RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

 

CONCEPTO UNIFICADOR SOBRE LOS EFECTOS JURÍDICOS DEL SANEAMIENTO CONTABLE

 

 

IDENTIFICACIÓN CONSULTA

 

La entidad consultante expone el caso de un deudor que continuó realizando pagos a una obligación adquirida con la entidad, luego de que fuese expedida la Resolución de Saneamiento Contable. Con posterioridad el deudor solicita la devolución de un excedente pagado a la entidad. Al respecto se pregunta:

 

1.   ¿Cuáles serían los efectos jurídicos que el saneamiento contable ejerce sobre terceros, en especial sobre su obligación de pago con la entidad? ¿La obligación principal con la entidad se encuentra extinta con ocasión del saneamiento contable o continua vigente?

 

2.   ¿En cualquier caso, sobre qué valores se debería tramitar la devolución de los excedentes del deudor?

 

3.  ¿Cuál sería el procedimiento jurídico y contable para la devolución de saldos?

 

CONSIDERACIONES

 

De conformidad con las normas y jurisprudencia que se citarán en este concepto, esta Dirección concluye que la depuración de cartera es un procedimiento de carácter contable realizado por las entidades contables públicas, para que sus estados financieros reflejen la realidad financiera, económica y social conforme la normatividad contable vigente, el cual no varía o incide en la modificación del hecho a nivel jurídico, no exime del deber de las gestiones que se adelante para su recuperación, ni determina la extinción de la obligación.

 

Para determinar la vigencia de una obligación, es responsabilidad de las entidades que conforman el Presupuesto Anual del Distrito Capital, como ordenadoras del gasto establecer la exigibilidad de una obligación a su favor, a través de los instrumentos y mecanismos legales aplicables y si fuere el caso, expedir el acto administrativo respectivo para que se ordene la devolución de recursos pagados en exceso por un tercero a la Dirección Distrital de Tesorería DDT – Secretaría Distrital de Hacienda , con soporte en los recursos de la vigencia presupuestal en curso.

 

De conformidad con el Decreto Distrital 777 de 2019[1], la competencia de la Secretaría Distrital de Hacienda - Dirección Distrital de Tesorería se circunscribe a la disposición y giro de los recursos que correspondan a las órdenes de devoluciones que requieran ser giradas o legalizadas a través de la Cuenta Única Distrital, remitidas por las entidades que conforman el Presupuesto Anual del Distrito Capital.

 

Las devoluciones realizadas por la Secretaría Distrital de Hacienda – Dirección Distrital de Tesorería, ordenadas por otras entidades distritales, se harán bajo la responsabilidad exclusiva de las entidades que las ordenen con la firma de los funcionarios competentes. De esta forma, la disposición y giro de los recursos se efectuará de conformidad con la orden recibida y normatividad vigente aplicable a la materia.

 

Para llegar a esta conclusión, se precisarán los aspectos relativos a: i) Régimen jurídico del saneamiento contable y sus efectos y ii) Devolución de saldos.

 

I)  Saneamiento contable

 

La normatividad colombiana ha consagrado el mecanismo de depuración de cartera de las entidades públicas con el objetivo de que sus estados financieros revelen de manera fidedigna su situación económica y así, permitir la adopción de decisiones acordes con su realidad patrimonial. De esta forma, cada entidad tiene la obligación de identificar los bienes, derechos y obligaciones que afecten el patrimonio público y realizar el acopio de la documentación suficiente y pertinente que soporte su correspondiente depuración.

 

La Ley 1819 de 2016[2] estableció la obligación de todas las entidades territoriales de adelantar el proceso de depuración contable, así:

 

“Artículo 355. Saneamiento contable. Las entidades territoriales deberán adelantar el proceso de depuración contable a que se refiere el artículo 59 de la Ley 1739 de 2014, modificado por el artículo 261 de la Ley 1753 de 2015. El término para adelantar dicho proceso será de dos (2) años contados a partir de la vigencia de la presente ley. El cumplimiento de esta obligación deberá ser verificado por las contralorías territoriales.”

