RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

CONCEPTO 158390- 2018

(Julio 26)

SDM - DAL- 158390 – 2018.

Bogotá, 26 de julio de 2018.

PARA: INGRID JOANNA PORTILLA GALINDO

            Directora de Transporte e Infraestructura

DE:      CAROLINA POMBO RIVERA

             Directora de Asuntos Legales

Asunto: Análisis de aplicación de normatividad para CicloParqueaderos.

Ref:    Radicado SDM – DTI- 114956 - 2018.

En atención a la solitud de referencia damos respuesta en los siguientes términos:

En primer lugar, es necesario señalar que las entidades estatales deben cumplir sus funciones acordes con la Constitución y la Ley, esto en virtud de lo previsto por el principio de legalidad, que en los términos señalados en el artículo 123 de la Constitución Política, establece:

“ARTICULO 123. (…) Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento (…)”.

En igual sentido ha sido abordada la aplicabilidad del principio de legalidad en la función administrativa, mediante el desarrollo jurisprudencial de las altas Cortes, así:

“(…) la idea del Estado de Derecho se concreta para la administración en el principio de legalidad, según el cual la actividad administrativa se halla sometida a las normas superiores del ordenamiento jurídico, no pudiendo hacer u omitir sino aquello que le está permitido por la Constitución, la Ley y los Reglamentos pertinentes. La efectividad de tal principio, como deber ser, busca asegurarse a través del control de legalidad, en prevención de actuaciones ilegales o arbitrarias del Poder Ejecutivo o de las autoridades que realizan la función administrativa”.[1]

Interpretación armónica con la que se hace respecto de la función pública y la responsabilidad en el cumplimiento del deber funcional, en los siguientes términos:

“4.1. En armonía con lo antes expuesto le corresponde al Estado garantizar que la actividad que desarrollan los servidores públicos en ejercicio de sus funciones se ajuste, de manera estricta, a lo establecido por la Constitución y la ley. Precisamente por ello, el artículo 6 de la Constitución señala que los servidores públicos son responsables no solo por infringir la Constitución y las leyes, sino, también cuando incurran en omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, norma ésta que guarda estrecha relación con el artículo 123 de la Carta según el cual, los servidores públicos “están al servicio del Estado y de la comunidad” y sometidos a “la Constitución, la ley y el reglamento”[2].

Teniendo en cuenta lo anterior, se debe precisar que la aplicabilidad de la regulación de estacionamiento de bicicletas, por parte de la Secretaría Distrital de Movilidad, debe estar ajustada en todo momento a las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias vigentes y aplicables a la materia.

En segundo lugar, se debe tener presente cuales son las normas que rigen la materia, las cuales son las que se señalan en orden cronológico a continuación:

El Decreto Distrital 190 de 2004 en su cuadro anexo No. 4 “Exigencia general de estacionamientos por uso” establece dentro de su acápite “Notas Generales” el siguiente texto:

1. “Para todos los usos, por cada 2 estacionamientos privados o de visitantes se deberá prever un cupo para el estacionamiento de bicicletas, cuyas dimensiones serán reglamentadas por el D.A.P.D., los cuales se localizarán dentro del área privada garantizando condiciones de seguridad.”

Posteriormente el Decreto Distrital 036 de 2004 “Por el cual se establecen las normas para los inmuebles habilitados como estacionamientos en superficie y se acogen los diseños de espacio público y fachadas.”, al dar una excepción a la norma antes citada y una aplicación especial a los parqueaderos señala que:

“ARTÍCULO 3°. Diseño y normas de las fachadas de los estacionamientos en superficie: Para efectos del diseño de las fachadas de los estacionamientos en superficie se adopta el Anexo No. 1 del presente decreto, que hace parte integral del mismo.

Los predios que se habiliten como estacionamientos en superficie deben cumplir con las siguientes normas:

 (…) Se destinará un estacionamiento de bicicletas por cada 10 parqueos de vehículos. En los parqueaderos con un número de cupos de estacionamiento inferior a 120 vehículos, el mínimo de estacionamiento de bicicletas será de 12 cupos. La instalación de dichos parqueaderos se deberá realizar según las especificaciones establecidas en el Decreto 170 de 1999, ficha M100 y M101.”

