organismos del Distrito Capital deben verificar que la solicitud cumpla con los siguientes requisitos, de acuerdo con la Circular 002/2017 de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado:

 

1. En la solicitud se debe invocar una sentencia de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o por las Secciones que la componen, de conformidad con el artículo 270 del CPACA, desarrollado en el acápite de criterios para la unificación de jurisprudencia.

 

2. La sentencia de unificación jurisprudencial invocada debe haber reconocido un derecho. Las decisiones judiciales dictadas por el Consejo de Estado que nieguen las pretensiones del demandante, o dictadas en los procesos de simple nulidad, que se declare la ilegalidad de una norma jurídica, no es susceptible de extensión.

   

3. El solicitante debe cumplir con los requisitos exigidos en los numerales 1, 2 y 3 del artículo 102 del CPACA.  De conformidad con lo previsto en el artículo 102 del CPACA el peticionario en su solicitud de extensión de jurisprudencia debe[10]:

 

(i) Justificar razonadamente que se encuentra en la misma situación fáctica y jurídica del demandante al que se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada.

 

(ii) AIIegar las pruebas que tenga en su poder a efectos de demostrar la identidad fáctica y jurídica entre su situación y la que fue objeto de decisión en la sentencia de unificación invocada.

 

(iii) Allegar copia o al menos la referencia exacta de la sentencia de unificación de la que pretende que le sean extendidos los efectos.

 

4. La autoridad a quien se le formule una solicitud de extensión de jurisprudencia deberá determinar si el medio de control ha caducado o no.  Por tanto, al recibir una solicitud de extensión de jurisprudencia, el respectivo organismo y/o entidad distrital deberá determinar si el ciudadano todavía cuenta con la posibilidad de acudir a uno de los medios de control judicial previstos en el Título III de la Parte Segunda del CPACA.

 

2.4. CAUSALES PARA NEGAR LAS SOLICITUDES DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA

 

El artículo 102 del CPACA determina que las autoridades podrán negar las peticiones de extensión de jurisprudencia por las siguientes razones:

 

(i) Por necesidad de agotar un periodo probatorio. El organismo y/o entidad distrital debe negar las solicitudes de extensión de jurisprudencia cuando no sea posible determinar la existencia del derecho reclamado o el monta o valor real de la pretensión sin que se surta un periodo probatorio al interior de un proceso judicial en el que se determinen esos aspectos. (Art. 102 del CPACA Num. 1º).

 

(ii) Por falta de identidad entre la situación fáctica y Jurídica en la que se encuentra el solicitante y la del demandante en la sentencia de unificación jurisprudencial invocada. (Art. 102 del CPACA Num. 2º).

 

(iii) Apartamiento administrativo. Prerrogativa de carácter excepcional y restringido, por la cual la entidad se aparta de la interpretación contenida en la sentencia de unificación del Consejo de Estado invocada en la solicitud cuyo ejercicio requiere que la respuesta que se dé al solicitante sea suficientemente motivada y en la que se expongan con claridad las razones. (Art. 102 CCPACA Num. 3°).

 

La motivación debe constatar que la jurisprudencia es contraria a los precedentes fijados por la Corte Constitucional. “En estos eventos, en el control jurisdiccional previsto en el artículo 269 de la Ley 1437 de 2011, el Consejo de Estado deberá hacer un pronunciamiento expreso sobre las argumentos expuestos por la autoridad en sede administrativa”[11].

 

2.5. TRÁMITE DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA

 

Los organismos y/o entidades del Distrito Capital, se aplicarán las normas sobre derecho de petición contenidas en la Ley 1755 de 2015 (artículo 13 del CPACA), en los aspectos que sean compatibles con la naturaleza del mecanismo.

 

Cuando la autoridad constate que una solicitud de extensión de jurisprudencia está incompleta o no reúne los requisitos exigidos por la ley para su presentación, la autoridad deberá dar aplicación a lo previsto en el artículo 17 del CPACA, sustituido par el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015.

 

Conforme a lo anterior, las autoridades requerirán al peticionario cuando la solicitud de extensión de jurisprudencia no cumpla los siguientes requisitos[12]:

 

(i) Los requisitos previstos en el artículo 16 del CPACA, sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015.

 

(ii) Justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada.

 

(iii) Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en tos archives de la entidad, así come las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso.

 

(iv) Copia o al menos la referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor.

 

(v) Los demás que se estime conveniente para el trámite de la solicitud.

 

Causales de rechazo de plano de solicitudes de extensión de jurisprudencia:

 

La autoridad rechazara de plano la solicitud de extensión de jurisprudencia, sin necesidad de requerimiento previo al peticionario.