 

Por su parte, la Contaduría General de la Nación mediante Resoluciones 193 de 2016[3]  y 107 de 2017[4], emite los lineamientos a observar en el proceso de depuración contable, señalando bajo el procedimiento para la evaluación del control interno contable vigente:  

 

3.2.15. Depuración contable permanente y sostenible

 

Las entidades cuya información financiera no refleje su realidad económica deberán adelantar las gestiones administrativas para depurar las cifras y demás datos contenidos en los estados financieros, de forma que cumplan las características fundamentales de relevancia y representación fiel. Asimismo, las entidades adelantarán las acciones pertinentes para depurar la información financiera e implementar los controles que sean necesarios a fin de mejorar la calidad de la información. (Negrilla fuera de texto).

 

En todo caso, se deberán realizar las acciones administrativas necesarias para evitar que la información financiera revele situaciones tales como:

 

Bienes y Derechos

 

a) Valores que afecten la situación financiera y no representen derechos o bienes para la

entidad;

b) Derechos que no es posible hacer efectivos mediante la jurisdicción coactiva;

c) Derechos respecto de los cuales no es posible ejercer cobro, por cuanto opera alguna causal relacionada con su extinción;

d) Derechos e ingresos reconocidos, sobre los cuales no existe probabilidad de flujo hacia la entidad;

e) Valores respecto de los cuales no haya sido legalmente posible su imputación a alguna

persona por la pérdida de los bienes o derechos que representan;

f) Obligaciones reconocidas sobre las cuales no existe probabilidad de salida de recursos, que incorporan beneficios económicos futuros o potencial de servicio; (…)

 

Cuando la información financiera se encuentre afectada por una o varias de las anteriores situaciones, deberán adelantarse las acciones correspondientes para concretar la baja en cuentas y proceder a la exclusión de dichas partidas de los libros de contabilidad, según la norma aplicable en cada caso particular. (Negrilla fuera de texto).

 

Adicionalmente, la Dirección Distrital de Contabilidad, mediante Resolución DDC-3 de 2018[5] define la depuración contable ordinaria como, “aquella que se fundamenta en el cumplimiento de las normas legales aplicables a cada caso particular, en las políticas de operación y en los documentos idóneos establecidos para su reconocimiento contable”, mientras que la extraordinaria es aquella que debe aplicarse, “cuando una vez agotada la gestión administrativa e investigativa tendiente a la aclaración, identificación y soporte de saldos contables, no es posible establecer la procedencia u origen de estos.”[6]  

 

Así mismo, a nivel Distrital, se ha regulado la materia a través del Decreto Distrital 397 de 2011[7], que en su artículo 12 establece que cada entidad y organismo distrital debe definir criterios para gestionar la cartera pública, para lo cual tendrán en cuenta los siguientes criterios en el orden que se relacionan:

 

a)   Establecer los tiempos de la prescripción de las obligaciones.

b)  Establecer el volumen de la cartera a cobrar.

c)    Clasificar la cartera.

d)  Revisar el Recurso humano con el cual se cuenta para adelantar el cobro coactivo.

e)   Ponderar la deuda teniendo como referente la relación costo – beneficio.

 

Lo anterior, en consonancia con la aplicación del Manual de administración y cobro de cartera no tributaria de competencia de la Subdirección de Cobro No Tributario de la Dirección Distrital de Cobro, adoptado mediante Resolución No. SDH-104 de 2019[8], la cual señala, entre otros:

 

“Artículo 37. COMPETENCIA PARA ORDENAR LA DEPURACIÓN CONTABLE Y SANEAMIENTO DE CARTERA NO TRIBUTARIA: De conformidad con el artículo 4° del Decreto Distrital 397 de 2011, son competentes para ordenar la depuración contable y saneamiento de cartera en los casos que se determine su difícil cobro o cuando se compruebe que la relación costo- beneficio para su cobro sea desfavorable para las finanzas distritales, en las Localidades el (la) Alcalde (sa) Local respectivo, y en las entidades del nivel central los (as) Secretarios (as) de Despacho, los (as) Directores (as) de Departamentos Administrativo y los (as) Directores (as) de Unidades Administrativas Especiales sin personería jurídica o sus delegados del nivel directivo, previo análisis y recomendación del Comité que para el efecto se conforme.