El Acuerdo Distrital 236 de 2006 "por el cual se adecuan cicloparqueos en las instituciones públicas que prestan atención al público en el Distrito Capital" indica lo siguiente:

“ARTÍCULO PRIMERO. Las entidades públicas del Distrito Capital deberán acondicionar un espacio en sus parqueaderos que ofrezca seguridad para parquear bicicletas, de acuerdo a los recursos disponibles y a la capacidad instalada.”

Mediante Decreto Distrital 080 de 2016, “por medio del cual se actualizan y unifican las normas comunes a la reglamentación de las Unidades de Planeamiento Zonal y se dictan otras disposiciones” se estableció en el parágrafo 2° del artículo 5 que: “para todos los usos, por cada 2 estacionamientos exigidos (privados y de visitantes) se deberá prever un cupo para estacionamiento de bicicletas, los cuales se localizarán dentro del área privada del predio excluyendo el antejardín y el área de restricción del literal a del numeral 3 del presente artículo.” siguiendo de esta manera lo expuesto en el Decreto 190 de 2004 _POT.

La Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia.” Indica en su artículo 90 lo siguiente:

“Reglamentación de los estacionamientos o parqueaderos abiertos al público. Para el funcionamiento y administración de los estacionamientos o parqueaderos abiertos al público, se observarán los siguientes requisitos:

 (…) 9. Adecuar o habilitar plazas para el estacionamiento de bicicletas.”

Así mismo la Ley 1811 de 21 de octubre de 2016 “Por la cual se otorgan incentivos para promover el uso de la bicicleta en el territorio nacional y se modifica el Código Nacional de Tránsito.” En su artículo 6° reza lo siguiente:

“Parqueaderos para bicicletas en edificios públicos. En un plazo no mayor a dos años a partir de la expedición de la presente ley, las entidades públicas del orden nacional, departamental y municipal establecerán esquemas de estacionamientos adecuados, seguros y ajustados periódicamente a la demanda, habilitando como mínimo el 10% de los cupos destinados para vehículos automotores que tenga la entidad; en el caso de ser inferior a 120 estacionamientos de automotores se deberá garantizar un mínimo de 12 cupos para bicicletas.”

Encontramos entonces que la Ley indica a modo general, que para parqueaderos abiertos al público se deben adecuar o habilitar plazas para el estacionamiento de bicicletas, luego definió que las entidades públicas habilitarán como mínimo el 10% de los cupos destinados para vehículos automotores que tenga la entidad; en el caso de ser inferior a 120 estacionamientos de automotores se deberá garantizar un mínimo de 12 cupos para bicicletas.

Luego en la normatividad distrital vigente encontramos que se regula el estacionamiento de bicicletas en dos situaciones, sin contrariar las leyes antes mencionadas, las cuales son:

En primer lugar, que en todo estacionamiento debe haber 1 cupo para estacionamiento de bicicletas por cada 2 estacionamientos de vehículos, en segundo lugar, es que en aquellos estacionamientos en superficie debe haber como mínimo 1 estacionamiento de bicicletas por cada 10 estacionamientos de vehículos, en el caso de ser inferior a 120 estacionamientos de automotores un mínimo de 12 cupos.

Visto todo lo expuesto hasta el momento, se procederá a dar respuesta a su solicitud de la siguiente manera:

1. Análisis por parte de la DAL para la definición de la norma que aplica en cada caso de parqueadero mencionado en la Tabla 1, correspondiente a la habilitación de cupos para el parqueo de bicicletas e implementación de la infraestructura adecuada y demás requerimientos para tal fin en esto establecimientos:

Tabla 1. Norma para parqueaderos y responsabilidades de las entidades

En cuanto a las entidades competentes es necesario indicar que, dentro de la administración distrital, se encuentran definidas varias funciones y competencias con respecto al tema de estacionamientos como se indica a continuación:

Ø El Decreto Distrital 567 de 2006 “Por el cual se adopta la estructura organizacional y las funciones de la Secretaría Distrital de Movilidad, y se dictan otras disposiciones”, dispone que la Secretaría Distrital de Movilidad como cabeza del sector es quien fija las políticas en esta materia en el Distrito Capital, y es a través de la Dirección de Transporte e Infraestructura quien preparara los proyectos para reglamentar y regular los estacionamientos.