 

i) Cuando evidencie que la pretensión ha caducado, que respecto de la misma pretensión existe sentencia judicial con efectos de cosa juzgada,

 

ii) Se evidencie que se encuentra en trámite un proceso judicial contencioso administrativo en el que sean parte la entidad y el solicitante y se invoquen las mismas pretensiones,

 

iii) En los eventos en que no se invoque una sentencia de unificación jurisprudencial que reúna los requisitos previstos en los artículos 270 y 271 del CPACA.

 

Frente al fenómeno de la caducidad, la Circular No. 1800000061500 de 2018, del 31 enero de 2018, de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado debe indicarse que para solicitar la extensión de los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial se requiere de un derecho existente, es decir, respecto del cual la acción judicial no haya caducado.

 

Las autoridades deberán adoptar la decisión motivada que corresponda dentro del término de treinta (30) días previsto en el artículo 102 del CPACA. No obstante, se suspenderá el término de respuesta cuando se requiera al peticionario para que subsane o complete la solicitud de extensión de jurisprudencia en los términos del artículo 17 del CPACA, sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015.

 

El término para emitir respuesta se suspenderá a partir de la fecha en que la autoridad solicite concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado en los términos del artículo 614 de la Ley 1564 de 2012, que en concordancia con el artículo 21 del CPACA, sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015, deberá remitirse a la Agencia dentro de los cinco (5) días siguientes al recibo de la solicitud de extensión de jurisprudencia; dicho termino se reanudara de la siguiente manera[13]:

 

“(i) Al día siguiente de recibida la comunicación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado en la que manifieste su intención de no rendir el concepto solicitado.

 

(ii) Al día siguiente de recibido el concepto previo de la Agenda Nacional de Defensa Jurídica del Estado o se produzca el vencimiento de las veinte (20) días que tiene esa entidad para emitirlo y haya manifestado previamente su intención de rendirlo.

 

No se suspenderá el término que tiene la autoridad para resolver la solicitud de extensión de jurisprudencia, si esta no solicita concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. No obstante lo anterior debe tenerse en cuenta que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.3.2.1.6 del Decreto 1069 de 2015, las autoridades no tienen el deber de solicitar concepto previo a la Agencia, cuando ya cuentan con un concepto previo sobre la misma sentencia que le haya rendido la Agencia en una oportunidad anterior, case en el cual la autoridad competente deberá dejar constancia de esta situación al momento de dar respuesta al peticionario”.

 

 Ante la falta de atención a las solicitudes de extensión de jurisprudencia y a los deberes y términos legales para resolver las mismas se dará aplicación a lo previsto en el artículo 31 del CPACA, sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015. “Falta disciplinaria. La falta de atención a las peticiones y a los términos para resolver, la contravención a las prohibiciones y el desconocimiento de los derechos de las personas de que trata esta Parte Primera del Código, constituirán falta gravísima para el servidor público y darán lugar a las sanciones correspondientes de acuerdo con el régimen disciplinario”.

 

3. CONCLUSIONES

 

Se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión. El art. 10 del CPACA, se refiere al deber que le asiste a las autoridades al momento de adoptar las decisiones de su competencia de tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas.

 

Los criterios legales para la unificación de jurisprudencia:

 

(i) Las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia.

 

(ii) Las proferidas al decidir los recursos extraordinarios.

 

(iii) Las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36 A de la Ley 270 de 1996.

 

Las entidades y organismos del orden distrital, deben efectuar el debido inventario de proceso y fallos de su competencia; diligenciando la tabla, de los procesos judiciales y decisiones que se enmarquen en las variables establecidas por la Secretaría Jurídica Distrital; y finalmente remitiendo la información a la Dirección de Defensa Judicial y Daño Antijurídico de la Secretaría Jurídica Distrital de acuerdo con los parámetros allí establecidos cada seis meses; determinando los meses de abril y octubre de cada año. (Circulares 029 de 2017, y 005 de 2019 de la Sub Secretaría Jurídica del Distrito).

 

La Dirección Distrital de Política e Informática Jurídica, realizará el análisis jurisprudencial de las sentencias de unificación del Consejo de Estado y lo divulgará, en procura que los mismos estén permanentemente actualizados y disponibles para las entidades y organismos distritales y la ciudadanía en general.

 

Serán las direcciones y oficinas jurídicas o las dependencias que haga sus veces en la entidad distrital, quienes efectúen la debida socialización de la jurisprudencia aplicable al interior de sus entidades y/u organismos; y deberán establecer las aplicaciones concretas de las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado.