 

Para tal efecto la Oficina de Gestión de Cobro de la Dirección Distrital de Cobro, previo análisis y de conformidad con los respectivos soportes, recomendará a las entidades la depuración contable y saneamiento de cartera de las obligaciones que reúnan los requisitos para ello”.

 

Esta normatividad señala que cada entidad deberá conformar un Comité de Depuración Contable y Saneamiento de Cartera que ordenará la depuración en los casos en que se determine el difícil cobro de las obligaciones o cuando se compruebe que la relación costo-beneficio sea desfavorable para las finanzas distritales en el Sector Central y en las Localidades[9].

 

En el mismo sentido, el Plan de Desarrollo Distrital vigente “Bogotá Mejor para Todos” - Acuerdo 645 de 2016, estableció en el artículo 121, Capítulo VII, Eje Transversal 4: Gobierno Legítimo y Eficiente, lo siguiente:

 

“En términos de eficiencia institucional, se deberán implementar planes de depuración y saneamiento de cartera de cualquier índole a cargo de las entidades distritales, mediante la provisión y castigo de la misma, en los casos establecidos por el parágrafo 4 del artículo 238 de la Ley 1450 de 2011, modificado por el artículo 163 de la Ley 1753 de 2015.” (Negrilla fuera del texto)

 

Por otra parte, respecto de los efectos del procedimiento de saneamiento contable, el Consejo de Estado ha manifestado:

 

“(…) - El saneamiento contable es un procedimiento que ha venido siendo utilizado por el legislador, de tiempo en tiempo, para depurar la información financiera y determinar la existencia real de bienes, derechos y obligaciones a favor del Estado. Es un sistema que permite el corte de cuentas.

 

-   A través de este procedimiento el legislador autoriza castigar las obligaciones a favor del Estado, estableciendo para tal efecto causales taxativas en razón de la antigüedad de la cuenta, la cuantía, la exigibilidad del acto administrativo o aquellas cuyo estudio arroje que la relación costo-beneficio es negativa.

 

-  Son, entonces, varias las causales para proceder al saneamiento contable de las cuentas de una entidad, algunas de las cuales coinciden con las causales que jurídicamente dan lugar a la terminación del proceso de cobro coactivo (pérdida de fuerza ejecutoria). (…)

 

-   La depuración y castigo de dichas cuentas implica que estas desaparecen definitivamente de los registros contables previo estudio las razones que motivan la decisión, las cuales deberán estar debidamente soportadas. (Negrilla fuera de texto)

 

Como se puede ver, una vez surtido el saneamiento las cuentas desaparecen definitivamente de los registros contables de la Entidad, pero ello no coincide necesariamente con la extinción de las acciones para el cobro de las obligaciones, pues este procedimiento obedece a factores de costo - beneficio, en donde cada entidad debe definir la viabilidad financiera del cobro, sin que ello implique en todos los casos, que las obligaciones depuradas hayan desaparecido jurídicamente, como quiera que el saneamiento tiene únicamente efectos contables.

 

Así lo ha concluido esta Dirección en concepto 2018ER69229:

 

“(…) El castigo de cartera y su consecuente baja en cuentas obedecen a un procedimiento de naturaleza contable.  La obligación sustancial se extingue en la medida en que se utilicen para el efecto figuras legales como la prescripción o la remisión, contenidas, entre otras normas, en el Estatuto Tributario Nacional, Decreto Ley 624 de 1989. (…)

 

Se aclara que la depuración contable no puede ser equiparada con la prescripción extintiva, pues además de que esta última es una figura jurídica, sus efectos implican la extinción de la pretensión correspondiente al derecho en cuestión, como lo señala el jurista Fernando Hinestrosa al afirmar que:

 