Ø El Decreto Distrital 411 de 2016 “Por medio del cual se modifica la Estructura Organizacional de la Secretaría Distrital de Gobierno” indica que dentro de la estructura organizacional de la Secretaría Distrital de Gobierno hace parte del despacho las alcaldías locales. Estas a su vez tienen las siguientes funciones:

Según el artículo 86 del Decreto Ley 1421 “6. Vigilar el cumplimiento de las normas vigentes sobre desarrollo urbano, uso del suelo y reforma urbana. De acuerdo con esas mismas normas expedir o negar los permisos de funcionamiento que soliciten los particulares. Sus decisiones en esta materia serán apelables ante el jefe del departamento distrital de planeación, o quien haga sus veces.”.

Así mismo, el parágrafo cuarto del artículo 118 del Acuerdo Distrital 079 de 2003, modificado por el artículo 1 del Acuerdo Distrital 580 de 2015 establece lo siguiente: “Las alcaldías locales deberán realizar operativos regulares para verificar el cumplimiento de las disposiciones en materia de aparcaderos.”

Ø También es necesario mencionar que mediante Acuerdo Distrital 695 de 2017 “Por medio del cual se autoriza a la Administración Distrital el cobro de la tasa por el Derecho de estacionamiento sobre las vías públicas y se dictan otras disposiciones” se crea el Registro Distrital de Estacionamientos fuera de vía, estacionamiento en vía y servicios de valet parking el cual estará a cargo de las Secretarías Distritales de Movilidad y Gobierno.

2. Cómo reglamentar el Artículo 90, numeral 9 del Código Nacional de Policía y Convivencia – Ley 1801 de 2016, ya que no es claro la exigencia de cantidad mínima de cupos para el parqueo de bicicletas, ni demás factores complementarios como la infraestructura. A continuación, se remite el texto del artículo referenciado:

“Artículo 90. Reglamentación de los estacionamientos o parqueaderos abiertos al público. Para el funcionamiento y administración de los establecimientos o parqueaderos abiertos al público, se observarán los siguientes requisitos: (…) 9. Adecuar o habilitar plazas para el estacionamiento de bicicletas.”

Como se indicó anteriormente, la Ley 1801 de 2016 indica a modo general que todos los estacionamientos abiertos al público deben tener cupos para estacionamientos de bicicleta, sin dejar de lado la facultad que tienen las entidades territoriales para que reglamente el contenido de la misma, a través de sus diferentes instrumentos de planeación, y de las facultades de la misma administración distrital para reglamentar dicha norma, siempre y cuando no contraríe la Constitución, la Ley y el reglamento.

No obstante, según el Decreto Distrital 567 de 2006, la Secretaría Distrital de Movilidad como cabeza del sector es quien fija las políticas en esta materia en el Distrito Capital, y es a través de la Dirección de Transporte e Infraestructura quien preparara los proyectos para reglamentar y regular los estacionamientos.[3]

3. ¿Qué entidad debe reglamentar el Artículo 90 Numeral 9 del Código Nacional de Policía y Convivencia – Ley 1801 de 2016?

Como se indicó en las normas transcritas anteriormente, ya existen unas regulaciones específicas sobre estacionamientos para bicicletas que no contrarían la Ley 1801 de 2016, como lo son; el Decreto Distrital 190 de 2004 referente al Plan de Ordenamiento Territorial y el Decreto Distrital 036 de 2004.

En este sentido y teniendo en cuenta las facultades señaladas en el artículo 12 del Decreto Nacional 1421 de 1993 y el numeral 4 del artículo 7 de la Ley 388 de 1997, corresponde al distrito con aprobación del Concejo de Bogotá adoptar el plan de ordenamiento territorial, presentado por el Alcalde Mayor en cabeza de la Secretaría Distrital de Planeación, en coordinación con las demás entidades competentes.