 

En relación con el mecanismo de extensión de jurisprudencia, es preciso concluir que contribuye a disminuir la congestión judicial y la judicialización de las peticiones ante las autoridades, contribuye así mismo a la eficacia, economía y celeridad en la función administrativa.

 

El art. 102 y 269 del CPACA, prevé el mecanismo de extensión de jurisprudencia, que está regulado por normas de carácter especial y sujeto al cumplimiento de los requisitos y el procedimiento especial explicado y definido en la Ley.

 

La fase administrativa la describe el art. 102, señalando que las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Para tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho. Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. En estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código.  En este momento inicia, la fase judicial.

 

La fase judicial, es descrita a través del art. 269 del CPACA: “Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente”.

 

El artículo 5o del Acuerdo Distrital 638 de 2016, num. 13 determina como función de la Secretaría Jurídica Distrital el solicitar a las distintas entidades y organismos distritales informe sobre el estado de los asuntos litigiosos en los cuales sean parte, a efectos de unificar los criterios de acción judicial de la Administración Distrital.  Por medio de la Circular 029 de 2017 de la Secretaría Jurídica Distrital, ratificada por la Circular No.005 de 2019, se profieren criterios para la selección de las sentencias que deben ser remitidas a la Secretaria Jurídica Distrital, con el fin de su análisis preventivo, e invita a que se generen políticas de prevención del daño desde la entidades y organismos distritales. 

 

De otro lado, el del Decreto 430 de 2018, por el cual se establece Modelo de Gerencia Jurídica Pública del Distrito en su artículo 27, ordena que quien ejerce la competencia de cada entidad y ejerce la representación judicial y extrajudicial del Distrito Capital, tanto del sector central como descentralizado, debe analizar los casos en los cuales se deben atender las solicitudes de extensión de jurisprudencia. Para este efecto, la Secretaría Jurídica Distrital debe expedir los lineamientos para que las entidades distritales resuelva dicho trámite, de conformidad con lo previsto en el artículo 102 del CPACA, o la norma que lo modifique o sustituya.

 

De conformidad con la Circular externa No. 0002 de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, del 17 de julio de 2017, este mecanismo se encuentra compuesto de dos fases, una administrativa y otra judicial previstas en los artículos 102 y 269 del CPACA respectivamente.  A través de este documento se disponen lineamientos en cuenta al componente de carácter administrativo, en lo referente al art. 102 del CPACA, para lo cual se adoptan los lineamientos establecidos por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado a través de sus Circulares No. 0002 del 12 de julio de 2017 y No. 1800000061500 DE 2018 del 31 de enero 31de 2018.

 

Por medio de estas circulares se determina aspectos tan relevantes como, que la facultad de extensión de jurisprudencia es una figura es un trámite previo y optativo que tienen los ciudadanos antes de la presentación de una demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Es de tener en cuenta únicamente cuando se trata de la categoría especial definida en la ley como sentencia de unificación jurisprudencial, en los términos de los artículos 270 y 271 de la Ley 1437 del 2011 (CPACA), y el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 102, puede solicitarse la extensión de jurisprudencia.

 

La solicitud de extensión de jurisprudencia ante el Consejo de Estado debe reunir tres requisitos:

 

i. presentarse dentro de los 30 días siguientes a la respuesta negativa bien sea total o parcial de la solicitud o cuando la autoridad guardó silencio

 

ii. debe ser escrita y en ella deben exponerse los argumentos que la sustentan

 

iii. debe acompañarse copia de la actuación surtida ante la autoridad competente.

 

Sin perjuicio del control jurisdiccional a que haya lugar, la entidad u organismo distrital podrá rechazar de plano la solicitud de extensión, sin necesidad de requerimiento previo al peticionario, cuando sea evidente que la pretensión ha caducado, que respecto de la misma pretensión existe sentencia judicial con efectos de cosa juzgada, o que se encuentra en trámite un proceso judicial contencioso administrativo en el que sean parte la entidad y el solicitante y se invoquen las mismas pretensiones, o cuando no reúna los requisitos previstos en los artículos 270 y 271 del CPACA.

 

Es de aclarar, que si bien las entidades distritales tienen el deber de cumplir la norma basados en este Documento, se encuentra pendiente emitir la reglamentación establecida en el art. 27 inciso segundo del Decreto Distrital 430 de 2018.

 

De acuerdo con los lineamientos del presente documento se hace necesario que cada entidad u organismo distrital profiera el procedimiento a seguir ante las solicitudes de extensión de jurisprudencia invocadas por la ciudadanía, y al tiempo señale de manera taxativa los temas que por naturaleza jurídica y/o cuantía,  deban ser remitidos para concepto previo de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

 

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