“No se remite a duda que la declaración de la prescripción implica inmediatamente la extinción de la prescripción correspondiente al derecho en cuestión. A lo que se agrega, que no se trata simplemente de privar al derecho de tutela (prescindir de la responsabilidad inherente al débito), dentro de la plenitud del concepto de obligación, sino de la afectación misma del derecho, esto es, de su extinción misma^[10]”. (Subrayado fuera de texto)

 

Por esta razón, en la medida que la depuración contable solo tiene efectos contables, la entidad puede continuar la recuperación de la cartera hasta que las obligaciones sean exigibles según su naturaleza, si se obtienen recursos por esta gestión, se reconocen contablemente como un Ingreso por “recuperaciones”[11] (Negrilla fuera de texto)

 

II) Devolución de saldos

 

Ahora bien, la entidad consultante pregunta sobre la procedencia de devolución de saldos. Para responder a su inquietud, se debe tener en cuenta, como primera medida que, de acuerdo con el artículo 87 del Decreto Distrital 714 de 1996, Estatuto Orgánico de Presupuesto Distrital, las entidades que conforman el Presupuesto Anual del Distrito Capital gozan de autonomía en el manejo de sus recursos:

 

“Artículo 87º.- De la Ordenación del Gasto y la Autonomía. Los Órganos y Entidades que conforman el Presupuesto Anual del Distrito Capital, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la que, hacen parte y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en su presupuesto, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la Ley. (…).” (Negrilla fuera de texto)

 

Conforme a la norma transcrita, las entidades públicas del nivel distrital tienen la competencia jurídica para ordenar el gasto ejecutando los recursos apropiados mediante contratos de adquisición de bienes y servicios con terceros y con la expedición de actos administrativos.

 

Para tal efecto, a nivel Distrital, los artículos 29 y 30 del Decreto Distrital 777 de 2019 ha precisado que las entidades deben remitir a la DDT de la SDH las devoluciones y las compensaciones que requieran ser giradas o legalizadas a través de la Cuenta Única Distrital, estableciendo para ello las fuentes de financiación, según sea el caso.

 

Así mismo, este artículo dispone que corresponde a cada entidad la responsabilidad sobre las órdenes de pago y devoluciones autorizadas:

 

“Artículo 29. Pagos, compensaciones y devoluciones. El ordenador del gasto y el responsable del presupuesto de las entidades que conforman el Presupuesto Anual del Distrito Capital y los Fondos de Desarrollo Local remitirán a la Dirección Distrital de Tesorería las órdenes de pagos, devoluciones, compensaciones, pagos de carácter tributario y pagos de las demás obligaciones que requieran ser procesados a través de la Cuenta Única Distrital, estableciendo para ello las fuentes de financiación, según sea el caso, mediante los mecanismos que para el efecto establezca la Dirección Distrital de Tesorería.

 

La Dirección Distrital de Tesorería efectuará la disposición y giro de los recursos de conformidad con la respectiva orden recibida mediante diligenciamiento y aprobación en el sistema de información que para el efecto se establezca.

 

Las ordenaciones de giros con las cuales no se ejecute presupuesto, como los giros de recursos recibidos por la Tesorería Distrital en administración, giros para constituir inversiones, o giros de recursos de terceros, entre otros, deberán ser suscritas por el representante legal de la entidad o quien éste delegue.

 

Parágrafo. Los servidores públicos que suscriban las órdenes de disposición de recursos de la Cuenta Única Distrital deberán registrar previamente sus firmas en la Dirección Distrital de Tesorería a través de los mecanismos, formatos y procedimientos que ésta disponga.

 

En caso de modificación del registro de los servidores públicos, la respectiva entidad o dependencia responsable deberá informarlo y actualizar las firmas correspondientes en la Dirección Distrital de Tesorería, de acuerdo con los procedimientos que esta establezca”.