Así mismo, la administración distrital por medio del Alcalde Mayor puede reglamentar lo concerniente a estacionamientos, siempre y cuando no viole la constitución, la Ley y la reglamentación de mayor jerarquía vigente.

4. En el caso en el que un parqueadero fuera de vía haya sido constituido previo a la instauración del Plan de Ordenamiento Territorial (Decreto 619 de 2000 / Decreto 469 de 2003 / Decreto 190 de 2004):

a) ¿Las normas sobre la habilitación de cupos para el parqueo de bicicletas serían retroactivas?

Es necesario tener en cuenta el concepto de retroactividad como a la aplicación de nuevas regulaciones a hechos pasados o previos a la expedición de la respectiva norma.

En sentencia C-37 de 2004, Magistrado Ponente Dr. Rodrigo Escobar Gil, se hace referencia a la retroactividad en los siguientes términos:

“Al referirse a los efectos de la ley en el tiempo, la Corte Constitucional señaló que, en principio, toda disposición legal surte sus efectos atribuyendo consecuencias normativas a aquellas situaciones de hecho que cumplan dos condiciones: 1) que sean subsumibles dentro de sus supuestos, y 2) que ocurran durante la vigencia de la ley. Esto es, como regla general las normas jurídicas rigen en relación con los hechos que tengan ocurrencia durante su vigencia, lo cual significa que, en principio, no se aplican a situaciones que se hayan consolidado con anterioridad a la fecha en que hayan empezado a regir –no tienen efectos retroactivos-, ni pueden aplicarse para gobernar acontecimientos que sean posteriores a su vigencia –no tienen efecto ultraactivo-.

(…)

La retroactividad y la ultraactividad de la ley tienen carácter excepcional y deben estar expresamente previstas en el ordenamiento. En ese contexto, retroactividad y ultraactividad son fenómenos simétricos, aunque de sentido contrario, en la medida en que se refieren a la aplicación de una ley para regular situaciones de hecho que han tenido ocurrencia por fuera del ámbito temporal de su vigencia.”

Tenemos entonces que por regla general toda norma tiene efectos sobre hechos posteriores a su vigencia, la excepción a esta regla es la retroactividad cuando así lo disponga expresamente la norma.

Al tener en cuenta el concepto de retroactividad en relación con el uso del suelo, es necesario traer a colación la definición del art. 58 de la C.P., cuando establece que la propiedad y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles “no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores” dando paso al respeto de aquellas situaciones jurídicas consolidadas y de los derechos adquiridos. A renglón seguido, la misma Constitución Política pone un límite al concepto de situaciones jurídicas consolidadas al señalar lo siguiente: “Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.”

El POT es una norma de carácter general que al no prever efectos particulares no originan situaciones concretas que constituyan derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, tal como lo sostiene la corte Constitucional en Sentencia C-192 de 2016:

“Ello es así por cuanto la ordenación adecuada del territorio es de interés público. De modo que la mera existencia de una norma jurídica sobre el uso de un inmueble no puede considerarse, per se, como un derecho adquirido o una situación jurídica consolidada.

8.9. La importancia de las reglas del uso del suelo en la delimitación del alcance del derecho de propiedad y, en particular, de la facultad de usar los bienes inmuebles, por un lado, y la trascendencia de la planeación urbana mediante la adopción y aplicación de instrumentos que permitan asegurar un desarrollo armónico de las ciudades, por otro, impone concluir que a pesar de que no existe  un derecho a la intangibilidad o permanencia indefinida de las normas que disciplinan los usos del suelo, en tanto ello afectaría gravemente las competencias asignadas a los órganos del Estado, sí existe un derecho a que las decisiones de las autoridades territoriales sobre la variación de los usos del suelo, respeten estrictamente las reglas que rigen dicha modificación y se encuentren debidamente motivadas en razones vinculadas al interés público, social o común (arts. 1º, 58 y 82).”

Ahora bien, al revisar los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003, los cuales fueron compilados por el Decreto Distrital 190 de 2004, se observa que en sus artículos sobre vigencia y derogatorias no se señalan de manera expresa efectos retroactivos, pues los mismos rigen a partir de la fecha de su publicación.