 

“Artículo 30. Responsabilidad de los ordenadores del gasto en el seguimiento y control de la ordenación de pagos, devoluciones, compensaciones, pagos de carácter tributario y demás obligaciones radicadas ante la Dirección Distrital de Tesorería. Es responsabilidad de los ordenadores del gasto de las entidades que conforman el Presupuesto Anual del Distrito Capital y de los Fondos de Desarrollo Local, realizar el seguimiento y control de los documentos que ordenan pagos, devoluciones, compensaciones, pagos de carácter tributario y demás obligaciones radicadas ante la Dirección Distrital de Tesorería, así como la aclaración oportuna de los rechazos que se presenten y su solicitud de anulación y/o reenvío.

 

Cuando en el curso de una vigencia fiscal y antes del respectivo cierre contable, de conformidad con las normas, plazos y procedimientos propios de la operación tesoral, la Dirección Distrital de Tesorería establezca que es imposible realizar la ejecución bancaria de una orden de pago, devolución, giro o compensación, en los precisos términos en los cuales dicha orden fue impartida por el ordenador, podrá dejarla sin efectos, operación que quedará registrada en el sistema de información. En tales eventos, será responsabilidad exclusiva de la entidad o dependencia ordenadora revisar oportunamente el estado de la orden en el sistema de información y, según el caso, enviar o no una nueva orden de giro debidamente ajustada, o adoptar las medidas administrativas, jurídicas y presupuestales tendientes al reconocimiento de los derechos sustanciales o a la respectiva depuración contable, según las normas aplicables a cada actuación.

 

La información requerida para cumplir con este seguimiento y control deberá ser puesta a disposición por la Dirección Distrital de Tesorería para ser consultada oportunamente por las entidades ordenadoras dependencias o unidades ejecutoras mediante el sistema de información que para el efecto se establezca”.

 

De acuerdo con ello, tal como lo concluyó esta Dirección en concepto de Radicación 2018IE12281, cada entidad es responsable y autónoma en el manejo de sus recursos y la DDT únicamente tiene competencia para efectuar el giro respectivo:

 

“En este orden de ideas, de conformidad con las reglas mencionadas, existen dos niveles:

 

a) “Ordenar el gasto y el pago que corresponde a las entidades que conforman el Presupuesto Anual del Distrito Capital y los Fondos de Desarrollo Local y;

b)  Efectuar el giro de tales recursos a los destinatarios que determinen las órdenes de pago, previamente referenciados en la Dirección Distrital de Tesorería”.

 

Coherente con lo anterior, la DDT expidió la Circular 4 de 2017[12], o la norma que la modifique, adicione o sustituya, en donde se ordena a cada entidad del Distrito “establecer e implementar los procedimientos y los controles necesarios para atender las solicitudes, efectuar las verificaciones, establecer la viabilidad y legalidad y prevenir dobles o improcedentes devoluciones[13]“.

 

Para efectos de la devolución correspondiente, esta Circular establece que, las entidades deberán radicar en la ventanilla de correspondencia de la Secretaría Distrital de Hacienda un oficio mediante el cual ordenan la devolución de los recursos. Este oficio, debe estar dirigido a la Oficina de Gestión de Ingresos de la DDT.

 

En materia contable, el procedimiento para devolución por conceptos diferentes a recursos de transferencias se encuentra contemplado en el numeral 3 de la Carta Circular 72 de 2018[14] de la Contadora de Bogotá D. C., el cual señala:

 

“Cuando un tercero presenta Solicitud de Devolución, corresponde a los Organismos del Sector Central, Órganos de Control^[15] y Fondos de Desarrollo Local en donde se originó el derecho, analizar si procede dicha devolución. Si esta situación se presenta, se debe reconocer la obligación, atendiendo para esto los procedimientos internos. Hasta tanto se valide, ordene o archive la solicitud de devolución, es optativo ejercer el control a través de cuentas de orden acreedoras de control.

 

Así mismo, si dentro del análisis realizado en las áreas de gestión o en la información contable, se determina que un ciudadano efectuó el pago de lo no debido, el área competente debe emitir el documento idóneo y reconocer la obligación con el tercero, situación que también debe estar documentada en los procedimientos internos”.

 

Por lo anterior, es importante resaltar, que el proceso contable se encuentra interrelacionado con los demás procesos y operaciones que se llevan a cabo en la entidad, razón por la cual es fundamental el compromiso de las áreas o dependencias como proveedores de información con las características necesarias para su adecuado reconocimiento en los estados financieros.

 

Así los hechos, cuando se concreta la existencia de la obligación relacionada con el recurso que se ha recibido, la devolución como suceso de origen transaccional^[16] llevará al reconocimiento del pasivo a favor del tercero en los estados financieros de la entidad; ello amparado en la normatividad legal vigente aplicable al tributo o concepto que da origen a la transacción, así como al cumplimiento de los requisitos legales y administrativos fijados por las autoridades e instancias competentes. El soporte documental idóneo para su reconocimiento deberá cumplir con las características establecidas en la Norma de Proceso Contable y Sistema Documental Contable incorporada en el Régimen de Contabilidad Pública mediante Resolución 525 de 2016[17]: Autenticidad[18], integridad[19] y veracidad[20].

 

Por su parte, según se establezca la realidad subyacente al hecho económico en particular, el efecto contable de la devolución afectará el resultado de la vigencia o anteriores, este último caso atendiendo a lo señalado en el numeral 4.3. “Corrección de errores de periodos anteriores” del Capítulo VI Normas para la presentación de Estados Financieros y Revelaciones del Marco Normativo para Entidades de Gobierno, cuando se incurra en tal situación.

 

CONCLUSIONES:

 

1.  ¿Cuáles serían los efectos jurídicos y contables que el saneamiento contable ejerce sobre terceros, en especial sobre su obligación de pago con la entidad? ¿La obligación principal con la entidad se encuentra extinta con ocasión del saneamiento contable o continua vigente?

 

La depuración contable tiene como efecto la desaparición definitiva de las obligaciones de los registros de la entidad, sin embargo, a partir de ello no se puede predicar la extinción de éstas, pues el fenómeno de la extinción obedece a una serie de causales de orden jurídico que no se encuentran supeditadas al registro contable de los recursos.

 

En ese sentido, la obligación del deudor seguirá teniendo efectos jurídicos y será la entidad acreedora de la obligación quien deberá determinar la vigencia de la misma.

 

2.   ¿Sobre qué valores se debería tramitar la devolución de los excedentes del deudor?

 

De acuerdo con la normatividad citada anteriormente, las entidades que conforman el Presupuesto Anual del Distrito son las responsables de determinar la vigencia de las obligaciones de las que son acreedoras y así mismo a ellas les corresponde determinar el monto de la devolución, teniendo en cuenta las reliquidaciones a que haya lugar para determinar la existencia real del saldo a favor.

 

3.  ¿Cuál sería el procedimiento para la devolución de saldos?

 

De acuerdo con el Decreto Distrital 216 de 2017 y la Circular 4 de 2017 de la Dirección Distrital de Tesorería, cada entidad debe establecer el procedimiento y control necesario para atender las solicitudes de devolución de saldos.   

 

Por ello, una vez realizado el correspondiente análisis, la entidad consultante deberá radicar en la ventanilla de correspondencia de la Secretaría Distrital de Hacienda un oficio mediante el cual ordena la devolución de los recursos en los términos señalados por la citada Circular.

 

Así mismo,  de conformidad con lo expuesto en la Resoluciones 193 y en la 525 de 2016, es responsabilidad del representante legal o quien haga sus veces, determinar las políticas de operación que faciliten la ejecución del proceso contable para asegurar el flujo de información hacia el área contable, su incorporación y presentación oportuna, de tal forma que en ellas y en sus procedimientos se determinen los responsables, etapas, periodicidad y documentos soporte idóneos, que permitan efectuar el reconocimiento contable atendiendo a las disposiciones señaladas en el marco normativo aplicable y disposiciones específicas que proceda, como al procedimiento contable establecido en la Carta Circular 72 de 2018.

 

LEONARDO ARTURO PAZOS GALINDO

 

Director Jurídico

 

Revisó: Clara Lucía Morales Posso

 

Proyectó: Nathalia Vázquez Orjuela / Clara Lucía Morales Posso