No obstante, al no ser un acto administrativo particular como por ejemplo una licencia urbanística, como se señaló anteriormente, no genera derechos adquiridos ni establece una situación jurídica consolidada, por lo que las disposiciones vigentes se deben aplicar a los estacionamientos.

b) ¿Estos establecimientos tendrían que habilitar CicloParqueaderos?

Teniendo en cuenta lo señalado en el punto anterior y en la Ley 1801 de 2016, es por mandato legal que se exige, como condición para el funcionamiento y administración (no construcción) de los estacionamientos o parqueaderos abiertos al público, que estos deben habilitar plazas para estacionar bicicletas.

5. En el caso de la Ley 1811 de 2016 “Por la cual se otorgan incentivos para promover el uso de la bicicleta en el territorio nacional y se modifica el Código Nacional de Tránsito”, específicamente lo dispuesto en el “Artículo 6. Parqueaderos para bicicletas en edificios públicos. En un plazo no mayor a dos años a partir de la expedición de la presente ley, las entidades públicas del orden nacional, departamental y municipal establecerán esquemas de estacionamientos adecuados, seguros y ajustados periódicamente a la demanda, habilitando como mínimo el 10% de los cupos destinados para vehículos automotores que tenga la entidad; en el caso de ser inferior a 120 estacionamientos de automotores se deberá garantizar un ,mínimo de 12 cupos para bicicletas”, se requieren las siguientes precisiones:

a) ¿Todas las entidades deben disponer CicloParqueadero? ¿Las entidades que funcionan en edificios en arriendo deben habilitar CicloParqueaderos? ¿Qué se entiende por edificio público?

La Ley 1811 de 2016 es clara en señalar que todas las entidades que tengan un bien inmueble (edificio) donde se prestan funciones y servicios públicos deben disponer de cicloparqueaderos.

Así mismo, indistintamente si es de propiedad del estado o no, o si el arrendatario es una entidad pública, se deben habilitar plazas para cicloparqueaderos. La Ley 1811 de 2016 señala a modo general que las entidades públicas del orden nacional, departamental y municipal habilitarán como mínimo el 10% de los cupos destinados para vehículos automotores que tenga la entidad; en el caso de ser inferior a 120 estacionamientos de automotores se deberá garantizar un mínimo de 12 cupos para bicicleta, es decir, que en aquellos inmuebles en donde se presten servicios públicos y funciones públicas se debe aplicar esta regla.

En cuanto a la definición de “edificio público”, el Código Civil al referirse a bienes del estado los clasifica en dos clases: 1) Bienes de uso público, y 2) Bienes fiscales:

En cuanto a los primeros encontramos su definición en el artículo 674 del Código Civil y en el parágrafo segundo del artículo 139 del Código Nacional de Policía, como aquellos bienes cuyo dominio pertenece a la república y además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio.

Por otra parte los bienes fiscales, cuya definición se encuentra en el artículo 674 del Código Civil y en el parágrafo primero del artículo 139 del Código Nacional de Policía son los de propiedad de entidades de derecho público, cuyo uso generalmente no pertenece a todos los habitantes y sirven como medios necesarios para la prestación de las funciones y los servicios públicos, tales como los edificios, granjas experimentales, lotes de terreno destinados a obras de infraestructura dirigidas a la instalación o dotación de servicios públicos y los baldíos destinados a la explotación económica.

Tenemos entonces que un inmueble público (edificio u otro) es un bien de titularidad del estado y utilizado como medio para prestar funciones y servicios públicos.

b) ¿Los cupos habilitados deben ser solo para funcionarios, o deben disponerse cupos para visitantes de otras entidades y para ciudadanía en general?

La norma no señala una aplicación especial para cada uno de los usuarios, por lo que aplica para ambos.

El anterior concepto no es de obligatorio cumplimiento o ejecución, de conformidad con lo establecido en artículo 28 de la Ley 1437 de 2011.

Por una Bogotá mejor para todos

Cordialmente,

CAROLINA POMBO RIVERA

Directora Asuntos Legales

Reviso: Paulo Andrés Rincón - Asesor DAL.

Proyectó: Alan Anaya - Abogado DAL.

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